Красноярский край по Конституции включает в свой состав Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенкийский автономные округа. При этом край и округа являются равноправными субъектами Российской Федерации. Вместе мы составляем так называемый "сложносоставный субъект Федерации". Часть собственной территории края - города Норильск, Талнах, Кайеркан и поселок Снежногорск - географически расположена внутри территории Таймыра. На этот анклав, разумеется, не распространяется окружная юрисдикция. Общеизвестно, что налоговые поступления от расположенного там "Норильского никеля" составляют в последние годы львиную долю доходов краевого бюджета.
Два месяца назад Дума Таймыра обратилась в Законодательное Собрание края с предложением изменить положение Устава края, закрепляющее принадлежность нам города Норильска, и отменить ряд краевых законов, принятых на основании этого положения.
Понятно, что ситуация вокруг Норильска - всего лишь часть большой проблемы, являющейся следствием неурегулированности отношений края и Таймыра. Своими мыслями об этой проблеме и о путях ее разрешения хотел бы поделиться с читателями председатель Законодательного Собрания края Александр Викторович УСС.
Кому принадлежит Норильск
Строительство Норильского горно-металлургического комбината изначально - с 1935 года - в правовом отношении велось на территории Таймырского округа. К 1939 году был построен Норильск, получивший статус рабочего поселка Дудинского района Таймырского национального округа. Тогда не придавалось принципиального значения территориальной и юрисдикционной принадлежности Норильска. Тем более что реальная власть в заполярном городе-заводе в те годы почти полностью принадлежала представителям "органов". Упорядочением системы территориального устройства занялись лишь в 50-е годы.
Таймыр тогда был не равноправным с краем регионом, а территориально входил в его состав. Хотя по Конституции СССР 1936 года и Конституции РСФСР 1937 года национальные округа стали административными единицами РСФСР, параллельно они продолжали оставаться составными частями края, областей. При этом решение вопросов территориального устройства как края, так и округа находилось в ведении РСФСР.
По Указу Президиума Верховного Совета РСФСР от 15 июля 1953 года Норильск из рабочего поселка окружного подчинения был преобразован в город краевого подчинения. Передав Норильск из одной административной единицы в другую, Верховный Совет РСФСР воспользовался своим законным правом, это было совершенно легитимное решение. Аргументация сторонников "возвращения" Норильска округу базируется на игнорировании (или незнании?) советской практики территориального устройства. Между тем, и это нужно знать, в то время не проводилось различения между передачей юрисдикции и передачей территории. Считалось, что одно предполагает другое. Соответственно, если Норильск по Указу 1953 года был преобразован в город краевого подчинения, то его территория автоматически была изъята из округа в пользу края.Любые другие трактовки Указа 1953 года не соответствуют реальным юридическим фактам.
Что касается Талнаха, Кайеркана и Снежногорска, то, будучи в свое время подчинены Норильску, а значит опосредованно краю, они аналогичным образом в территориальном отношении перешли из округа в край.
Передача Норильска краю, что называется, в полном объеме подтверждается такими фактами, как включение города в народохозяйственные планы и бюджеты края, причем в собственно краевую их часть (окружные планы и бюджеты в те годы также включались в краевые планы и бюджеты в качестве их отдельных частей).
Следует упомянуть о том, что Норильская организация КПСС входила в краевую организацию КПСС, а не окружную. Конечно, с государственно-правовой точки зрения этот довод может показаться недостаточно убедительным. Однако, учитывая объективные реалии советской государственности, нельзя не признать существенное практическое значение этого положения.В ходе конституционных реформ 1990 годов округа, и в их числе Таймыр, последовательно стали полноценными автономиями, субъектами обновленной Российской Федерации и, наконец, государственными образованиями. Вместе с тем они продолжают оставаться составными частями края, областей, хотя сущность и содержание вхождения претерпело кардинальные изменения. Теперь край и округ - не "начальник" и "подчиненный", а равноправные партнеры.
Новая Конституция России помимо прочего закрепила территориальную целостность субъектов Федерации в том виде, в каком она наличествовала по состоянию на 12 декабря 1993 года. Ни до, ни после не было принято никаких решений об отчуждении Норильска как краевой территории в чью бы то ни было пользу. Поэтому в Уставе края было закреплено, что Норильск с городами Кайеркан и Талнах и поселком Снежногорск относится к краевым городам. Мы просто зафиксировали положение, формально существовавшее с 1953 года и подтвержденное Конституцией.
Последующие события, вероятно, помнят многие. В 1995 году Дума Таймырского автономного округа в одностороннем порядке объявила краевой город Норильск окружным. Правда, очень скоро пришлось отменить это решение, поскольку вмешался президент. Затем край сделал жест доброй воли и по договору согласился разделить с округом часть своих норильских доходов.
Нельзя не сказать и о том, что как в советский период, так и в современный Норильск жил и живет в соответствии с краевыми правовыми актами. Так, именно законом края Норильск объединен с Кайерканом, Талнахом и Снежногорском в единое муниципальное образование. В соответствии с законами края там избраны и работают совет и глава. От Норильска уже три раза избирались депутаты краевого Законодательного Собрания.
Поэтому, когда высказывается мнение по "возвращению" Большого Норильска в состав округа, остается только удивляться недальновидности авторов таких точек зрения. Ведь если допустить, что край не имел и не имеет никаких прав на Норильск, то муниципальная власть в Норильске нелегитимна. Более того, нелегитимно и созданное ЕМО. Если быть последовательным в деле окружной "реконкисты", то нужно требовать не только полной ревизии краевого законодательства, включая тот же Закон о создании ЕМО, но также и роспуска городского совета Норильска и отставки его главы.
Корень проблемы
Юридическая сторона вопроса - только одна сторона. Что же реально заставляет представителей Таймыра идти на политические акции (обращения окружной Думы к Законодательному Собранию края, заявление представителя округа в Совете Федерации и т. п.) с прямым контекстом о возможном переподчинении Норильска? Судя по всему, здесь несколько причин. Во-первых, никому еще не мешали дополнительные доходы. Особенно сейчас, когда новый Бюджетный кодекс урезал доходную часть региональных бюджетов. Во-вторых, комбинат непосредственно встроен в хозяйственную систему округа. К примеру, Дудинский морской порт, по сути, является транспортным цехом комбината. Единый комплекс предприятий разрывается отнесением его составных частей к разным юрисдикциям. Сам "Норникель" зарегистрирован в Дудинке, а налоги платит через свой Заполярный филиал в Норильске. Одна часть хозяйственно-финансовой деятельности "Норникеля" опекается краевыми властными структурами, другая часть - окружными. Это подчас создает существенные сложности. В-третьих, комбинат наносит вред природе округа. По договору 1995 года мы передали округу право на получение платежей от комбината, подлежащих зачислению в краевой экологический фонд. Но это не решает всех проблем. В-четвертых, нужно учитывать, что большинство новых руководителей как округа, так и самого Норильска в недавнем прошлом работали в "Норникеле". Последний - не просто крупный хозяйствующий субъект, а самый настоящий центр власти на севере края. С этой точки зрения очевидно желание как самого "Норникеля", так и вышедших из состава менеджмента компании руководителей региона оптимизировать систему управления округом и городом. В-пятых, когда говорят, что "Норникелю" объективно легче содержать за счет своих платежей округ, а не край, в таких утверждениях есть своя логика.
Можно понять мотивы руководителей округа. Мало того, эти действия представителей власти Таймыра вполне закономерны. Даже с точки зрения краевого политика нужно честно признать, что мы сами немало сделали для того, чтобы подвигнуть власти округа на односторонние действия. Достаточно вспомнить и многолетнее неисполнение договора о межбюджетных отношениях 1995 года в части перечисления экологических платежей в бюджет округа, и одностороннее аннулирование этого договора губернатором края... Но само по себе это еще не повод принимать предлагаемые ими решения. Тем более если они способны навлечь фатальные последствия для всего края.
Мы не должны менять правовой статус Норильска не только потому, что имеем на него законные права, но и по причине, если угодно, геополитической. Если северные деньги перестанут работать на край, это станет проблемой уже не только краевого, но и общероссийского масштаба. Уже не первый год говорится о том, что Сибирь стоит перед угрозой со стороны глобального мира, которая выражается в технологическом вызове со стороны развитых стран и демографическом вызове стран АТР, в первую очередь Китая. Именно поэтому поддержание и развитие инфраструктуры в Сибири - производственной, транспортной, жилой - важнейшая задача, от которой зависит сохранение целостности и единства России. У государства сейчас нет и в ближайшее время не будет достаточно собственных средств для поддержания жизни и модернизации хозяйства на сибирских просторах. Единственный выход в этой ситуации - использование ресурсов крупных сырьевых корпораций как косвенным путем - через налоги и бюджет, так и напрямую -посредством их вовлечения в другие отрасли производства (от машиностроения до сельского хозяйства). Все это очевидно. В этой связи попытка "закольцевать" ресурсы "Норникеля" в рамках отдельно взятого региона - Таймыра представляется примером нестратегического решения. Нужно искать другое.
И еще одно. Если создать прецедент территориального спора между субъектами Федерации, вынесенного на рассмотрение Конституционного суда или президента, можно спровоцировать целую волну аналогичных споров буквально по всей стране. Мало у нас разве территорий, которые за минувшие десятилетия передавались из одного региона в другой? Все и всегда этим были довольны? И тут уже не будет иметь значения конкретный итог конкретного спора края и округа. Опасен прецедент как таковой.
Топтание на месте
К большому сожалению, за последние годы краю не удалось выстроить с Таймыром полноценные дружественные отношения. Хотя предпосылки к тому были. Так, еще в 1997 году был заключен четырехсторонний договор между Федерацией, краем, Таймыром и Эвенкией. Несмотря на все недостатки, этот договор закладывал хорошую основу для оформления равноправного взаимодействия. Увы, этой возможностью воспользоваться не удалось. Избранный в 1998 году губернатором края А. И. Лебедь практически не встречался со своими окружными коллегами.
Затем в практику вошла разработка неких соглашений, подписи под которыми отзывались вскоре после пафосных заявлений о "вечной дружбе". В краевой администрации полномочиями по выстраиванию отношений с Таймыром, Норильском и "Норникелем" наделялись, мягко говоря, странные люди, всерьез утверждавшие, что все вопросы можно снять "в личном порядке"... Депутаты пытались исправить ситуацию - создали краевую ассоциацию представительных органов, проводили общекраевые съезды, приняли регламент взаимодействия трех парламентов, писали концепции и проекты и т. д. Можно было продвинуться дальше, но только при поддержке исполнительной власти. Ее не было. С избранием губернатором Таймыра Александра Хлопонина обозначились определенные изменения к лучшему. Однако по не вполне понятным причинам новые руководители Таймыра посчитали договор 1997 года ненужным и в ноябре прошлого года вышли из него. Сейчас наши отношения практически никак не формализованы.
Тот межбюджетный договор, который готовится к ратификации в Законодательном Собрании, в действительности касается только нового раздела платежей "Норникеля". Он должен заменить договор 1995 года. Серьезных претензий к тексту не было вплоть до того, пока не появился некий "комментарий", подписанный губернаторами края и округа. Речь там идет о том, что под территорией автономного округа, сумма налога на добычу полезных ископаемых с которой подлежит разделу между краем и округом, понимается не только собственно территория округа, но и территория единого муниципального образования "Норильск". И хотя, в лучших традициях последних лет, подпись губернатора под этим "комментарием" уже отозвана, да и юридическая сила этого документа была не совсем понятна, нельзя не усомниться в адекватности решений, принимаемых краевой администрацией.
Вместо того чтобы искать разумные пути, доказывать свою правоту, договариваться, исполнительная власть то берется "наказывать" норильчан, причем всех подряд, урезая долю города в бюджете края, то подписывает бумаги, которые потом могут быть предъявлены в суде в качестве обоснования отказа края от каких-либо прав на Норильск. Где государственное мышление, где хотя бы простая логика?
Путь из тупика
Какой может быть альтернатива нынешнему топтанию на месте, усугубившемуся требованиями "возвращения" Норильска и угрозами обращения в Конституционный суд? Только разработка и реализация комплексной программы интеграции края и Таймыра, а также и Эвенкии в единое государственно-правовое и экономическое пространство. Основная идея - в перспективе нам выгодно не размежевание, а объединение. Стратегическая цель - слияние края и округов в единый субъект Российской Федерации.Нормативная база для этого есть. Два месяца назад принят Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации". Этот закон создал правовую основу для укрупнения субъектов Федерации.
С другой стороны, совершенно понятно, что в настоящее время ни край, ни округа не готовы к столь радикальным шагам. Есть сложность и с тем, что в случае объединения с краем территории бывших округов потеряют доходы, поступавшие в виде помощи из федерального бюджета субъектам-донорам. Краю же эти средства, скорее всего, давать не будут. А с краевым бюджетом, как известно, и так хватает проблем.
Но кто говорит, что объединяться нужно в течение месяца? Тут не нужна спешка. Может быть, на объединение потребуется год, а то и два-три года. Полагаю, что начинать можно, к примеру, с выработки единых для края и округов социальных стандартов, нормативов социальной обеспеченности. Потом перестроить под них бюджетные системы края и округов. Еще в 1997 году был подписан договор края и Эвенкии, осенью прошлого года его дополнило соглашение по конкретным вопросам. Думаю, теперь пришло время заключить договор и с Таймыром, а потом, возможно, и трехсторонний договор. Чтобы согласовать эти и другие вопросы, нам понадобится создать совет губернаторов и парламентскую ассамблею. Здесь мы многому можем научиться у Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов. У них не только работает совет губернаторов и регулярно проводятся совместные заседания представителей парламентов, они даже создали общее ГУВД и сейчас обсуждают возможность учреждения общего уставного суда. Заслуживает внимания модель Камчатской области и Корякского автономного округа - в 2000 году ими принята обширная программа сотрудничества, для реализации которой образован наблюдательный совет (включающий глав исполнительных органов власти, их заместителей и представителей парламентов) и "межадминистративный" совет по сотрудничеству. Есть смысл в том, чтобы предложить автономным округам распространить на свои территории действие отдельных краевых законов, в первую очередь из экономического и социального блоков. Позитивная практика в этом, кстати, накоплена Иркутской областью и Усть-Ордынским автономным округом. Можно что-то и у них заимствовать.
Нельзя не сказать и о таком важном ресурсе, как управленческая модернизация краевой власти с участием представителей округа, и в первую очередь "Норильского никеля". Общеизвестно, что передовые стандарты управления и администрирования задаются представителями крупных интегрированных компаний, "локомотивов" экономического развития страны. Почему бы краю не привлечь интеллектуальный потенциал Норильска в управлении краем, не использовать выходцев из того же "Норникеля" при проведении кадровой политики? Старшее поколение красноярцев хорошо знает таких руководителей края, как П. С. Федирко, В. И. Долгих, которые прошли управленческую школу норильского комбината. Не только в России, но и за рубежом менеджмент крупных компаний активно рекрутируется в государственный аппарат. В край пришли и другие крупные корпорации ("Юкос", "Русский алюминий", МДМ), и в корне неверно считать, что это отрицательный фактор, создавать у населения образ "врага". Именно краевая власть и должна выстроить такую политику, чтобы крупные корпорации, их руководители вместе с государством работали на благо всех жителей края.
Что касается непосредственно проблемы статуса Норильска, то краю необходимо ясно обозначить свою позицию в том, что передача части его территории неприемлема и невозможна. Но в случае принятия решения о поэтапном объединении проблема территориальной принадлежности Норильска и порождаемые ею управленческие "параллелизмы", бюджетные и налоговые противоречия неизбежно сойдут на нет. Ключевой аргумент здесь, причем не только для самих таймырцев и норильчан, но и для федерального центра, - геополитические интересы России, которая не может позволить себе лишить Красноярский край крупнейшего источника финансовых ресурсов.
В общем, ближайшее время мы должны просто учиться жить вместе, отрабатывать механизмы взаимодействия. Уверен, что в этом нас поддержат президент и федеральное правительство. Кстати, думается, в целях обеспечения переговорного и объединительного процесса, своего рода "арбитража интересов" администрация президента и полномочный представитель президента в Сибирском федеральном округе должны назначить по Красноярскому краю, Таймыру и Эвенкии "общего" главного федерального инспектора, возможно, в ранге заместителя полпреда.
Думается, есть смысл в том, чтобы прислушаться к рекомендациям тех ученых-государствоведов, которые предлагают с целью упорядочения и развития договорных отношений внутри "сложносоставных субъектов Федерации" принять специальный федеральный закон о договорах между краем, областями и автономными округами. Разработать проект такого закона, который помог бы и другим субъектам Федерации, наше Законодательное Собрание могло бы совместно с Думой Таймырского автономного округа и Законодательным Сугланом Эвенкийского автономного округа.
В серьезных делах главное - преодолеть косность и предрассудки и начать действовать. Время пришло. Пора начинать.
