Недавно подготовленный группой специалистов под руководством заместителя главы областной администрации Юрия Курина проект закона о местном самоуправлении в Иркутской области сразу вызвал много споров. Это вполне объяснимо. Новый закон, в случае его принятия Законодательным собранием, существенно изменит не только структуру власти в городах и районах области, но и степень политической и экономической зависимости территорий от областных властных верхов. Наиболее резко проект этого закона критикует заместитель председателя Законодательного собрания Сергей Шишкин.
Сегодня Юрий КУРИН и Сергей ШИШКИН выясняют отношение к местному самоуправлению в области на "Пресс-ринге" "Советской молодежи".
Юрий Геннадьевич КУРИН, заместитель главы администрации Иркутской области. 41 год.
Образование высшее. Окончил юрфак Иркутского университета. 12 лет работал в прокуратуре. Девять лет назад пришел в органы исполнительной власти. Занимается проблемами государственно-правового обеспечения деятельности областной администрации. Окончил Академию народно хозяйства при правительстве Российской Федерации по специальности территориальное управление.
Сергей Иванович ШИШКИН, заместитель председателя Законодательного собрания. 39 лет.
Образование высшее. Окончил юрфак Иркутского университета. С 1980 года - преподаватель юрфака ИГУ. 10 лет заведует кафедрой конституционного права. Защитил кандидатскую и докторскую диссертации по проблемам регионального управления, муниципального права. В 1994-1995 годах работал в Гарвардском университете (США). Депутат Законодательного собрания. С декабря 1996 года - заместитель председателя ЗС.
Раунд первый. "Бой с тенью"
Корр.: - Для начала я попрошу вас очень коротко высказать свои взгляды на организацию местного самоуправления. Каким, по вашему мнению, оно должно быть и насколько соответствует вашим представлениям о местном самоуправлении проект закона, вносимый на рассмотрение сессии Законодательного собрания?
Сергей ШИШКИН: - Местное самоуправление - это не локальная проблема, касающаяся только устройства власти на местах. На самом деле это вопрос о судьбах российской государственности. Проблемы местного самоуправления - это проблемы достоинства личности, проблемы комфортности людей в политическом смысле. Имеют они реальную возможность заниматься своими делами самостоятельно или они такой возможности не имеют. И поэтому, когда мы начинаем региональные опыты в части оформления местного самоуправления, права и свободы граждан должны стоять на первом месте.
В связи с вышесказанным, проект закона, подготовленный при участии Юрия Геннадьевича, не отвечает моим представлениям о местном самоуправлении. В этом законе затуманена первичность волеизъявления населения. Много возможностей у чиновничества не дать развиться местному самоуправлению. Надо иметь в виду, что страна еще только пытается выйти из тоталитаризма. Еще нет привычек, развитых традицией решения местных вопросов. Поэтому нужны такие законы, которые максимально высвобождают естественное желание народа решать свои проблемы самостоятельно. В этом смысле предлагаемый проект закона меня не устраивает.
Юрий КУРИН: - Я думаю, что институт местного самоуправления как явление общественной, экономической, правовой жизни - самый сложный общественный институт. Наверное, этим объясняется то, что в России за все годы реформ именно муниципальная реформа осуществляется наиболее неудовлетворительно. А делать это необходимо. Не случайно великий мыслитель Александр Солженицын, вернувшись в Россию, включился наиболее активно именно в процессы реформирования местного самоуправления. Прожив много лет на Западе, Александр Исаевич понял, какое огромное стабилизирующее значение для государства имеет правильно организованное местное самоуправление
Нас упрекают в том, что мы своим законопроектом закладываем такую модель, при которой вопрос о том - быть или не быть местному самоуправлению, и если быть, то каким, будет решать не само население, а областные чиновники. Я с этим обвинением категорически не согласен и хочу привести такой исторический пример. Когда в 1994 году мы начали формировать ныне существующие органы местного самоуправления, тогда это действительно было навязано сверху. На основании указа президента и постановлений областных органов власти было предписано, что местное самоуправление осуществляется в тех селах, поселках, городах и районах и в тех административных границах, которые на тот момент существовали. В этом заключается основной недостаток ныне действующей системы. В нашем законопроекте предусмотрен совершенно иной подход. Само население, проживающее в конкретном населенном пункте, должно проявить инициативу в том, чтобы осуществлялось местное самоуправление. Причем мы предлагаем штучную работу по каждой территории.
Раунд второй . "Бой на дальней дистанции"
Корр.: - Вы, Юрий Геннадьевич, выступаете за то, чтобы территории, желающие получить определенный объем полномочий для осуществления местного самоуправления, доказывали свою экономическую состоятельность. Именно против этого подхода предельно резко выступает Сергей Иванович, заявляя, что принцип: "деньги есть - есть демократия" - несправедлив...
Ю.К.: - Критики несколько вульгаризируют наш подход. Мы не говорим, что только территории с бездефицитным бюджетом имеют право на самоуправление. Муниципальные образования могут быть очень различными по устройству местной власти, по кругу полномочий, по порядку финансирования потребностей местного населения.
С.Ш.: - Я остаюсь на своей точке зрения и буду всегда ее отстаивать. Ставить возможность и право населения на полноправное самоуправление в зависимость от экономического положения территории неправильно. Что касается существующей сейчас системы местного самоуправления, то Юрий Геннадьевич абсолютно неправ, когда говорит, что в 1994 году мы навязали территориям определенную форму самоуправления. Все поселения являются продуктами длительного исторического развития. И когда в 1994 году, проведя выборы, мы наложили кальку самоуправления на существовавшие в определенных административных границах территории, мы не сделали ошибки.
У меня есть серьезные опасения по поводу последствий от принятия предлагаемого Юрием Геннадьевичем закона. В начале 90-х годов обострилось отношение между региональными элитами и Москвой. Началось то, что называлось парадом суверенитетов. Я думаю, что еще не испытали главного страха - парада суверенитетов на уровне поселенческой сети. И если мы резко затронем интересы местных элит, это может произойти. В нынешних условиях ущемленной местной элите возбудить население очень просто. И мы можем получить тотальный политический пожар по городам и районам.
Ю.К.: - Я считаю, что принятие закона, напротив, будет способствовать стабилизации. Разве дело, если в Зиме, где есть и городская и районная администрация тратится денег больше, чем зарабатывает весь бюджет Зиминского района. Если объяснить это населению Зиминского района, оно будет не против объединения с городом. Мы сейчас говорим, что местное самоуправление должно быть самостоятельным. Я с этим согласен. Но самостоятельность местного самоуправления означает, что оно должно быть экономически состоятельным. Европейская хартия о местном самоуправлении гласит, что оно самостоятельно и под собственную ответственность решает вопросы населения...
С.Ш.: - Россия не ратифицировала эту хартию...
Ю.К.: - Я знаю, Сергей Иванович, что мы не ратифицировали эту хартию. Но мы к ней все равно придем. Если же нет, то значит - местное самоуправление хотят свести лишь к политическим мероприятиям: сбор подписей, пикеты, шествия, демонстрации. Я думаю, что это населению не нужно. Населению нужно, чтобы на территории местного самоуправления работали школы, парикмахерские, больницы, был полный набор нормальных услуг.
С.Ш.: - В выступлениях Юрия Геннадьевича всегда звучит идея, что муниципальные образования должны быть приняты государством. Это вызывает принципиальное несогласие. Это антиконституционно. Люди, независимо от того, где они живут, должны иметь право на самоуправление...
Ю.К.: - В Чехии местное самоуправление было организованно по принципам, предлагаемым Сергеем Ивановичем. И вот эта маленькая страна распалась на 386 самоуправляющихся единиц. Это привело практически к параличу всей политической и экономической системы страны. И в Чехии от этого отказались.
С.Ш.: - В прошлый раз нам об этом рассказывал Яковенко, он говорил, что это было в Венгрии...
Ю.К.: - Нет, в Чехии. У меня есть документ. Так вот, для того, чтобы, например, сапожнику зарегистрировать свою мастерскую, нужно получить разрешение в органах государственной власти. А по-вашему, для того, чтобы решить, как будет жить население какой-то территории, ничего получать не надо...
С.Ш.: - Само население и решит. А когда чиновник ошибется, установит неверную схему управления, к кому будут апеллировать люди? В нашем случае - сами к себе, сами ошиблись. В вашем - к государственным органам власти, что будет бесконечно вызывать напряженность.
Раунд третий. "Ближний бой"
Корр.: - Вы - специалисты, юристы - спорите, ломаете копья, а не кажется ли вам, что населению глубоко наплевать на все ваши споры по поводу того, нужно этому самому населению самоуправление ил не нужно, так или эдак будет называться власть? Главное, чтобы жизнь была нормальной. Не получается ли, что все ваши споры - форма амбициозного самоутверждения?
С.Ш.: - Нет. На самом деле это не так...
Ю.К.: - Я согласен с тем, что населению все равно. И не надо создавать видимость, обманывая себя, будто население области активно думает, как обустроить свое самоуправление...
С.Ш.: - И, тем не менее, я против того, чтобы относится к населению, как к малым детям, все за них решая. Мы должны принимаемыми законами отучать народ от привычки, что за него все решат.
Ю.К.: - Я с вами совершенно согласен. На это и направлен наш закон. Жители должны сами высказаться за то, что они претендуют на местное самоуправление. Наш закон подстегнет иниуциативу людей, желание двигаться не к суррогатному, а к подлинному самоуправлению.
С.Ш.: - Я категорически не согласен с этим. Вся инициатива населения, по вашему закону, будет носить предварительный характер, а последнее слово останется за областным чиновником.
Корр.: - Некоторые представители региональных и местных элит, как их называет Сергей Иванович, говорят по поводу проекта закона о местном самоуправлении, что это сугубо политический документ, преследующий определенные цели накануне выборов губернатора и глав местных администраций. Областной администрации нужно повысить свое влияние на территории. Принятие закона и начало работы по оформлению и регистрации муниципальных образований позволяет это сделать. Кроме того, пол новому закону далеко не все территории смогут реально претендовать на самоуправление, а значит, там будут не выборные, а назначенные областью руководители. Я не берусь оценивать, хорошо это или плохо, но, безусловно, это объективно будет работать на повышение статуса нынешней областной администрации. Критики закона, может быть даже разделяя многие его положения, выступают против тоже из чисто политических побуждений, стремясь сохранить сложившийся статус-кво до выборов, дабы избежать лишних осложнений в борьбе за власть.
Ю.К.: - Это обвинение в мой адрес. Ну, во-первых, в отличие от Сергея Ивановича, я никогда не называл себя политиком или политологом. Я - юрист. Второе. Если бы этот закон преследовал сугубо политические цели, в его разработке обязательно бы участвовали работники комитета областной администрации по связям с партиями, общественными организациями и СМИ, которым руководит Лев Михайлович Дамешек. Но эти люди никакого участия в разработке закона не принимали. Так что у нас другие цели. Это Сергей Иванович может решать политические проблемы. В результате реформ местного самоуправления в области мы вышли на определенные проблемы, о которых я уже говорил выше. Эти проблемы надо решать. Вот и все. Еще раз подчеркиваю: ни я лично, ни мои люди политических целей не преследовали.
Корр.: - Но вы не можете исключать того, что даже если вы и ваши люди не преследовали политических целей, подготовленный вами закон могут просто использовать в политических целях.
Ю.К.: - Даже если использовать этот закон в политических, как вы говорите, целях, это приведет лишь к созданию в области подлинного местного самоуправления. А меня обвиняют в том, что я хочу ограничить местное самоуправление. Это абсурд.
С.Ш.: - Что касается политической окраски закона, то это вполне естественно. Закон о власти, пусть о местной, - это всегда политика, причем для губернаторских выборов - политика чрезвычайно важная. Принятие или неприятие этого закона существенно повлияет на исход губернаторских выборов. И мы как публичные политики, нравится это Юрию Геннадьевичу или не нравится, критикуем закон потому, что стремимся выражать интересы народа. Народ не глупее нас и не лишен жизненной мудрости. Поэтому я против того, чтобы заявлять: мы знаем, что нужно народу, куда его вести.
Корр.: - Но ведь Юрий Геннадьевич тоже за это. Он говорит, что новый закон направлен на то, чтобы спросить народ, какая форма местной власти ему нужна...
С.Ш.: - Спросить, чтобы потом сказать народу: да, ребята, хотя вы и желаете самоуправления, но вы не соответствуете каким-то критериям.
Ю.К.: - Если коротко, то наша дискуссия заключается в следующем: мы выборы будем проводить по ныне существующей системе или по-новому. Сергей Иванович за то, чтобы проводить по ныне существующей системе. Я утверждаю, что в 1993 году, когда было сказано, что существовавшее административно-территориальное устройство - есть местное самоуправление, народ никто не спросил. Сергей Иванович желает, чтобы народ и сейчас никто не спросил, а мы предлагаем спросить народ. Вот в этом вся разница.
Корр.: - То есть вы - революционер, а Сергей Иванович - контрреволюционер...
С.Ш.: - Я разумный консерватор. Я исхожу из принципа: если не чешется, то и не чеши.
Ю.К.: - Сергей Иванович, в начале своей работы в Законодательном собрании вы нас все время торопили, говорили, что мы медленно ведем реформу местного самоуправления. Теперь, как мне кажется, вы стали достаточно информированным человеком и призываете уже к совершенно другому...
Корр.: - К сожалению, время дискуссии ограничено. В заключение я прошу вас, подводя итоги разговора, высказать свои предположения о том, как будет продвигаться этот закон. Удастся ли его сторонникам и противникам найти точки соприкосновения, прийти к какому-то компромиссу?
Ю.К.: - Я должен сказать, что Сергею Ивановичу несколько легче. Он может выступать от себя лично. Я же выступаю как работник областной администрации, а коллективного мнения работников администрации по разработанному нами закону пока нет. Оно будет выработано на административном совете под председательством губернатора. Я думаю, административный совет нас поддержит. Считаю, что мы на правильном пути. Но когда есть сложная проблема, нет другого способа ее решения, как встречи с оппонентами, дискуссии, обсуждения, во время которых всегда можно найти общий язык, прийти к согласию.
С.Ш.: - Прежде всего я хочу поблагодарить газету за предоставленную возможность высказаться по очень важному для всей области вопросу. Мне кажется, мы сегодня не ставили задачи найти способ решения всех проблем реформы местного самоуправления. Мы просто обозначили эти проблемы, что уже немаловажно. Обозначили принципиальность наших подходов, наших разногласий. И они мне кажутся достаточно существенными. И все зависит от того, насколько будет гибкой позиция областной администрации. Острота нашей сегодняшней дискуссии проистекает не от испорченности наших характеров, а от тех объективных противоречий, которые существуют между интересами демократии и интересами управления. Наша задача - не усугубить эти противоречия.
Леонид ГУНИН
Советская молодежь
13 марта 1997 года
http://www.kurin.ru/index.php?articles_id=101
