Александр Усс: Будущее межрегиональных ассоциаций в контексте федеральных реформНазад
Александр Усс: Будущее межрегиональных ассоциаций в контексте федеральных реформ
"...без согласованной работы с региональными... властями федеральные органы власти ничего не добьются".
Из Послания Президента Российской Федерации В. В. Путина к Федеральному Собранию Российской Федерации
Последние полгода стали серьезным испытанием для существующих с начала 90-х годов межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Учреждение Президентом Путиным федеральных округов, назначение новых полномочных представителей Президента и формирование при них окружных советов, реформа Совета Федерации вынесли на повестку дня ряд вопросов. Нужны ли вообще теперь межрегиональные ассоциации? Допустимо ли рассматривать окружные структуры как альтернативу ассоциациям? Какой может быть роль ассоциаций в обновлении Совета Федерации?
Оглядываясь на путь, пройденный ассоциациями, нельзя не признать ту объединительную роль, которую они сыграли в новейшей истории России. Ассоциации еще ждут своих историков, которые смогут объективно и последовательно проследить, как из клубов региональных руководителей, стремившихся смягчить последствия реформ начала 90-х годов, сформировались многопрофильные структуры межрегиональной интеграции. Уже в течение почти десяти лет ассоциации вносят свою лепту в сохранение и укрепление единства Российского государства. И вовсе не зря их часто рассматривали как прообраз будущего федеративного устройства России. Несмотря ни на что ассоциации остаются им и сейчас.
Совершенно очевидно, что федеральные округа не смогут поглотить ассоциации. Во-первых, границы межрегиональных объединений и округов между собой не совпадают (тем более что округов семь, а ассоциаций восемь). Во-вторых, Конституция закрепляет за субъектами Федерации сферу их собственного ведения, куда не вправе вторгаться никакие федеральные органы и должностные лица, в том числе и полпреды. Соответственно вопросы координации в пределах собственного ведения регионов - это дело только самих регионов и образованных ими ассоциаций. В-третьих, то же "Сибирское соглашение" (МАСС) существует больше десяти лет, в то время как округа - только полгода. И уже раздаются голоса об их реформировании. Что бы там в итоге ми получилось, но окружным структурам придется учиться у ассоциаций, как следует решать вопросы па межрегиональном уровне. Учиться через взаимодействие. По-другому просто не может быть.
Некоторая нормативная основа взаимодействия полпредов и ассоциаций уже заложена в Положении, утвержденном Указом Президента от 13 мая 2000 г. Там говорится о совместной разработке программ социально-экономического развития территорий в пределах федеральных округов (п. 6).
Однако этого определенно мало. Представляется возможным внесение в Положение дополнений о совместной работе полпредов и ассоциаций над приведением регионального законодательства в соответствие с федеральным, о консультациях полпредов с ассоциациями по проектам решений федеральных органов государственной власти по вопросам, затрагивающим интересы регионов, входящих в ту или иную ассоциацию, и кадровым вопросам и т.д. Допустимо предусмотреть также возможность направления через полпредов предложений ассоциаций по разработке и изданию указов Президента. Подобная практика уже имеет место и есть смысл в ее нормативном закреплении.
С самого начала федеративной реформы высказывались мнения, что федеральные округа должны быть легализованы законодательно, а, возможно, и конституционно. Вряд ли стоит здесь спешить, тем более что в отношении статуса тех же полпредов и окружных органов еще многое неясно. Однако когда бы это ни начали делать, вопрос о взаимодействии полпредов и федеральных органов, созданных на окружном уровне, с ассоциациями будет одним из основных. Кроме того, поскольку еще в 1999 году был принят Федеральный закон об ассоциациях, то соответствующие дополнения нужно будет внести и в него.Что здесь можно предложить?
Во-первых, должна быть ясно прописана обязанность окружных органов и должностных лиц взаимодействовать с ассоциациями и их органами.
Во-вторых, необходимо разграничить своего рода "зоны ответственности" округов и ассоциаций. Причем водораздел должен быть проведен по линии статей 71-73 Конституции, фиксирующих сферы исключительного ведения Федерации, совместного ведения Федерации и ее субъектов и остаточно обозначающих сферу ведения субъектов Федерации.
Межрегиональная координация, в пределах статьи 73 - дело ассоциаций, в пределах статьи 71 и части I статьи 72 - дело округов.
В-третьих, следует прописать формы сотрудничества окружных органов и должностных лице ассоциациями - консультации, обмен информацией, заключение соглашений и т.п.
Нельзя исключать, что со временем границы федеральных округов будут пересматриваться. Хотелось бы, чтобы это был пересмотр в сторону их сближения с границами межрегиональных ассоциаций или хотя бы сложившихся Экономико-географических районов. Так, вряд ли правильно, что Тюменская область и ее автономные округа входят в состав Уральского, а не Сибирского федерального округа. Это положение придется исправлять. Ведь Сибирь без Тюмени - не Сибирь.
Отдельно следует обозначить перспективы советов ассоциаций и окружных советов.
Нужно напомнить, что инициатива создания окружного совета в том же Сибирском федеральном округе исходила не только от самого полномочного представителя Президента, но и от региональных руководителей. Леонид Драчевский тогда отметил, что "составы совета Сибирского федерального округа и МАСС почти полностью совпадают, однако они никак не будут пересекаться, более того, они должны друг друга дополнять". А председатель Совета МАСС Виктор Кресс заявил, что цель создания подобного органа в том, чтобы "параллельно с ассоциацией способствовать экономическому и социальному развитию региона".
Да, в состав окружных советов и советов ассоциаций входят одни и те же должностные лица. Но различны по своей природе как функции этих органов, так и статусы региональных руководителей как их членов. Если упрощенно, в первом случае регионалы высказывают свои просьбы и требования центру, во втором советуются и договариваются друг с другом. Самое главное теперь - не смешивать вопросы, относящиеся к разным предметам ведения. На советах ассоциаций рассматривать только проблемы, вытекающие из сферы собственного ведения регионов, на окружных совета - производные от предметов ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения.
Конечно, "гладко было на бумаге...", и соблюсти четкое разграничение на практике не всегда удастся. Тем более что раньше на советах ассоциаций обсуждалось практически все, что так или иначе волновало регионы, включая и проблемы федерального уровня. Поэтому-то, кстати, и сложилась практика участия в заседаниях советов ассоциаций Президента, Председателя Правительства, федеральных министров, депутатов Государственной Думы и т.д. И сейчас, несмотря на учреждение округов, ассоциации, и в частности наше "Сибирское соглашение", не утрачивают свое значение в глазах федерального руководства. Хочется верить, что и не утратят.
Вспомним, что еще совсем недавно, когда в Совет Федерации входили руководители регионов, советы ассоциаций нередко рассматривались помимо прочего и как своего рода "межрегиональные парламенты". Этот опыт не стоит забывать, напротив, следует всячески развивать, несмотря на изменение порядка формирования сената. Так, можно будет только приветствовать, если на межсубъектном уровне будут вырабатываться решения, носящие не рекомендательный или индивидуальный, но нормативный характер. Не стоит этого бояться. Конечно, нельзя принимать какие-либо "межрегиональные законы" и вообще создавать новый уровень государственной власти - это противоречит Конституции. Но почему бы не расширять сферу договорного регулирования? В рамках округов или ассоциаций можно вырабатывать и заключать межрегиональные конвенции (о местном самоуправлении, о тарифной политике, об инвестиционной деятельности etc.), которые будут затем утверждаться представительными органами субъектов Федерации и тем самым обретать силу их законов. Безусловно, такие конвенции смогли бы сыграть позитивную роль в процессе приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным и в целом в повышении качества нормотворческой работы. Никаких препятствий к этому нет. Нужна только воля.
Хочется надеяться, что идея межрегиональных конвенций найдет понимание и поддержку не только в субъектах Федерации, но и у федерального центра. Кстати, гарантами этих конвенций могли бы выступать полпреды. Это будет только способствовать сближению региональных и федеральных властей.
Другой очень важный аспект - собственно представительство регионов на федеральном уровне. Так, президиум Государственного Совета комплектуется по принципу представительства федеральных округов. Это совершенно логично. Однако, определенно, вскоре мы услышим, что и обновленный Совет Федерации будет разделен на "окружные" фракции. Здесь уже возникают сомнения.
Дело совсем не в том, что "окружные" фракции - это плохо. Но сами по себе округа - это федеральная сфера, это, если угодно, система организации федеральной власти и федерального представительства. А Совет Федерации по смыслу Конституции является представительным органом регионов. Поэтому он должен сохранить непосредственную связь с ассоциациями.
Есть и более серьезная опасность. Уже озвучена идея создания в обновленном Совете Федерации партийных фракций ("Единства", КПРФ и пр.) Еще год назад, когда реформа Совета Федерации еще только обсуждалась, автором этой статьи высказывалось мнение, что "партийность" превратит сенат в политизированную ассамблею, представляющую кого угодно (сами партии, их спонсоров и т.д.), но только не регионы. Увы, в текущем контексте это опасение сохраняет свою актуальность.
Безусловно, в палате регионов партиям и партийным фракциям не место. Даже, несмотря на то, что по итогам предстоящей реформы партийной системы российские партии приобретут более благопристойный вид.
Альтернативой создания как партийных или "окружных" фракций могут выступить фракции ассоциаций. В действительности они уже давно существуют. Ни для кого не секрет, что, к примеру, между ассоциациями практиковались "пакетные соглашения" по вопросу распределения постов в палате. Однако по ряду причин фракции так и не были организационно оформлены и легализованы.Изменение порядка формирования сената выносит на повестку дня не столько легализацию фракций ассоциаций - это, собственно, вопрос нового регламента Совета Федерации. Необходимо задуматься о внесении соответствующих дополнений в уставы ассоциаций, в частности, о выработке на советах ассоциаций согласованных позиций для представителей органов - членов ассоциаций в Соне те Федерации. Есть все основания полагать, что такой подход позволит региональным властям контролировать и направлять своих представителей в сенате с большей степенью эффективности. В самом деле, например, представители органов власти сибирских регионов, входящих в МАСС, создают фракцию "Сибирское соглашение". Совет МАСС вырабатывает для фракции согласованную позицию по федеральному бюджету, Трудовому кодексу, поправкам к Налоговому кодексу etc.
Фракция, исходя из этой позиции, консолидированно голосует (за, против). Другой вариант - организованной фракции нет, но совет ассоциации позицию не работал и принял решение, что каждый член совета доведет ее до своего представителя.
Результат должен быть тот же - консолидированное голосование.Разумеется, советы ассоциаций не всегда смогут формулировать для представителей своих членов единые позиции. Будут сказываться противоречия между регионами-донорами и реципиентами и т.п. Но где не бывает противоречий? Сама возможность оперативно мобилизовать голоса (то же МАСС потенциально имеет ЗК голосов), а не тратить каждый рад время на переговоры и согласования не должна быть упущена.
Уже пора ставить вопрос о фракциях ассоциаций на самых разных уровнях, включая Президента действующего руководства Совета Федерации.
Региональных руководителей часто упрекают в разобщенности. Конечно, поводы для таких обвинений имеются. Между тем есть и масса примеров, свидетельствующих об обратном. Выработка правильного курса в отношении будущего межрегиональных ассоциаций позволит вновь убедительно продемонстрировать как способность к консолидации, так и глубину государственного мышления. Не все патриоты и государственники собрались в Москве. Власть должна укрепляться на всех уровнях.
Справка
УСС Александр Викторович родился 3 ноября 1954 г. в д. Новогородка Иланского района Красноярского края, русский.В 1976 г. окончил юридический факультет Красноярского университета по специальности "правоведение".В 1993 г. избран депутатом Совета Федерации первого созыва по Эвенкийскому округу No 88. Являлся членом Комитета СФ по международным делам. С 1995 г. - заместитель губернатора Красноярского края.7 декабря 1997 года был избран депутатом Законодательного собрания Красноярского края по общекраевому избирательному округу от избирательного блока "Союз дела и порядка - будущее края".8 январе 1998 года был избран Председателем Законодательного собрания Красноярского края. 28 января 1998 года получил полномочия члена Совета Федерации.Увлекается теннисом. Свободно владеет немецким языком. Женат. Имеет троих детей.
