Александр Усс: `Реформы парламенту нужны, но не каждый понедельник`Назад
Александр Усс: `Реформы парламенту нужны, но не каждый понедельник`
Что было главным в 10-летней работе Федерального Собрания?Что ему удалось в большей степени, что в меньшей? И что, на ваш взгляд, необходимо менять или совершенствовать в деятельности российского парламента? На эти и другие вопросы нашего сибирского корреспондента отвечает Александр Викторович Усс, Председатель Законодательного Собрания Красноярского края, бывший член Совета Федерации, член Президиума Совета законодателей России, доктор юридических наук, профессор.
Для начала - немного истории. На мой взгляд, при разработке ныне действующей Конституции Российской Федерации было принято абсолютно правильное решение, предопределившее создание принципиально нового парламента, состоящего из двух палат, разных по статусу, компетенции и порядку формирования.
Чего фактически не было в парламенте, формируемом по старой Конституции РСФСР, к 1993 году прекратившей свое существование. Да, он тоже состоял из двух палат - Совета республики и Совета национальностей, но лишь формально. По сути же - не было разграничения ни по функциям, ни по компетенции, не существовало и права вето верхней палаты. При явном доминировании одной, большей по численности, парламент превращался просто в конструкцию для тиражирования решений, принимаемых в другом месте. И недаром многие тогда задавались вопросом: а нужны ли нам вообще две палаты?
К слову, в похожей ситуации на этот вопрос когда-то просто и образно ответил один из отцов американской демократии Т. Джефферсон, приведя в пример русский самовар, который прекрасно кипятит, но чай невозможно пить прямо из краника - горячо и неудобно. Для этого нужны еще чашки, в которых бы напиток поостыл, отстоялся и, ус и аромат, стал готовым к употреблению и в делах законодательных, где трудно обойтись одной "кипящей" палатой, чтобы получить полноценный правовой продукт. И потому во всех странах, имеющих федеративное устройство, принята так называемая бикамеральная система, то есть парламент состоит из двух палат, имеющих различный статус и компетенцию.
Нечто подобное сложилось в сегодняшней России. Собственно законотворческую деятельность ведет Государственная Дума, а Совет Федерации выполняет роль своего рода "отдела технического контроля" применительно к законам, принимаемым ею. Одновременно он наделен исключительной компетенцией по таким важнейшим вопросам, как объявление войны и мира, направление воинских контингентов за пределы страны, а также по ряду кадровых назначений: Генерального прокурора, судей Верховного, Арбитражного и Конституционного судов, аудиторов Счетной палаты и т. д.
Поскольку мне довелось поработать в двух составах Совета Федерации, остановлюсь на практике и результатах его деятельности чуть подробнее.
На мой взгляд, его роль в разные периоды существенно отличалась. В первый период, когда СФ состоял из избранных представителей регионов, ему помимо участия в законотворчестве удалось нейтрализовать многие довольно опасные в политическом отношении процессы, которые проходили в очень политизированной в то время Государственной Думе. В этом смысле образное суждение Джефферсона оказалось не только точным, но и актуальным для России. В отличие от Государственной Думы, Совет Федерации не пошел на создание политических фракций, хотя и имел такую возможность. В нем атмосфера тоже была непростой, но членам СФ хватило мудрости, чтобы не превратить его во вторую Государственную Думу и предостеречь от ряда скоропалительных решений. Например, от сомнительных поправок к Конституции РФ.
На втором этапе, когда в СФ автоматически по должности входили главы исполнительной и законодательной власти регионов, его законотворческая активность несколько уменьшилась, особенно в использовании права законодательной инициативы, зато заметно возросло прямое влияние на политику государства. Совет Федерации стал этаким полноценным, добротным клубом региональной политической элиты. Собираясь дважды в месяц в Москве, губернаторы и председатели законодательных собраний могли почувствовать плечо друг друга, сверить часы как в политике, так и в законодательных, хозяйственных делах. Думаю, это шло на пользу стране.
Обостренное внимание к оперативно-хозяйственным вопросам я бы отметил особо. В Совет Федерации постоянно приглашались и министры, и представители других федеральных органов. Обсуждались насущные вопросы - от паводка до уборки урожая и северного завоза, - принимались нужные решения. Ибо "сгусток" политического руководства, представленный в верхней палате, был весьма солиден и весом. Достаточно назвать такие фигуры, как Ю. Лужков, М. Шаймиев, Р. Аушев и другие. По мудрости и опыту составу СФ вполне соответствовал его Председатель Е. Строев, который не случайно в момент ухода получил из рук Президента В. Путина высокую награду. Именно тогда Совет Федерации стали сравнивать с сенатом США, парламентом Франции, Великобритании, а членов его называть сенаторами.
По поводу нынешнего этапа, когда в СФ делегируются представители от обеих ветвей власти регионов, было много споров. И мне представляется, что сегодняшняя модель формирования этой палаты далеко не окончательная. При всех плюсах ее политический вес, степень связи членов СФ с регионами пока не те, какие хотелось бы видеть. Да и законотворческая активность оставляет желать лучшего. Хотя этот орган еще в стадии становления и выводы делать, пожалуй, рано. Тот массив законопроектов, который пришлось принять Государственной Думе и пропустить через Совет Федерации, я бы назвал гигантским. Другого слова просто не найду, потому что это было связано с радикальным изменением общественно-экономического устройства в России, с отсутствием преемственности в законотворческих делах. И нам остается только удивляться, как в течение считанных лет Федеральному Собранию удалось сдвинуть эту гору - создать, по существу, абсолютно новую правовую систему в нашем государстве.
В ее "каркасе" для наглядности можно выделить несколько основных групп. Во-первых, это целые отрасли законодательства, установившего фундаментальные правовые нормы в широких сферах жизнедеятельности (Гражданский, Трудовой, Семейный, Таможенный кодексы, КоАП, Воздушный кодекс, Лесной и другие). Во-вторых, законы, определившие вектор развития федеративных отношений и формирования власти на местах ("Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ", "Об общих принципах разграничения предметов ведения и полномочий", "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в РФ"). В-третьих, законы, во многом урегулировавшие роль государства в экономических отношениях ("О приватизации государственного имущества", "Об акционерных обществах", "О государственных унитарных предприятиях" и др.). Наконец, законодательные акты, регламентирующие деятельность системы государственных органов ("О Правительстве РФ", "О судебной системе", "О прокуратуре", "О милиции")... Уже этот краткий перечень делает честь российским законодателям.
Который год предпринимаются попытки обосновать необходимость по-другому обустроить Государственную Думу, избирать только по одномандатным округам, чтоб было там меньше политики, снова изменить порядок формирования Совета Федерации. В перспективе это делать, возможно, придется, но пока надо оставить парламент в покое, совершенствуя имеющиеся структуру и регламент. Например, никто не мешает уже сегодня.
Вести из регионов
Помощь селу
Волгоградская областная Дума приняла закон о государственной поддержке лизинговой деятельности в агропромышленном комплексе. Закон прежде всего дает реальную правовую основу для работы с финансами Волгоградской области и федерального центра, выделяемыми под поставку комбайнов и техники для села. Благодаря принятому документу сельские производители получат возможность отсрочки по оплате за технику до 5-6 лет.
Сегодня отладить прохождение законотворческих инициатив субъектов Федерации, членов СФ в Государственной Думе, установив приоритетность, предельные сроки их рассмотрения, порядок обратной связи с авторами проектов. Для повышения роли и авторитета Совета Федерации его можно наделить правом предварительного рассмотрения законопроектов по вопросам совместного ведения и выдачи рекомендаций Государственной Думе перед первым чтением в этой палате.
В организационном плане стоит подумать над механизмами, которые избавили бы наш парламент от излишней опеки. Как со стороны исполнительной власти, так и со стороны крупных финансово-промышленных групп. Настоящую демократию могут обеспечить только народные избранники, независимые от посторонних влияний.
Не смолкают разговоры о придании парламенту дополнительных контрольных функций. Но мне кажется, что у него и теперь немало возможностей в этом плане, депутатам надо лишь проявлять политическую волю. Дополнительными же полномочиями увлекаться вряд ли стоит, если мы хотим сохранить Россию как президентскую республику, что, по-моему, необходимо при ее традициях и размерах.
О взаимоотношениях представительных органов разных уровней скажу так: само решение о ликвидации вертикали в них считаю правильным. Но между ними следует сохранить методические, рабочие контакты. Мы к этому выводу пришли несколько лет назад, создав ассоциацию депутатов края всех уровней.
Действуют координационный совет, его президиум, проводим съезды каждые два года, давая возможность народным избранникам чувствовать пульс жизни всего региона. Краевое Законодательное Собрание оказывает методическую помощь районным, городским, сельским советам и администрациям.Поэтому могу только приветствовать, что вначале Государственная Дума по инициативе Г. Селезнева, а затем Совет Федерации создали Совет законодателей России, который успешно работает сегодня под руководством С. Миронова. Это позволяет лучше координировать законотворческую деятельность. Известно, что законодательные инициативы с мест нередко, дублируют друг друга. А еще чаще застревают в кабинетах палаты или теряются из виду вообще - ни ответа, ни привета. По этому поводу мы уже информировали руководство парламента, а теперь, как член Президиума Совета законодателей, я хочу настоять, чтоб одно из заседаний Президиума или всего Совета было посвящено именно этим проблемам. Надо в целом проревизовать все, что мы направляли в Федеральное Собрание за четыре года, и выяснить, какова судьба наших законопроектов. На уровне региона мы знаем, но целостной картины не имеем. Надо в преддверии выборов подготовить этакую региональную повестку дня заседания нового состава нижней палаты, предложив перечень проектов, наработанных нами, для первоочередного рассмотрения.
Намереваюсь поднять этот вопрос на ближайшем заседании Президиума.
При этом нам бы не хотелось (а такую тревогу я слышу от многих коллег) чувствовать себя неким декоративным украшением Федерального Собрания. Решения Совета законодателей России должны реально исполняться. Но почему-то документы весеннего заседания Совета, поднявшего серьезные вопросы о положении дел в аграрном секторе, дошли не до всех регионов, где-то затерялись. Об этом напомнил на недавнем заседании Президиума мой алтайский коллега А. Назарчук. Понятно, что такое отношение не повышает нашу законотворческую активность, порождает неверие в этот новый институт.
Пора подумать вообще о формах более тесных связей краевых и областных руководителей с Федеральным Собранием, прежде всего с Советом Федерации. Полагаю, что следовало бы практиковать заседания Совета Федерации с приглашением руководителей представительных органов, губернаторов и президентов республик. Надо пойти на такие несложные вещи, как создание там "рабочих мест" для них. Попросту говоря, выделить кабинеты, где могли бы поработать губернатор или председатель Собрания региона, приехавшие в Москву, предусмотреть места в зале заседаний парламента, чтоб они могли там присутствовать и в случае необходимости что-то сказать от микрофона. Тогда Федеральное Собрание снова станет площадкой, где собирается региональная элита, чувствует свою востребованность и влияет на законотворческие дела.
А то, как сегодня организационно построена работа Совета Федерации да и Государственной Думы, скорее способствует отрыву и думских депутатов, и членов СФ от тех регионов, интересы которых они обязаны представлять. Тогда как взаимосвязи здесь должны крепнуть, что пойдет на пользу и центру, и особенно регионам, поскольку их голос будет слышен "наверху".
Как видите, и помимо идей "коренных преобразований" парламента России (которых, повторяю, мы в принципе не отвергаем) у нас имеется немало предложений по совершенствованию текущей работы обеих палат, по укреплению деловых связей с ними, что, в отличие от перманентных реформ, невредно делать "каждый понедельник". Ради повышения качества и действенности наших законов, а значит, ради улучшения всей нашей жизни.
В целом же Федеральное Собрание России, по моему мнению, за короткие, но бурные 10 лет своей истории все-таки справилось с теми задачами, которые легли на его плечи. Да, там было много политиканства, много чего другого, о чем не хотелось бы вспоминать, но, учитывая фактическое отсутствие в постсоветском обществе опыта реальной демократии и парламентской деятельности, я думаю, что наш молодой парламент сработал как минимум на "четверку".
Ныне часто приходится слышать, что пора вновь переделать саму структуру нашего парламента, что он-де не оправдал возлагавшихся надежд. Мне думается, это неправильно. Минусы конечно же есть, и немало. Но я не сторонник бесконечных переделок уже сделанного. Допустим, законы о местном самоуправлении, об общих принципах организации госвласти, которые вновь подвергаются ревизии... Убежден, что Россия страдает не от недостатка реформ, а от их обилия. Это вполне относится и к парламенту. Его реформировать, наверное, нужно, но не каждый понедельник...
Мы не претендуем на роль главных творцов федеральных законов, но, поверьте, у нас есть стоящие проекты. Да и вообще Государственная Дума и "сенат" при желании могут от депутатов краев-областей получить подпитку своей активности, обогатиться новыми идеями, предложениями. И не в последнюю очередь - от членов Совета законодателей.
