Переход России к рыночным отношениям, сопровождавшийся в минувшее десятилетие резким ослаблением государственного регулирования в сфере промышленного производства, крайне негативно отразился на экономике северных территорий и, как следствие, на социальном уровне жизни населения, озабоченного проводимой правительством экономической политикой, выразившейся в полном уходе государства с Севера. Множество писем, обращений, заявлений северян во все ветви и уровни государственной власти свидетельствуют, что Север вправе требовать проведения реформы, основанной на многосторонней и активной поддержке его государством. О том, какой государственную политику на Севере видят депутаты-северяне, рассказывает руководитель думского комитета Государственной Думы РФ по проблемам Севера и Дальнего Востока депутат Валентина Пивненко.
- Вся мировая практика подтверждает, что без участия государства освоение и развитие северных территорий невозможно. Канада, Финляндия, Америка, другие страны тратят на свои северные земли бюджетные деньги потому, что умеют их хорошо считать и знают, что освоение человеком Севера - объективный и неизбежный процесс. Нас же сегодня вынуждают уходить из "высокоширотных регионов". Но насколько оправданны заявления о том, что Север - обуза для государства?
Статистика свидетельствует: 8 процентов жителей России, проживающих в 27 северных регионах, производят более 60 процентов валового внутреннего продукта страны. Экспортный потенциал Севера обеспечивает около двух третей валютных поступлений. На высокоширотные территории приходит почти 80% запасов всех полезных ископаемых страны. Районы Севера в целом имеют положительное сальдо межбюджетных отношений с федеральным центром. Наши геополитические интересы на Севере определяются тем, что самые крупные индустриально развитые северные территории планеты являются российскими.
Север не раз доказал свою историческую и геополитическую роль в обеспечении экономической мощи России. И сегодня глубоко ошибочно принижать его потенциал в восстановлении и развитии экономики страны. На самом высоком государственном уровне давно пора определить, чем является Север для страны. Если Север - это кладовая с огромными запасами нефти, угля, газа, золота, алмазов, леса, пушнины, то вопрос должен стоять не о помощи, не о выживании, а о создании отлаженного механизма постоянного приоритетного финансирования развития Севера. В 2002 году Государственная Дума, Правительство РФ, губернаторы и представители науки и бизнеса вошли в специально созданную при Госсовете РФ рабочую группу, которой было поручено выработать принципы будущей государственной политики на Севере. Дискуссии в этой группе выявили два возможных подхода к формированию политики. Первый был основан на преимущественно рыночных принципах с минимальным влиянием государства. Второй подход - активное и целенаправленное воздействие государства на главнейшие социально-экономические процессы развития северных территорий. Этот подход был поддержан большинством депутатов Госдумы. По мнению членов нашего комитета и депутатов межфракционной группы "Север России", стратегия преимущественно рыночных принципов чревата крупными осложнениями не только для регионов Севера, но и для всей национальной экономики. В случае ее реализации мы прогнозируем нарушение функционирования транспортных коридоров, потери значительной части запасов цветных и благородных металлов, энергетического сырья, биоресурсов, разрушение социальной сферы. Тенденция такого развития событий уже просматривается.
Концепция государственной политики Российской Федерации в районе Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, предлагаемая большинством депутатов, основана именно на принципах государственного регулирования, осуществляемого по территориям и отраслям хозяйства с учетом уровня экономического и социального развития отдельных районов. Нами также предлагается механизм реализации такой политики. Депутаты осознают, в какой ситуации находится сегодня Север, да и страна в целом. В данный момент невозможно одновременно залатать все многочисленные социально-экономические дыры северного "кафтана". Рабочая группа стремилась уйти от очередного "латания дыры" и приступить к комплексному решения проблем, определить ключевые направления государственной политики в отношении Севера. Назову некоторые из них.
Формирование новых межбюджетных отношений между федеральным центром и северными субъектами Российской Федерации.
За последние годы в системе этих отношений определились две основные тенденции: повышение уровня концентрации налоговых поступлений в федеральный бюджет и уменьшение поступлений из федерального бюджета в региональные по всем направлениям межбюджетных расчетов. Указанные тенденции изменили интенсивность встречных финансовых потоков, но не исключили необходимости совершенствования самих межбюджетных отношений. Напомню еще раз, что северные регионы и приравненные к ним местности производят более двух третей валового внутреннего продукта страны, значительно различаясь при этом по степени бюджетной обеспеченности.
Наша парламентская группа "Север России" обратилась к руководителям северных субъектов Федерации с просьбой представить информацию о необходимом финансовом обеспечении их территориальных потребностей. Даже первый обзор материалов свидетельствует, что в настоящее время разница в собственных бюджетных доходах северных районов колоссальна. Дифференциация бюджетных расходов в расчете на душу населения составляет 18 раз. В 2002 году продолжилась тенденция снижения доли дотаций северным регионам по сравнению с центральными регионами России. Недостаточность финансовой поддержки из федерального бюджета северным и дальневосточным регионам оценивается, по крайней мере, в 21 процент. В соответствии с расчетами только по 16 северным и дальневосточным субъектам Российской Федерации дефицит суммы реально выделенных для Севера трансфертов в бюджете 2002 года составили почти 10 миллиардов рублей.
Существенное снижение доходов консолидированных бюджетов северных регионов произошло за счет снижения ставки налога на прибыль для предприятий и организаций, зачисления налога на добавленную стоимость в полном объеме в федеральный бюджет, сокращения видов деятельности, подлежащих лицензированию. Негативно сказывается на формировании доходов бюджетов северных территорий и введение налога на добычу полезных ископаемых вместо платы за недра и отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы.
Справедливое распространение налогов между уровнями бюджетной системы.
Изменение пропорций распределения налоговых источников между федеральным и региональным уровнями целесообразно решать на основе учета региональных особенностей структуры налоговых поступлений. Экономику северных территорий определяют в основном ресурсные отрасли. Однако доля налогов за пользование природными ресурсами в доходах консолидированных бюджетов северных субъектов России составляет в среднем менее 12 процентов. К тому же налоговые амплитуды велики. Так, доля ресурсных платежей в Республике Алтай составляет всего один процент, а в Ненецком автономном округе - 24 процента. И эти платежи никоим образом не соответствуют доле этих фондов в экономике, как самих регионов, так и страны в целом.
По оценке субъектов Российской Федерации потери доходной части бюджетов в 2002 году по сравнению с предшествующим годом составили более половины. Так, например, консолидированный бюджет Таймырского автономного округа недополучил примерно 53 процента поступлений от всех налоговых источников, бюджет Камчатской области - 65 процентов. При этом уменьшение доходов регионов не компенсируется из федерального бюджета субсидиями и субвенций на выполнение социальных гарантий населению, установленных федеральными законами.
Проблема изменения существующей методики распределения средств Фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации обсуждалась неоднократно. К сожалению, дальше обсуждений дело не пошло. В комитет Госдумы по проблемам Севера и Дальнего Востока поступили многочисленные обращения, замечания и предложения по формированию Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации на 2003 год. Республикой Якутия отмечено, что при определении общего объема Фонда отсутствуют критерии его формирования. Начиная с 2001 года, объем Фонда утверждается федеральным законом "О федеральном бюджете" в абсолютной сумме без указания источников его формирования, что исключает возможность его пересчета при перевыполнении плана доходов федерального бюджета. При используемом сегодня механизме формирования и целевого распределения Фонда северные территории оказываются в неравных условиях, по сравнению с другими субъектами, не имеющими таких специфических расходов, как например, компенсация на северный завоз или на энергетические тарифы.
К недостаткам методики распределения средств федерального фонда финансовой поддержки регионов необходимо отнести и то, что сегодня не учитываются уровни тарифов на электроэнергию для промышленных предприятий на Севере и объемы средств, которые должны быть включены в расчет индекса бюджетных расходов для выравнивания тарифов до среднероссийского уровня. При расчете нормативных расходов, по мнению органов исполнительной власти Республики Саха (Якутия), Амурской, Архангельской, Иркутской областей, не придается значения таким крайне важным для северных территорий показателям, как продолжительность отопительного сезона, удаленность, уровень цен, сезонность завоза товаров. В результате расчетный объем финансовой помощи необоснованно занижаться.
Социальная политика государства на Севере - часть общей государственной политики.
В результате работы, проведенной на протяжении двух последних лет депутатами Государственной Думы, депутатами нашего комитета, нашей группы "Север России", удалось отстоять и внести в систему северных гарантий и компенсаций ряд принципиальных положений. Речь идет, прежде всего, о включении в Трудовой кодекс новой самостоятельной главы, регламентирующей трудовые отношения в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Удалось сохранить право досрочного выхода на пенсию, увеличить соотношение среднемесячного заработка пенсионера к среднемесячной заработной плате. Однако ситуация с пенсионным обеспечением на российском севере остается достаточно сложной. Новые пенсионные законы ее в полной мере не разрешают. Нам не удалось сохранить порядок суммирования трудового стажа в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностей и работы в особых условиях. Не удалось добиться принятия поправки в Федеральный закон "О трудовых пенсиях", где сохранить начисление пенсии из расчета год за полтора. Мы настаиваем на включении в общий трудовой стаж при оценке пенсионных прав нестраховых периодов и льготных периодов, учитываемых после 1 января 2002 года. Кроме того, на рассмотрении в Государственной Думе находится законопроект, определяющий предоставление гражданам из числа малочисленных народов Севера права на социальную пенсию на 5 лет раньше установленного пенсионного возраста.
Депутаты комитета настаивали и будут настаивать на сохранении социальных гарантий и компенсаций, изложенных в северном законе, на установлении особых условий и норм социального обеспечения северян. Мы продолжим работу по всем этим направлениям и призываем представителей всех северных субъектов Российской Федерации тесно работать в этом направлении с депутатами, которые представляют интересы северных регионов как по одномандатным округам, так и по спискам Государственной Думы. Север требует социальной защиты, это должно стать одной из основ государственной и социальной политики.
Необходимость коренного реформирования системы трудовых отношений на Севере.
Государство в полной мере должно проявить способность перераспределять трудовые ресурсы, для Севера сообразуясь с экономическими и геополитическими интересами страны в целом и северян в частности. На долю Севера в нашей стране приходится 55 процентов всех северных территорий мира и 80 процентов мирового населения Севера. Принципы освоения высокоширотных районов России всегда отличалась от принципов освоения северных регионов в других странах.
Большая часть наших северян проживает в городах, причем во многих случаях - это довольно крупные образования. Из 12 северных городов мира с населением более 200 тыс. человек 11 находятся в России. Рождение многих таких городов было обязано строительству в советский период крупных градообразующих предприятий, по добыче и переработке минеральных или энергетических ресурсов. Города и населенные пункты с разветвленной инфраструктурой были созданы исключительно для обслуживания данных предприятий. В условиях переходного периода экономики подобная организация населенных пунктов в большинстве случаев оказалась несостоятельной. Нависла угроза закрытия многих производств, объясняемая нерентабельностью, истощением запасов сырьевых ресурсов. Большинство таких предприятий не может быть сегодня перепрофилировано. Более того, многие из них, вообще не могли бы здесь возникнуть в условиях рынка. На Севере сложился определенный избыток трудовых ресурсов.
Но примем во внимание, что ситуацию с избытком населения в некоторых районах Севера нельзя проецировать на весь Крайний Север и приравненные к нему местности. В ряде северных территорий Сибири и Дальнего Востока существует обратная проблема: слишком высокий отток населения. Думается, что в условиях становления рыночных отношений оба направления требуют государственного регулирования. Государство не должно забывать о своих обязательствах перед теми, кого в свое время пригласили на Север и помочь тем, кто в шоковые периоды экономики утратил сбережения, оказался не в состоянии выехать в центральные регионы России за счет собственных средств. Внимание к государственным и негосударственным программам переселения должно быть приоритетом государственной политики на Севере.
Стратегические подходы к регулированию миграции должны, на наш взгляд, учитывать все экономические факторы. Но, как это не раз бывало с правительственными постановлениями по Северу, действенных финансовых механизмов реализации необходимых концепций сегодня все еще нет. Не выделяются средства даже на скудное финансирование двух основных составляющих переселения: президентской программы строительства жилья для граждан, выезжающих из районов Крайнего Севера, и федерального закона о жилищных субсидиях гражданам по этому поводу. Расчеты показывают, что при сохранении существующих объемов финансирования на переселение только зарегистрированных граждан потребуется не менее 40 лет.
В настоящее время в Государственной Думе рассматривается новая редакция федерального закона о жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Проект учитывает опыт применения ныне действующего закона, предлагает новые нормы. В комитете Госдумы по проблемам Севера убеждены, что распределение жилищных субсидий по субъектам Федерации должно регулироваться таким законом о бюджете, который исключает лоббирование собственных интересов отдельными регионами.
Необходимость выработки северной модели реформирования ЖКХ.
Полагаю, что для северян принципиально неприемлем переход на стопроцентную оплату коммунальных услуг. Максимально допустимая доля собственных коммунальных затрат жителей Севера в совокупном семейном доходе не может превышать 15 процентов вместо установленных сейчас 22. Мы выступаем также за 50-процентное участие федерального бюджета в финансировании работ по проведению капитального ремонта объектов ЖКХ на Севере, переданных из федеральной в муниципальную собственность в ненадлежащем состоянии. Считаем необходимым в рамках программы "Жилище" создать подпрограмму "Реформирование, модернизация жилищно-коммунальной сферы в условиях Крайнего Севера". Все эти предложения могут послужить, на наш взгляд, базой для разработки необходимых нормативно-правовых актов.
В истории Крайнего Севера неоднократно бывало и так, что превосходные системы ЖКХ, созданные где-то в отдаленных и даже труднодоступных поселках, становятся вдруг ненужными в связи с ликвидацией самих населенных пунктов, вызванной прекращением деятельности предприятий в горнодобывающей промышленности. Но если какое-то ведомство принимает решение о ликвидации своего предприятия, означает ли это, что можно тут же снять с обслуживания поселковую ЛЭП, демонтировать котельную и прекратить доставку топлива в поселок ? На наш взгляд, необходимо принятие отдельного федерального закона со своим целевым финансированием, регламентирующим социальную защиту граждан, проживающих в ликвидируемых населенных пунктах. Потребуется разработка федеральной консолидированной программы ликвидации таких населенных пунктов, переселения и социальной защиты проживающих в них граждан. Программа должна базироваться на соглашениях между Правительством России, органами исполнительной власти северных субъектов Федерации и администрациями закрывающихся поселков. Необходимы здесь и определенные соглашения между правительствами России, Украины и Белоруссии, поскольку граждане этих стран - основной контингент населения на российском Крайнем Севере.
Согласованность целей и действий всех ветвей власти в подходах к формированию экономических и социальных программ для Крайнего Севера.
Значение этого постулата - наиважнейшее. К сожалению, путь к единству целей пока тернист и труден. На исходе минувшего года при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на 2003 год депутаты нашего комитета потребовали, чтобы федеральное правительство возвратило в бюджет на цели жилищных субсидий северянам те самые 600 млн. рублей, которые волевым порядком были изъяты из этих субсидий и переданы на ликвидацию последствий наводнения в Ленске. И что же? Минимальным большинством голосов Госдума наше предложение не поддержала. Не прошли наши поправки в правительственный проект финансирования субсидий на северный завоз топлива, финансирования субвенций на компенсацию удорожания электротарифов, программы экономического и социального развития коренных малочисленных народов Севера, жилищных субсидий покидающим Крайний Север. Правительственный проект бюджета-2003 не предусматривал никаких средств на финансирование наиважнейшей в социальном аспекте региональной программы "Дети Севера". За восстановление этой программы проголосовали лишь 224 депутата при необходимых 226 голосах. Практически не приняли участи в голосовании фракции "Единство", "Отечество - вся Россия", "Союз правых сил", ЛДПР. Не голосовала значительная часть фракции "Регионы России". Кому мешала эта совершенно особая инвестиционная программа, ничем особенным не осложнявшая бюджет? Напомню, что на миллион рублей бюджетных финансовых средств в эту программу в несколько раз больше готов был вкладывать крупный бизнес и местный бюджет.
Северным избирателям, несомненно, предоставлена возможность спросить у своих депутатов в составе Госдумы РФ, как они конкретно защищают интересы населения своих регионов.
Тем не менее, для Всероссийского журнала "Строительство" я пишу об этом вовсе не для того, чтобы обозначать некую конфронтацию нашего комитета по отношению к правительству или думскому большинству. Как правило, позиция нашего комитета находит понимание среди большинства депутатов Государственной Думы. Однако с Правительством работать достаточно трудно, и недавно закончившееся обсуждение проекта федерального бюджета на 2003 год это лишний раз подтвердило. Правительство так и не определило для себя, какой будет его политика на Севере. Все сводится только к урезанию выделяемых северянам финансовых средств и регулярным атакам на северные законопроекты. Например, в бюджете-2003 г. северные статьи были увеличены лишь на 110 млн. рублей. Всего в будущем году регионы Севера и Дальнего Востока получат из основных статьей бюджета 14 853 млн. рублей. Это песчинка в масштабах всего бюджета. Про программу "Дети Севера" я уже сказала. Катастрофическая ситуация складывается с переселением северян в южные районы. При неоходимых 5 млрд. рублей правительство запланировало на 2003 год всего 713 млн. Если переселение пойдет такими темпами дальше, то только на то, чтобы предоставить квартиры северянам, стоящим на очереди сегодня, потребуется 40 с лишним лет!
Социальные аспекты экономики Крайнего Севера, будем объективны, все же находят определенную поддержку среди правительственных структур. Можно выразить благодарность председателю Пенсионного фонда России Михаилу Зиборову. С его помощью удалось предоставить возможность пенсионерам, отработавшим полный трудовой стаж на Крайнем Севере и переселившимся в другие регионы, получать северные пенсии.
Чрезвычайно обнадеживает создание при Правительстве Российской Федерации такой новой структуры, как Совет по проблемам Севера и Арктики. Возглавляет Совет сам премьер - министр России Михаил Касьянов. И на первом заседании Совета в Салехарде наш премьер подчеркнул необходимость особо бережного отношения к Северу как к региону, который обеспечит экономическое процветание России. Хочу надеяться, что законодательные предложения нашего комитета получат теперь компетентную поддержку в правительстве.
Скажу в завершение темы о том, что некоторая наша озабоченность по поводу несовершенства самих основ управления северной проблематикой все же остается. Согласимся с тем, что прежний Госкомсевер был не весьма эффективной структурой, где в основном делили деньги на северный завоз. Заменит ли его во всех аспектах Совет по проблемам Севера и Арктики?
Сегодня нет в нашей стране федеральной исполнительной структуры, которая бы занималась именно проблемами Севера. И взаимодействия федеральных ведомств по этому направлению практически нет. Вот и приходится слышать мнения о том, то наш Север необходимо "закрыть". Но "нерентабельность" Севера - фикция. У нашего Севера много точек роста. Благодаря Северу Россия может выиграть в глобальной экономической конкуренции. Напряженная экономическая ситуация и постоянное отсутствие финансовых средств в стране не могут быть основанием для отказа в государственном регулировании и поддержке районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Мы настаиваем на необходимости проведения государственной северной политики через единый государственный орган исполнительной власти.
Мы, законодатели предложили свое видение основ государственной северной политики. Конечно, с нами можно полемизировать. Но невозможно уклоняться от проявления политической воли, от четкого и ясного сформулированного отношения Правительства Российской Федерации к северным территориям. Все макроэкономические заботы лишь тогда чего-нибудь стоят, если они идут во благо конкретного человека.
