В преддверии осенней сессии российского парламента обозреватель "ВСП" Юрий Пронин беседует с председателем государственно-правового комитета, заместителем председателя областной комиссии по федеральному законодательству Юрием Куриным и ответственным секретарем комиссии, помощником губернатора по работе в Совете Федерации Михаилом Зиминым.
- У депутатов Государственной Думы завершаются летние каникулы, да и верхняя палата - Совет Федерации - скоро возобновит свою работу. Иркутскую область представляют в Москве восемь думцев (Сергей Босхолов, Григорий Галазий, Иван Дурягин, Виктор Машинский, Вера Савчук, Юрий Тен, Анатолий Турусин, Виталий Шуба) и четыре сенатора (Александр Батагаев, Иван Зелент, Юрий Ножиков, Леонид Хутанов). В какой мере учитывались, и будут учитываться интересы региона при подготовке и принятии законов?
- Юрий Курин: Совместная работа органов государственной власти нашей области и депутатов предыдущего созыва была не вполне успешной. Поэтому для координации усилий, установления каждодневной оперативной связи с парламентариями второй Думы распоряжением губернатора от 20 февраля 1996 ода была образована комиссия по федеральному законодательству. В нее вошли заинтересованные руководители администрации области, законодательного собрания, а также территориальных управлений федеральных структур (всего 35 человек). Возглавил комиссию губернатор Ю.А. Ножиков.
За прошедший период в комиссию поступило на рассмотрение 195 федеральных законопроектов, принятых Думой в первом чтении, из которых 165 признаны нами актуальными и направлены на юридическую экспертизу. Наибольшее число экспертных заключений подготовлено службами заместителей главы администрации А.И. Иргла (экономика) и Ю.А. Кустова (социальная сфера), получившими от комиссии по 40 законопроектов. Немногим меньше была нагрузка на Государственный институт регионального законодательства (директор А. Власенко), специализирующийся на вопросах государственного строительства, а также подразделения заместителей главы областной администрации В.В, Баландина (правоохранительная и оборонная сферы), В.М. Иванова (финансы), В.Г. Дворниченко (управление имуществом). Отмечу активную работу областного арбитражного суда и областного судов, управления юстиции, прокуратуры области, регионального управления госкомитета по антимонопольной политике. Формально они не обязаны готовить заключения на законопроекты, но делают это, понимая важность участия в законодательном процессе. Повышенное внимание комиссия обращает на законопроекты, которые обсуждаются в Государственной Думе не в соответствии с планом работ, то есть по заранее известному графику, а возникают "вдруг", "спонтанно", "инициативно". Как правило, тут кроется экономический интерес отдельных отраслей или группы лиц. Наиболее яркий пример - вопросы недропользования.
Михаил Зимин: Пока в обществе не созданы реальные механизмы контроля за работой депутатов и давления на них со стороны избирателей и партий, эффективно влиять на законотворческий процесс можно только через региональные органы государственной власти (Законодательное собрание, администрацию). Решение губернатора создать комиссию по федеральному законодательству объясняется и появлением тенденции к возрастанию роли представительной ветви власти в лоббировании интересов области. При этом центр законотворческой активности переместился из верхней палаты (Совета Федерации) в нижнюю (Государственную Думу). Разумеется, взаимодействие можно осуществлять только в партнерском, а не в приказном, директивном режиме.
- Каков механизм работы комиссии?
Юрий Курин: Прежде всего, налажена схема получения каждого законопроекта в течение пяти дней после его принятия Государственной Думой в первом чтении. Моя функция - за один день после этого определить перечень учреждений и специалистов, которые проведут экспертизу. Срок подготовки заключений - неделя, главные требования к исполнителям - квалификация и оперативность. На основании высказанных оценок силами государственно-правового комитета готовятся итоговые заключения (принять закон без примечаний, с замечаниями или отклонить в целом), таблица рекомендуемых поправок и пояснительная записка. Ознакомившись с их содержанием, члены Совета Федерации, губернатор Ю.А. Ножиков и председатель Законодательного собрания И. З. Зелент подписывают сопроводительные документы, после чего рекомендации незамедлительно отправляются в Москву.
За время деятельности комиссии мы расширили круг адресатов: теперь письменное мнение по каждому законопроекту доводится не только до всех депутатов Федерального Собрания от Иркутской области и Усть-Ордынского автономного округа, но и до официальных представителей президента России в обеих палатах, а также начальников правовых управлений Государственной Думы и Совета Федерации. Вообще мы стараемся, чтобы о рекомендации комиссии знало как можно больше учреждений и специалистов, участвующих в законотворческой деятельности. Кстати, правовые управления Госдумы и Совета Федерации относятся к документам из Иркутска с интересом и вниманием, в их критике тех или иных проектов мы часто слышим наши аргументы.
Михаил Зимин: Состоялось шесть заседаний комиссии, где обсуждались наиболее сложные, затрагивающие коренные интересы области проекты, по которым имели различные, порой диаметрально противоположные точки зрения. В ходе свободной дискуссии различия в подходах, как правило, сглаживались. Таким образом, рассмотрено сорок законопроектов, в том числе "О возмещении гражданам убытков в связи с неисполнением коммерческими финансами и кредитными организациями своих обязательств по вкладам", "О наименовании географических объектов", "Об оценочной деятельности Российской Федерации", "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ".
Юрий Курин: Два из них - "О возмещении гражданами убытков..." и "О правовых гарантиях оппозиционной деятельности в Российской Федерации" - были подготовлены фракцией КПРФ и вынесены на пленарное заседание Думы в разгар компании по выборам президента. Отсюда сверхполитизированность этих документов, как по стилю, так и по содержанию. Сам факт появления таких законопроектов рекламировался командой Г.А. Зюганова как проявление конкретной заботы коммунистов об "обманутых тружениках". А что на деле? Нарушена приоритетность в защите различных категорий граждан: речь идет о добровольно обманувшихся в 1993-1995 годах, а те, кто не по своей воле потерял вклады на сберкнижках, накопленные до 1992 года, почему-то забыто. Кроме того, финансовое бремя по возмещению убытков переложено с федеральных на региональные органы власти, хотя решения по регистрации действовавших и в Иркутской области "пирамид" принимались либо в столице, либо в других регионах.
Второй законопроект неприемлемо, на наш взгляд, трактует само понятие оппозиционной деятельности. В тексте речь идет именно о противопоставлении оппозиционных программ, методов их реализации политики президента, правительства и местных органов исполнительной власти, выпячиваются митинговые, уличные формы политической деятельности (отрегулированные, кстати, действующим законодательством). Безусловно, цивилизованное государство юридически поддерживают оппозицию, но такую, которая не ставит под сомнение фундаментальные, в том числе конституционные, ценности общества, действует преимущественно методами и оспаривает в основном темпы, методы, формы, кадровое обеспечение, а не общую направленность правительственного курса. Противопоставление - это путь к баррикадам, и поэтому точнее, на мой взгляд, были бы термины "несогласия", "расхождения". Комиссия дала отрицательные заключения на оба проекта и рекомендовала депутатам голосовать против их принятия во втором чтении.
Актуальность законопроекта "Об оценочной деятельности РФ" объясняется, прежде всего, тем, что отечественный рынок недвижимости имеет полукриминальный характер. Лишь недавно имущество, включая недвижимость, стала предметом гражданского оборота в полном объеме, но законодательства и государственных институтов, контролирующих этот оборот, не существует до сих пор. Комиссия поддержала проект, разработанный под руководством известного экономиста П.Г. Бунича, но рекомендовала внести в текст серьезные изменения и дополнения.
Закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий..." затрагивает фундаментальный вопрос о политико-юридической природе Российской Федерации: конституционная или договорная? Если принять сторону одних экспертов, то нужно создавать жестко централизованное, унитарное государство. Если других, то, наоборот, аморфное, лоскутное образование. Мы вышли на срединное решение: сама попытка принять этот закон заслуживает поддержки, но по содержанию он должен быть только процедурным и не касаться разграничения предметов ведения и полномочий в конкретных сферах. Во-вторых, комиссия считает, что с принятием закона нужно подвергнуть ревизии уже заключенные между центром и регионами договоры и соглашения. В противном случае эффект от принятия закона существенно уменьшится. Мы не боимся пересмотра или отмены подписанных в мае документов между Российской Федерацией и Иркутской областью, так как уверены в их соответствии Конституции и федеральным законам. Пусть голова болит у тех, кто, нарушая конституционные нормы, установил для себя режим наибольшего благоприятствования в ущерб другим субъектам Федерации (например, Татарстан).
- Сколько из рассмотренных вами проектов прошли второе чтение, и в какой степени окончательная редакция законов соответствует рекомендациям комиссии?
Юрий Курин: решены проблемы первого "выходного" этапа: мы своевременно получаем законопроекты, готовим экспертные заключения, приводим коллегиальное обсуждение, отправляем документы в Федеральное Собрание. А вот что касается завершающего этапа и, в конечном счете, результативности работы, то здесь механизм еще не отлажен. Хотелось бы иметь точную информацию о работе каждого из депутатов (участвовал ли в обсуждении того или иного проекта на заседаниях профильного комитета, рабочей группы или на пленарном заседании Думы, что предлагал, как голосовал). Тут, однако, существуют две преграды. Во-первых, интересы самих парламентариев. Мы хотим, чтобы позиция депутатов была видна всем. Но, к сожалению, Государственная Дума расколота по фракционному признаку, политическим воззрениям. И хотя думцы говорят, что едины в отстаивании интересов региона, на практике это не совсем так. На сегодняшний день, пожалуй, только депутаты В.Б. Шуба, Ю.М. Тен, Г.М. Галазий поддерживают тесные связи со своим регионом, избирательным округом и комиссией по федеральному законодательству.
Мы не знаем и того, как голосуют трое из четырех членов Совета Федерации от иркутской области. Только Ю.А. Ножиков на совещаниях информирует о вопросах, рассмотренных на минувшей сессии верхней палаты, высказанных по ним точках зрения и собственной позиции. От остальных сенаторов подобной информации нет, да и прессе о подробностях своей деятельности в Совете Федерации они не говорят. Думаю, сообщения губернатора и председателя Законодательного собрания были бы уместны после каждой сессии Совета Федерации, скажем, на заседании административного совета или коллегии регионального парламента. Быть может, целесообразно дополнить Устав области соответствующей нормой. Иначе сам институт верхней палаты Федерального Собрания становится недемократичным.
Судьба первой проблемы зависит от решения второй. До сих пор в рамках государственно-правового комитета не создан отдел по работе с федеральными законопроектами. Его основная функция - обеспечить каждодневную информационную и диспетчерскую связь с депутатами от Иркутской области. Для этого хватило бы трех сотрудников.
- Есть ли в других регионах комиссии, подобные вашей?
Михаил Зимин: Нет. Даже из Москвы обратились с просьбой поделиться опытом. Видимо, до конца года мы отрегулируем работу комиссии на конечный результат и тогда расширим поле деятельности - займемся координацией законодательной деятельности регионов, входящих в ассоциацию "Сибирское соглашение".
Восточно-Сибирская Правда
19 сентября 1996 года
http://www.kurin.ru/index.php?articles_id=83
