Хотим мы этого или нет, но каждый из нас живет по уставу. Настоящему, законному уставу, принимаемому для всех жителей края без исключения: от губернатора до дворника. Что же означают положения устава и как ими пользоваться, когда придет момент? Как известно, сам устав края или поправки к нему утверждают депутаты. Предлагаем вашему вниманию интервью с председателем ЗС края Александром Уссом.
- Александр Викторович, 16 июня закон "О внесении изменений и дополнений в Устав Красноярского края" вступил в силу.
Событие исключительно важное, так как внесены изменения в краевую "Конституцию" - фундамент всей правовой системы, определяющей основные элементы политического и общественного устройства.
- Сначала о причинах, побудивших депутатский корпус изменить основной закон края. Многие помнят: попытки поправить Устав края в части, касающейся организации исполнительной власти, предпринимались неоднократно. Особенно активно процесс происходил в период выборов губернатора, когда основные кандидаты предлагали сформировать правительство края.
Откликнувшись на эту идею, депутаты ЗС еще весной 1998 года внесли законопроект. Таким образом, работа над нынешней редакцией Устава началась три года назад. Большую осмысленность процесс подготовки поправок обрел после принятия в 1999 году федерального Закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ". Некоторые нормы Устава вошли с ним в противоречие и требовали изменений. Федеральная власть, принимая закон, установила субъектам РФ двухгодичный срок для приведения законодательства субъектов РФ в соответствие с этим законом. Как видите, с работой мы справились вовремя.
- Что же изменилось?
- Из 122 статей Устава 1996 года изменены или дополнены 80 статей. Одни нормы изменялись по причине иного наименования органов власти, другие - уточнения формулировок, третьи - по содержанию. Лишь глава шестая "Исполнительная власть края" предложена полностью в новой редакции. Сохранена прежняя структура Устава края, в нем также 12 глав.
- В главу "Основные принципы" было внесено несколько изменений. Каких?
- Статья первая дополнена положением, устанавливающим обязанность органов власти обеспечивать реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства, и предписывает законодательно закреплять гарантии своевременного назначения даты выборов в органы государственной власти края и органы местного самоуправления и гарантии периодического проведения указанных выборов. Эта норма пока, к сожалению, является актуальной. У нас в крае имеют место случаи, когда уполномоченные на то органы власти не выполняют свои обязанности по своевременному назначению выборов в органы местного самоуправления. Новый закон предусмотрел также в качестве основной обязанности государственной власти края осуществлять социально-экономическую политику, направленную на обеспечение достойной жизни населения, тем самым, на наш взгляд, ввел главный критерий оценки работы власти.
- В связи с последними событиями, связанными со статусом округов, каков конституционно-правовой статус края?
- Уважая конституционный статус округов, в ст. 119 содержится правило о том, что предписания Устава края действуют в отношении округов в составе края, их органов государственной власти и органов местного самоуправления на их территории, если они вытекают из федерального законодательства или договоров с округами. Иными словами, Уставом края не осуществляется одностороннее регулирование взаимоотношений с округами. Глава четвертая Устава края, определяющая формы демократии (выборы, референдум, народная инициатива), главным образом изменена в связи с нормами федеральных законов.
Например, исключено такое требование к кандидатам на должность губернатора и депутатов ЗС, как проживание не менее года непосредственно ко дню выборов на территории края. В то же время некоторые статьи этой главы рождены в результате анализа практики применения Устава края. Так, для подтверждения статуса Избирательной комиссии края включена специальная норма, оформившая комиссию в качестве постоянно действующего органа госвласти. Ранее в Уставе такой статьи не было и правовое положение избиркома определялось только законом края. Закрепив положение комиссии в Уставе, мы гарантируем ее статус как самостоятельного краевого органа власти, независимого в пределах своей компетенции от других органов государственной власти.
Или другой пример. В Уставе края 1996 года была предусмотрена статья 27, закрепляющая право граждан на основе собранных подписей избирателей предлагать ЗС или губернатору для принятия проект правового акта. За все время ее действия она ни разу не применялась. Одной из причин явилось то, что в поддержку такого краевого акта необходимо было собрать 50 тысяч подписей по краю или 25 тысяч подписей в одном городе или районе. Последняя редакция статьи сокращает количество подписей в пять раз. Вопреки заявлениям оппонентов о том, что депутаты стремились изменить Устав края с целью перераспределения полномочий в свою пользу, должен констатировать, что эта часть корректировалась исключительно из-за изменений федерального законодательства.
По существу, полномочия Законодательного Собрания края в связи с принятием федерального закона изменились за счет предоставления права утверждать схему управления краем, определять структуру высшего исполнительного органа государственной власти края; согласовывать кандидатуры на должности заместителя губернатора - руководителя органа исполнительной власти края в области экономики и руководителя органа исполнительной власти края в области финансов; выражать недоверие губернатору, его первым заместителям - руководителям органов экономического и финансового блока в случаях, установленных федеральным законом и Уставом края, с обязательной отставкой. Таким образом, Собрание будет согласовывать кандидатов на четыре должности, а не всех членов Совета администрации края, как предлагалось первоначально. Опасения, что депутаты будут злоупотреблять своим правом выражать недоверие должностным лицам администрации края, мягко говоря, не подтверждаются практикой. За все годы существования этого правового института депутаты к нему ни разу не прибегали.
Справедливости ради следует отметить, что несколько раз депутаты были близки к такому решению. Как, возможно, помнит читатель, депутаты принимали решение заслушать отчет заместителя губернатора Вернера Н. В., будучи недовольными его работой на этом посту. Являясь заместителем по оперативным вопросам, он по полгода отсутствовал на территории края. Хотя отчет не состоялся (кстати, по тем же причинам - отсутствие в крае или болезнь), однако освобождение его от должности, полагаю, принято не без учета критики со стороны депутатского корпуса.
Еще один заместитель - М. Гончарова предоставила отчет о своей деятельности и вскоре тоже уволилась, не найдя поддержки своему проекту "реструктурировать" долг края с большими потерями для него. Рассматривая на сессии поправки к Уставу края, касающиеся Законодательного Собрания, депутаты не согласились с предложением предусмотреть работу всего депутатского корпуса на штатной основе, увеличить его численный состав, обоснованно не усматривая объективных предпосылок к существенному увеличению расходов на содержание госаппарата.
Как того требует федеральный закон, Устав края допускает возможность роспуска ЗС и отрешения от должности губернатора. С предложением предусмотреть такие санкции я в свое время обращался к президенту страны и предложил их в качестве поправок к Конституции своим коллегам по Совету Федерации, поскольку убежден, что построение сильного правового государства возможно только тогда, когда сама власть будет действовать в соответствии с национальным законодательством и когда существуют реальные правовые механизмы, понуждающие должностных лиц к такому поведению. Теперь, наконец, в Уставе определены процедуры, в соответствии с которыми как губернатор может быть отрешен от должности депутатами, так и Законодательное Собрание может быть распущено губернатором в случае нарушения федеральных и краевых законов при установлении таких фактов решениями суда. Появился эффективный механизм взаимного контроля и ответственности различных ветвей власти. Ведь любой незаконный акт краевой власти не только нарушает права граждан, он подрывает веру в справедливость власти, способствует росту правового нигилизма населения, когда каждый начинает жить по принципу "человек человеку зверь".
- Основные изменения Устава все-таки связаны с исполнительной властью?
- Прежде всего, предусмотрено формирование двухуровневой системы краевых органов исполнительной власти по аналогии с общефедеральной. Наряду с сохранением должности губернатора как высшего должностного лица появляется высший орган исполнительной власти, который именуется Советом администрации края. Председателем Совета является сам губернатор. Также предполагается образование иных краевых органов исполнительной власти. Пусть избиратель не пугается обилию органов власти. Изменение структуры исполнительной власти края носит скорее правовой, чем "прикладной" характер и не повлечет увеличения числа служащих и расходов на их содержание. Ныне действующую администрацию края составляют, с одной стороны, персоналии - губернатор, его первый заместитель и заместитель, а с другой стороны, подразделения - финансовое и управление развития экономики, здравоохранения и другие. Все они являются органами администрации края, а сама администрация края - единственным краевым органом исполнительной власти. Новые положения Устава предусматривают формирование высшего исполнительного органа - Совета администрации края только из персоналий - губернатор, его первые заместители (по Уставу их установлено два вместо одного существующего), заместители и другие члены, назначает которых губернатор.
В свою очередь, ныне действующие органы администрации края должны быть в соответствии с изменениями Устава края преобразованы в краевые органы исполнительной власти края, кроме тех, которые не осуществляют управленческих функций и являются аппаратными. Последние войдут в структуру аппарата Совета администрации края. Таким образом, никаких иных краевых органов исполнительной власти рядом с управлениями и комитетами нынешней администрации края не будет, их образование должно произойти вместо последних. По вопросу о наименовании высшего органа исполнительной власти края: как известно, депутаты весь период работы над изменением Устава настаивали на том, чтобы он именовался правительством края.
До принятия федерального закона об организации государственной власти в субъектах РФ (октябрь 1999 г.) проект Устава края предполагал формирование правительства, председателем которого не мог быть губернатор. И это явилось одной из главных причин первого вето губернатора.Однако сегодня именно федеральный законодатель устанавливает требование, согласно которому высшее должностное лицо субъекта РФ (если оно предусматривается Уставом) обязано возглавлять и высший исполнительный орган. Таким образом, проблема образования правительства края из категории содержательной - каким ему быть и не ослабнет ли власть губернатора - перешла в категорию номинальную - как будет называться. В связи с этим труднообъяснимы возражения губернатора края против правительства и его предложение именовать высший орган исполнительной власти Советом администрации края. Ведь по новому Уставу сама администрация как орган не существует, а представляет собой единую систему органов исполнительной власти края, в которую входит и сам Совет. С целью принятия изменений в Устав депутаты согласились с переименованием правительства на Совет администрации края. Следует обратить внимание на два положения главы девятой "Правовые акты края". Так, губернатор отныне будет издавать вместо постановлений указы, а Совет администрации - принимать постановления, которые подписывает губернатор - председатель Совета администрации края.
Законом края об изменении Устава исключено право губернатора принимать нормативные акты (правила), если это прямо не предусмотрено федеральным законом или законом края. Положение было также одной из причин вето губернатора на обновленный Устав, однако по этой позиции депутаты его преодолели.Совершенно очевидно, что для формирования Совета и приведения системы исполнительных органов госвласти в соответствие с Уставом необходимо какое-то время. В связи с этим законом установлен переходный период до 1.10.2001 г. Именно к этому времени система краевой власти должна быть построена в соответствии с новым законом. Подводя краткие итоги, можно сказать, что в новой редакции Устава решены основные задачи, которые нам поставили как федеральный законодатель, так и практика применения старого Устава, а именно: упорядочена структура управления и определены формы взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти, более четко оформлен механизм сдержек и противовесов, более точно определены полномочия губернатора, Совета администрации и других органов государственной власти. Надеюсь, настоящий мой комментарий поможет читателю лучше уяснить смысл и содержание закона об изменении Устава и понять аргументы, которыми руководствовались депутаты при его принятии.
