Александр Усс: `Будущее российского парламента - коренная реформа или гармоничное развитиеНазад
Александр Усс: `Будущее российского парламента - коренная реформа или гармоничное развитие
Дискуссия о путях развития российской государственности приобрела особую остроту в контексте предвыборной кампании.
Несколько избирательных блоков выступили с инициативами кардинального переустройства государственно-политической системы России. Значительное место в их проектах занимают предложения по реформированию Совета Федерации и Государственной Думы или Федерального Собрания в целом, включая изменение способа формирования палат. При этом особое значение приобретает отношение к политизации либо, напротив, деполитизации сенаторского и депутатского корпуса.Быть ли Думе "беспартийной"?
Лидеры некоторых избирательных блоков прямо заявляют о необходимости отказа от пропорциональной избирательной системы, проще говоря, от избрания половины депутатов Думы по партийным спискам.
Соответственно, предлагается избирать весь состав палаты только по одномандатным избирательным округам. В обоснование этой концепции приводятся весьма специфические аргументы, вроде утверждений, что партии в России в основном "диванные", что их реальное влияние редко распространяется за пределы столицы, что подчас они лишь выступают "группами поддержки" того или иного лидера и т.п. Такая риторика находит живой отклик у немалой части избирателей.
Сторонники мажоритарной модели выборов парламента часто приводят в качестве образца избирательные системы США или Великобритании. При этом "забывается" то, что па любых выборах в этих странах традиционно побеждают представители лишь двух конкретных партий, остальные кандидаты и партии фактически номинально участвуют в политическом процессе. Как показывает зарубежный опыт конституционализма, мажоритарная система применима лишь в государствах со стабильной многопартийной системой, с устоявшимися политическими симпатиями избирателей, наконец, с высоким уровнем политической культуры. Обнаружим ли мы что-либо из перечисленного в нашей стране? Ответ очевиден.
Партийная система в стране только начинает складываться, и на этом фоне многие движения, объединения, создаваемые "под выборы" и распадающиеся сразу после раздела мандатов, партии-ми называть нельзя. Но есть и позитивные тенденции. В России сложилось несколько если и не партий, то, по крайней мере, достаточно жизнеспособных прообразов партий, "протопартий". Они выработали довольно внятные политические и экономические программы, имеют своп структуры на местах, а также накопили значительный опыт вхождения своих членов в органы власти. Самое главное - у них появились избиратели. Избиратели, устойчиво голосующие на выборах именно за эти партии. Еще пять шесть лет (и одна- две Думы), и процесс партийного строительства сможет успешно завершиться.
Все это возможно при условии сохранения пропорционального представительства в Думе. Если мы откажемся от выборов по партийным спискам, то уничтожим ростки подлинной многопартийности, с таким трудом взращенные на пашей суровой российской почве. Именно партии предназначены для концентрированного оформления и выражения и интересов различных социальных слоев, групп, классов общества через выборы, а также посредством участия в законотворчестве и управлении. Без создания сильных политических партий невозможно говорить о подлинной демократической государственности.
Отдельные "реформаторы" в апогее своего неприятия "партийности" депутатского корпуса ратуют за полную деполитизацию Думы, включая ликвидацию фракций. Зададим себе простой вопрос: если партиям и их фракциям не место и парламенте, то для чего вообще нужны партии?
Предлагаются и менее радикальные проекты. Отмена пропорциональных выборов с сохранением прайм партий и блоков выдвигать кандидатов в одномандатных округах. Естественно, с последующим объединением избранных депутатов во фракции. Однако наши партии еще слишком аморфны и слабы (за исключением, пожалуй, КПРФ), чтобы проводить своих кандидатов в "индивидуальном порядке". В округе у беспартийного кандидата, если он имеет поддержку местных властей или крупной финансово-промышленной структуры, будет однозначное преимущество перед партийным кандидатом.
В целом Государственная Дума, состоящая из депутатов - одномандатииков, избранных, подчеркиваю, в условиях современной политической реальности, будет совершенно несамостоятельной и управляемой со стороны чиновников исполнительной власти и влиятельных лоббистских групп.
Можно возразить: дескать, партию тоже можно "купить", "приручить", а то и просто создать перед выборами "карманный блок". Но тогда вопрос: что дешевле? "Купить" отдельно взятого депутата или целую партию? Партия изначально обладает большим ресурсом независимости, и на ее представителей труднее оказать давление.
Совет Федерации: сенат или палата регионов
Общим местом стало именование Совета Федерации "сенатом", а его членов - "сенаторами". Действительно, существует традиция именовать верхние палаты парламентов "сенатами". Но здесь дело не столько в лексических предпочтениях, сколько и том, что за ними стоит.
В понятие "член Сонета Федерации" вбирается, с одной стороны, региональный руководитель - представитель региона, а с другой - парламентарий - сенатор". Где парламентарий, там и политик. Но поскольку члены Совета Федерации представляют регионы, региональную власть, в них должно быть поровну от "сенатора" и от "регионала". На практике в последнее время, увы, "сенатора" становится больше.
За прошедший год резко "возросла политизация Совета федерации. Это не может не тревожить. Перед думскими выборами было образовано сразу четыре избирательных блока, претендующих па звание "губернаторских". Многие сенаторы не прислушались к словам IZ.C. Строева о том, что губернаторский блок может быть только один, он уже есть, и имя ему - Совет Федерации.
Если выделить квинтэссенцию идеологии "губернаторских" блоков, то получается, что идеальный депутат Думы - это представитель региона, избранный с согласия и при поддержке региональной власти и защищающий в Думе интересы своего региона. На первый взгляд, возразить пешего. Но на практике это будет означать фактическое превращение Думы в "малый Совет Федерации". Реализация такого сценария противоречит духу Конституции Российской Федерации, которая возлагает функцию "палаты регионов" именно па Совет Федерации, а вовсе не на Думу. Отсутствие понимания принципиального различия статуса и функций палат чревато тем, что они заимствуют друг у друга самое худшее. Между тем в Думе не место региональному лоббизму, а в Совете Федерации - политической борьбе.
Как своеобразную реакцию депутатов Думы на предвыборные маневры своих коллег-сенаторов следует рассматривать появившийся дна месяца назад проект потно федерального закона "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации".
Основная идея данного законопроекта заключается в том, чтобы сделать Совет Федерации выборным органом, подобно Государственной Думе. Членами Сонета Федерации должны становиться не руководители региональных органов власти, а некие представители этих органов, прошедшие "испытание" выборами. Причем выдвижение "кандидатов в кандидаты? Может осуществляться избирательными объединениями, партиями, фракциями избирателей, собравшими не менее одного процента подписей избирателей. Собственно же отбор кандидатов проводится соответственно законодательным органом власти субъекта и коллегиальным исполнительным органом власти.
При самом же поверхностном анализе содержания законопроекта выявляется масса противоречий его положении нормам Конституции Российской Федерации.
Во-первых, в части 3 статьи 96 Конституции определено, что "порядок формирования Совета Федерации и порядок выборов депутатов Государственной Думы устанавливаются федеральными законами". Из этих формулировок логически вытекает, что Совет Федерации формируется в порядке, отличном от порядка формирования Государственной Думы, т.е. не через выборы. Во-вторых, в части 2 статьи 92 закрепляется статус Совета Федерации как палаты, состоящей из представителей региональных органов государственной власти, "в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: но одному от представительного и исполнительного органов государственной власти". В-третьих, в отличие от переизбираемой (раз в 4 года) Думы срок полномочий Совета Федерации не установлен, его деятельность носит непрерывный и постоянный характер.
Очевидно, что порядок выдвижения кандидатов в члены Совета Федерации, предусмотренный проектом закона, представляет собой весьма сомнительный симбиоз элементов "классических" выборов ("всенародное" выдвижение кандидатов и окончательное голосование по не менее чем двум кандидатурам) и собственно формирования (выдвижение путем голосования не менее двух кандидатур из числа собравших подписи, в органе государственной власти). Это попытка соединить несоединимое.Нелогична и парадоксальна сама идея представительства от органов государственной власти субъектов Федерации лиц, избранных непосредственно гражданами, пусть и из числа кандидатов, одобренных (отобранных, назначенных?) этими органами.
Предлагаемые в проекте решения - составление неких "рекомендаций" органов государственной власти субъектов Федерации для "своих" членов Совета Федерации, а также возможность отзыва члена Совета федерации через процедуру голосования, инициируемую, кстати, избирателями, в действительности еще более усложняют механизм представительства.
В свете того, что было сказано выше о перспективах "одномандатной" Думы, думается, превращение Совета Федерации в выборную палату нанесет еще больший вред нашей парламентской модели. В лучшем случае в нем окажутся ставленники региональных властей (тогда они здесь будут как раз нужны, в отличие от Думы). А в худшем? Это будет даже не сенат и уж совсем не палата регионов, а самая настоящая "вторая Дума".
Желаемое и необходимое
Безусловно, нынешнюю модель организации федеральной представительной власти нельзя оценивать однозначно. Вполне обоснованы упреки, касающиеся качества законотворческой работы. Однако все это вовсе не означает, что Федеральное Собрание в том виде, в каком оно существует сейчас, исчерпало себя. Оно может попросту не выдержать очередной "перестройки". Поэтому нужно совершенствовать ту модель власти, которую с таким трудом удалось выстроить в последние годы, развивать ее преимущества, минимизировать недостатки, но не пытаться в очередной раз все "разрушить до основания".
Государственная Дума и Совет Федерации образуют единое Федеральное Собрание. Но Дума - это в немалой степени орган политический, в то время как Совет Федерации до недавнего времени успешно оставался "над политикой". Поэтому магистральные пути повышения роли и функций палат при решении общегосударственных задач не могут не различаться.
Дума должна быть органом, представляющим интересы различных слоев, групп населения, объединенных но различным критериям - социальному, профессиональному, религиозному, национальному и т.п. Именно поэтому Дума всегда будет политизированной, в ней неизбежно будет происходить борьба партийных фракций и групп. Если мы хотим преодолеть недостатки существующей практики партийного представительства, нужно сохранить пропорциональную избирательную систему, но при этом установить дополнительные барьеры против "блоков-однодневок" и параллельно совершенствовать законодательство о политических партиях и объединения.
В то же время Совет Федерации по определению не может быть излишне политизированным органом. Помимо прочего, он выполняет функцию своего рода "фильтра", осуществляющего проверку принятых законов не только на предмет качества, но с учетом реальности их исполнения в регионах, руководи гелями, представляющими исполнительную и законодательную власть, т.е. теми, кто будет нести ответственность за их реализацию.Правильно выбранное направление - уже половина пути. Надеюсь, что мы сумеем избежать ошибок и соблазна совершить очередную революцию па конституционном поле.
