Свыше двадцати документов обсудит 28-30 июня очередная сессия Законодательного собрания. Об одном из них - проекте Кодекса областной государственной службы Иркутской области - обозреватель "ВСП" Юрий Пронин беседует с директором Института регионального законодательства, кандидатом юридических наук Николаем Власенко и председателем государственно-правового комитета администрации Юрием Куриным.
- Дореволюционная, царская Россия со времен Петра Великого имела обширное законодательство о государственной службе (например, Табель о Рангах). Что же сегодня?
Юрий Курин: После 1917 года от него и вообще от института государственной службы формально отказались. При этом исходили из того, что все равны, а значит, их права и обязанности должны регулироваться Кодексом законов о труде (КЗоТ). На деле ситуация была иной: для "простых смертных" - КЗоТ, для работников партийных и советских органов, вообще номенклатуры - целая система "закрытых" документов (постановления Совмина, Президиума верховного Совета, ЦК КПСС, министерские инструкции), причем ограничений (изъятий) в правах чиновников по сравнению с остальными трудящимися было куда меньше, чем преимуществ (привилегий).
В настоящее время законодательство о государственной службе России только формируется. Назову лишь три правовых акта, регулирующих сегодня порядок ее прохождения: Законы РФ "О краевом (областном) Совете народных депутатов и краевой (областной) администрации, две трети положений которого утратили свое действие, и "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках, где госслужащим запрещено участвовать в предпринимательской деятельности, а также Указ президента "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы". Кроме того, недавно Федеральным Собранием принят Закон "Об основах государственной службы в Российской федерации, но по Конституции эти вопросы на региональном уровне - предмет совместного ведения субъектов Федерации и федеральных органов власти. В данном случае согласования не было, все решили в Москве, и потому президент отклонил представленный на подписание вариант. Работа над законом продолжается, причем перекосов в другую, региональную, сторону не будет: положения Кодекса областной государственной службы Иркутской области должны и будут соответствовать нормам федерального закона.
Николай Власенко: По сути дела, вокруг областного госслужащего существует правовой вакуум. А ведь это человек, принимающий или участвующий в принятии решений, от которых зависит судьба региона. Он распоряжается бюджетными средствами, полученными от налогоплательщиков. Именно вакуум может привести к неэффективным, экономически невыгодным шагам, коррумпированности госаппарата. Кодекс областной государственной службы и следующие за ним законопроекты "Об администрации Иркутской области", "О муниципальной службе" должны ответить на вопросы: какова процедура принятия управленческих решений? Где действует единоначалие, а где коллегиальные формы? Какую ответственность несут госслужащие? Где и как должны отчитываться структуры областной власти?
- Согласно кодексу, областные государственные служащие - это работники областных органов власти. А как же руководители государственных предприятий, врачи, учителя?
Николай Власенко: кодекс сужает это понятие, используя рамки, принятые в дореволюционной России и действующие сейчас в цивилизованном мире. Кстати, со времен древнеримского права специальный закон отменяет действие общего, так что разночтения по тем или иным вопросам между КЗоТом и Кодексом госслужбы будут толковаться в пользу последнего.
Юрий Курин: В советский период собственность провозглашалась государственной, а все люди - государственными служащими, хотя, повторюсь, института госслужбы как такового не существовало. Теперь, когда собственность приватизирована, произошло разделение административных и хозяйственных функций, институт госслужбы и законодательство о ней воссоздаются только для тех, кто осуществляет властные функции от имени государства. Что касается руководителей госпредприятий, то они получают заработную плату не из бюджета, а из прибыли, и на них распространяется действие Закона "О государственном предприятии". В отличие от чиновников, и врачи, и учителя, и директорский корпус вправе иметь не только оклад с надбавками, но и другие доходы (скажем, дивиденды по акциям).
- Кто может поступить на областную государственную службу и на каких принципах она основана?
Николай Власенко: Правом поступления обладают граждане РФ не моложе 21 года, владеющие государственным (русским) языком, имеющие высшее образование и отвечающие квалификационным требованиям, зафиксированным в кодексе. Это касается главных, старших и младших служащих категории "В" - заместителей главы областной администрации, начальников управлений, председателей комитетов и ниже. Документом предусмотрены еще две категории областных госслужащих: "А" - выборные (губернатор, председатель Законодательного собрания и депутаты, работающие в нем на постоянной основе), "Б" - назначаемые в особом порядке, по согласованию между губернатором и региональным парламентом (первый заместитель главы администрации области, члены уставной и контрольно-счетной палат, областной избирательной комиссии). Прохождение службы каждой категорией имеет свои особенности и прописано раздельно после вступительной, общей части документа. Именно поэтому он именуется не законом, а кодексом.
Юрий Курин: В основу областной госслужбы положены приоритеты прав и свобод человека и гражданина, разделение законодательной, исполнительной и судебной властей, законность, гласность, внепартийность, светский характер, равный доступ граждан в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой, профессионализм и компетентность, подконтрольность и подотчетность, ответственность за неисполнение своих должностных обязанностей, обязательность решений вышестоящих государственных органов и должностных лиц, принятых в пределах их компетенции, для нижестоящих, а также экономическая, социальная и правовая защищенность.
- Что означает "внепартийность" - чиновник не имеет права состоять в политической партии?
Николай Власенко: Речь идет о другом. Во-первых, нельзя создавать партийные организации по месту работы. Во-вторых, запрещено использовать в интересах какой-либо партии служебные возможности (предоставление помещений, средств связи и т.п.). В-третьих, государственные служащие не могут выполнять свои должностные обязанности, принимать решения, руководствуясь интересами одной из политических партий. А так, по месту жительства, в нерабочее время, - пожалуйста.
- В кодексе есть понятия квалифицированных разрядов и классных чинов...
Юрий Курин: Если мы решили создать государственную службу, способную действовать в гораздо более сложном и динамичном, чем прежде, обществе, нужно стремиться к жесткой вертикальности, иерархичности, особенно в исполнительной власти. Для этого и введены квалификационные разряды и классные чины. Они предназначены для стимулирования государственных служащих, закрепления в аппарате квалифицированных специалистов. Что касается классных чинов (действительные советники, советники и референты областной госслужбы первого, второго и третьего классов), то это один из элементов упорядочения власти, ее ответственности, синхронности, аналог званий в армии, милиции, прокуратуре.
Кроме того, гражданин, впервые назначенный на областную государственную должность, приносит присягу: "Поступая на областную государственную службу, торжественно клянусь добросовестно исполнять должностные обязанности, защищать интересы населения области, уважать и охранять права и свободы человека, соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы, Устав и законы иркутской области".
- Получается, что работа пятерых "освобожденных" депутатов Законодательного собрания кодексом регулируется, а сорока "приходящих" - нет. Но ведь и те и другие принимают властные решения, причем у каждого по одному голосу. Нет ли тут противоречия?
Николай ВЛАСЕНКО: Год назад, при рассмотрении первого варианта Устава области, обсуждалась и проблема, каким быть парламенту. Юристы администрации и нашего института считали, что все депутаты должны работать на постоянной основе, но достаточной поддержки мы не получили. В результате Законодательное собрание подобно двуликому Янусу: часть действует в одном режиме, часть - в другом. Впрочем, комитет по государственному законодательству и юридический отдел парламента разработали проект закона "О статусе депутата Законодательного собрания Иркутской области, касающийся всех сорока пяти.
-Раньше существовало понятие "номенклатура обкома партии", а в кодексе речь идет о реестрах областных государственных служащих, резерве областной госслужбы. Есть ли принципиальная разница, кроме идеологической?
Юрий Курин: в слово "номенклатура" я вкладываю не только негативный, но и позитивный смысл. Не случайно сейчас, когда сломана прежняя система подготовки кадров, на государственной службе оказалось много случайных некомпетентных людей. Думаю, одним из результатов принятия кодекса будет возрождение хороших традиций работы с персоналом. Реестр государственных служащих - это поименный список, содержащий необходимые сведения о чиновниках (должность, квалификационный разряд, классный чин, служебный стаж). Он подлежит ежегодному опубликованию в средствах массовой информации, а публичность уменьшает зазор между народом и властью. Лица, включенные в резервы, при прочих равных условиях с другими претендентами обладают преимущественным правом при поступлении на областную госслужбу.
Кодексом предусмотрено создание при администрации области управления областной государственной службы, имеющего широкие полномочия. На него возложены и контроль за госслужащими и повышение их квалификации, и связи с политическими партиями. Если такое управление не появится, то кодекс вообще нет смысла принимать, ибо существующие ныне подразделения (управление делами и отдел кадров администрации) с новыми задачами справиться не смогут.
- Государственная служба - инструмент общественного согласия, а потому особые возможности чиновников должны компенсироваться особыми ограничениями...
Николай Власенко: на мой взгляд, кодексом предусмотрен исчерпывающий перечень запретов. К примеру, нельзя заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, получать гонорары за публикации и выступления качестве государственного служащего, а также в связи с исполнением должностных полномочий, , денежное и иное вознаграждение, услуги от юридических и физических лиц, осуществлять поездки внутри страны и границу за их счет. Отмечу и то, что главные и старшие служащие категории "В" складывают полномочия перед вновь избранным губернатором, имеющим право формировать команду по своему усмотрению.
- Вернемся к бизнесу. Значит, лично нельзя, а, скажем, ближайшим родственникам можно?
Юрий Курин: Да, можно, но каждый год чиновник обязан предоставлять в управление областной госслужбы декларацию о доходах и принадлежащем ему имуществе. То и другое должно быть сбалансировано, иначе служащему предлагают либо защищать декларацию в налоговой инспекции, либо уволиться с работы. Конечно, средства, полученные за счет участия в "левых" мероприятиях, можно отнести на счет ближайшего родственника (например, жены), но полагаю, что после принятия кодекса настанет время подготовить специальную инструкцию о порядке заполнения и проверки деклараций, которая будет введена в действие постановлением губернатора. Так что ограничений для госслужащих предусмотрено куда больше, чем для остальных граждан.
- Последний вопрос - о материальных гарантиях.
Юрий Курин: по мере работы над кодексом мы уменьшили объем и размеры жалования различного рода выплат и надбавок, других социальных льгот для госслужащих. Дешевая власть честной не бывает, однако должен быть разумный предел: зависимость между тем, сколько человек получает и как он работает. Полагаю, мы предложили справедливый критерий определения уровня заработной платы государственного служащего иркутской области - кратное от средней заработной платы жителей региона. Иначе говоря, уровень обеспеченности слуг народа должен зависеть от того как живет сам народ. Кратность устанавливается в зависимости от должности, стажа работы, классного чина. В общем, богатеть чиновники не станут, будут жить как средний класс, но у них появится уверенность в завтрашнем дне, что, в свою очередь, приведет к стабильности кадрового состава госаппарата, поможет удержать от различного рода соблазнов, искушения нарушить закон и этические нормы.
По данным комитета по экономике, картина в цифрах такова: из расчета сохранения нынешней численности служб областной администрации (1367 человек), затраты на их содержание (заработная плата, надбавки, социальные выплаты) в связи с принятием кодекса вырастут с 17,96 до 46 млрд. руб. (масштаб 1995 года) или в 2,6 раза, а доля этих расходов в областном бюджете - до 5,4 процента, однако больший процент нынешней численности (технический и вспомогательный персонал) останутся за рамками госслужбы, а значит, и прибавка будет меньше.
Восточно-Сибирская Правда
21 июня 1995 года
http://www.kurin.ru/index.php?articles_id=118
