Председателя Законодательного Собрания Краснодарского края В.А. Бекетова на выездных парламентских слушанияхНазад
Председателя Законодательного Собрания Краснодарского края В.А. Бекетова на выездных парламентских слушаниях
ДОКЛАД
Председателя Законодательного Собрания Краснодарского края В.А. Бекетова на выездных парламентских слушаниях
"О реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Краснодарском крае"
г. Армавир
11 февраля 2004 г.
Уважаемые товарищи!
За последнее время на федеральном уровне проведена значительная работа по совершенствованию правового регулирования разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.
Вступил в действие Федеральный закон от 4 июля 2003 года N 95-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".
6 октября 2003 года был подписан в новой редакции Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к принятию которого мы давно готовились.
Серьезность намерений федерального центра по реализации названных законов подтверждена принятием Указа Президента Российской Федерации N 1395 от 27 ноября 2003 года "О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации".
Отдельным пунктом Указа полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах поручено обеспечить контроль за исполнением этих законов.
На проведенной в ноябре 2003 года расширенной сессии Конгресса муниципальных образований Российской Федерации Президент Российской Федерации еще раз подтвердил свою позицию.
Владимир Владимирович Путин выступил после того, как очень внимательно выслушал основные доклады участников Конгресса. Было видно, что Президент придает вопросам реформирования местного самоуправления очень серьезное значение.
Особо он подчеркнул, что разграничение полномочий между государственной властью и местным самоуправлением должно происходить только при реальном финансовом обеспечении властных полномочий. На это направлены проекты поправок в налоговый и бюджетный кодексы Российской Федерации, внесенные Правительством в Государственную Думу.
Несмотря на критику в адрес нового Закона, высказанную некоторыми участниками Конгресса, явно прослеживалась позиция Президента Российской Федерации, руководителей палат Федерального Собрания - Закон будет вводиться, и контроль за реализацией его норм будет жестким.
27 января прошло заседание краевого координационного Совета по вопросам регионального законодательства. В повестке заседания был один вопрос - о реализации Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в Краснодарском крае.
В выступлениях членов координационного Совета и приглашенных прозвучало глубокое понимание серьезности проводимой реформы, тех проблем, которые нам придется решать буквально с сегодняшнего дня. Выступавшие также внесли ряд предложений в проект краевого закона о местном самоуправлении, разработанный Законодательным Собранием края.
29 января вопросы реализации Федерального закона в Краснодарском крае обсуждались на заседании Совета молодых законодателей Кубани. Состоявшийся разговор также оказался очень полезным.
С целью более глубокого обсуждения проекта закона "О местном самоуправлении в Краснодарском крае" мы в Законодательном Собрании решили провести в этом месяце выездные парламентские слушания. Они уже проведены в Тихорецке и Ейске, после Армавира планируется их проведение в Сочи.
Предварительно законопроект был разослан во все муниципальные образования, и у вас была возможность с ним ознакомиться.
Наряду с получением замечаний и предложений по законопроекту одной из основных задач парламентских слушаний должно стать глубокое изучение всеми норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Это касается как всего населения края, так и, особо, должностных лиц местного самоуправления.
Считаю необходимым и на этом совещании еще раз обратить внимание на ряд основных концептуальных положений федерального закона о местном самоуправлении.
Особо хочу остановиться на структурных и организационных изменениях, которые произойдут в системе местного самоуправления.
Ключевые положения законопроекта направлены на изменение принципов территориальной организации местного самоуправления.
Поселенческий принцип формирования территорий, на которых будет действовать местное самоуправление, приведет к тому, что муниципальными образованиями станут поселения двух видов: сельское и городское - и муниципальные районы.
В границах городского поселения могут находиться один город или один поселок с прилегающей территорией, а также сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями.
При условиях, определенных Федеральным законом, городское поселение может наделяться статусом городского округа законом Краснодарского края.
С учетом того, что наш край относится к территориям с высокой плотностью населения, в границах сельского поселения могут находиться один сельский населенный пункт с численностью населения, как правило, более 3000 человек и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 3000 человек каждый.
Территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, будут входить в состав муниципальных районов, которые становятся муниципальными образованиями второго (верхнего) уровня местного самоуправления.
Оценочная численность всех муниципальных образований в крае определяется в количестве более четырехсот.
Точная цифра может быть названа только после работы, которая должна быть проведена органами местного самоуправления, по установлению границ поселений, муниципальных районов и городских округов.
В каждом из муниципальных образований должны быть образованы органы местного самоуправления, в структуру которых входят:
- представительный орган муниципального образования;
- глава муниципального образования;
- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
- контрольный орган муниципального образования и иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Причем наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации является обязательным.
Федеральным законом предоставлено право субъекту Российской Федерации, с учетом исторических и иных местных традиций, своим законом устанавливать наименования этих органов. В проекте краевого закона мы предлагаем варианты таких наименований.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы их организации и деятельности должны быть определены в уставе муниципального образования.
Закон предлагает закрепить за каждым из уровней власти (федеральным, региональным и местным) исчерпывающий круг полномочий и обязанностей, вмешиваться в исполнение которых вышестоящему уровню власти будет запрещено. Собственно, в этом и заключается основной смысл реформы.
К полномочиям федеральных органов государственной власти относится определение общих принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации и, в пределах компетенции Российской Федерации, правовое регулирование прав, обязанностей и ответственности субъектов правовых отношений в этой сфере.
Такие же полномочия по правовому регулированию, но в пределах своей компетенции, установлены и для субъекта Российской Федерации.
Федеральный закон устанавливает круг вопросов местного значения, решение которых находится в ведении муниципальных образований: сельских и городских поселений, муниципальных районов и городских округов.
Поскольку мы переходим на двухуровневую структуру местного самоуправления, для нас представляет интерес рассмотреть, какие вопросы местного значения будут решаться на уровне муниципального района и какие - на уровне поселения.
Как в Федеральном законе, так и в нашем краевом законопроекте, к полномочиям муниципального района относится решение следующих вопросов:
формирование, утверждение, исполнение бюджета муниципального района и контроль за его исполнением;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов муниципального района;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности района;
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории района;
содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений вне границ населенных пунктов;
создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения между поселениями;
создание условий для обеспечения поселений на территории района услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
организация библиотечного обслуживания поселений;
организация ритуальных услуг и содержание межпоселенческих мест захоронения;
организация электро- и газоснабжения поселений;
опека и попечительство;
формирование и содержание муниципального архива, включая хранение архивных фондов поселений;
организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;
территориальное зонирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий, ведение кадастра землеустроительной и градостроительной документации;
организация охраны общественного порядка на территории района муниципальной милицией;
организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;
организация и осуществление экологического контроля объектов производственного и социального назначения на территории муниципального района;
организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам;
организация предоставления дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного образования на территории муниципального района, а также организация отдыха детей в каникулярное время;
организация оказания на территории муниципального района скорой медицинской помощи (за исключением санитарно-авиационной), первичной медико-санитарной помощи в амбулаторно-поликлинических и больничных учреждениях, медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов;
выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, входящих в состав муниципального района, за счет средств бюджета муниципального района.
К полномочиям поселений будет относиться решение следующих вопросов местного значения:
формирование, утверждение, исполнение бюджета поселения и контроль за его исполнением;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов поселения;
владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения;
участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах поселения;
содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения;
создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения на территории поселения;
создание условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания;
организация библиотечного обслуживания населения;
организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
организация электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом;
оказание содействия в установлении в соответствии с федеральным законом опеки и попечительства над нуждающимися в этом жителями;
формирование архивных фондов поселения;
организация сбора и вывоза бытовых отходов и мусора;
территориальное зонирование земель, изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, осуществление земельного контроля за использованием земель межселенных территорий;
планирование застройки и установление правил землепользования и застройки территории поселения;
обеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства;
обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселения;
создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры;
охрана и сохранение объектов культурного наследия местного значения;
обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта;
создание условий для массового отдыха жителей поселения и организация обустройства мест массового отдыха населения;
организация благоустройства и озеленения территории поселения, использования и охраны городских лесов, расположенных в границах населенных пунктов поселения;
организация освещения улиц и установки указателей с названиями улиц и номерами домов.
Круг вопросов местного значения городского округа включает в себя сумму тех, которые определены законом и для поселения и для муниципального района. Кроме, разумеется, необходимости выравнивания уровня бюджетной обеспеченности поселений.
Я перечислил вопросы местного значения, но на территории муниципальных образований осуществляют свои полномочия и органы государственной власти.
Например, по строительству и содержанию дорог федерального и регионального значения, оказанию специализированной медицинской помощи, иным вопросам, отнесенным Конституцией и федеральными законами к компетенции Российской Федерации и ее субъектов.
В Законе определяется четкая процедура передачи органам местной власти исполнения отдельных государственных полномочий, исключающая возникновение нефинансируемых мандатов и предусматривающая необходимые меры по их эффективному исполнению.
Эта процедура предусматривает обязательное принятие соответствующих законов Краснодарского края.
Нам нужно сейчас уже готовиться к этому, провести серьезный анализ по всем направлениям деятельности органов государственной власти края и определить перспективный перечень тех полномочий, которые могут быть переданы на уровень муниципальных образований.
Представляется, что в первую очередь это могут быть полномочия в системах функционирования образования, здравоохранения, социальной защиты, культуры. Большую помощь при этом могли бы оказать наши ученые - специалисты в сфере государственного и муниципального управления.
Федеральный закон уделяет большое внимание регулированию бюджетного процесса в муниципальных образованиях, межбюджетному регулированию, процессам межбюджетного выравнивания, применительно к разным типам муниципальных образований. Но он сможет полноценно работать как регулятор системы местного самоуправления только вкупе с соответствующими нормами Бюджетного и Налогового кодекса, определяющими доходную базу местных бюджетов.
Я уже говорил, что законопроекты об изменениях и дополнениях в Бюджетный и Налоговый кодексы внесены в Государственную Думу.
Они приняты в первом чтении, и есть возможность провести некоторый анализ их положений.
В начале, что касается бюджетного законодательства. Из понятийного аппарата исключаются такие категории, как "минимальные государственные социальные стандарты", "минимальная бюджетная обеспеченность". Вместо них вводятся определения:
"Расходные обязательства" - это обусловленные законом, соглашением или договором обязанности Российской Федерации, ее субъекта или муниципального образования представить физическим или юридическим лицам, органам государственной власти или органам местного самоуправления средства соответствующего бюджета.
"Бюджетными обязательствами" являются расходные обязательства, исполнение которых предусмотрено законом о бюджете на соответствующий финансовый год.
Основные изменения закладываются в статью 14 Бюджетного кодекса. Они устанавливают, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет, и таким образом, приводят бюджетный кодекс в соответствие с новым федеральным законом о местном самоуправлении.
Основы формирования доходной и расходной частей местных бюджетов отражены, как во вносимых изменениях в бюджетный кодекс, так и в изменениях в налоговое законодательство.
Доходы местных бюджетов будут формироваться из следующих источников.
В бюджеты поселений зачисляются налоговые доходы:
от местных налогов:
земельный налог;
налог на имущество физических лиц;
от федеральных налогов и сборов:
налог на доходы физических лиц - по нормативу 15 процентов;
налоги на совокупный доход: единый налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, и единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 30 процентов;
единый сельскохозяйственный налог - по нормативу 30 процентов.
В бюджеты муниципальных районов зачисляются следующие налоговые доходы:
от местных налогов. Это в полном объеме:
земельный налог, применяемый на межселенных территориях;
налог на имущество физических лиц, применяемый на межселенных территориях;
транспортный налог;
торговый сбор - это будет новый вид сбора.
от федеральных налогов и сборов:
налог на доходы физических лиц - по нормативу 15 процентов;
единые налоги на совокупный доход - по нормативу 30 процентов;
единый сельскохозяйственный налог - по нормативу 30 процентов;
государственная пошлина (подлежащая зачислению по месту регистрации, совершения юридически значимых действий).
Дополнительно краевым законом могут быть установлены единые для всех поселений и муниципальных районов нормативы отчислений в бюджеты этих образований от федеральных и региональных налогов, подлежащих зачислению в краевой бюджет. Какие это налоги и сборы:
региональные:
налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес;
федеральные (в части зачисляемой в краевой бюджет):
налог на прибыль;
акцизы;
налог на добычу полезных ископаемых;
водный налог;
сборы за пользование объектами водных биологических ресурсов, объектами животного мира;
налоги на совокупный доход;
единый сельхозналог.
Как вы заметили, я не назвал налог на доходы физических лиц. Он будет перераспределяться законом о краевом бюджете ежегодно. По проекту федерального закона в краевом бюджете остается 70 процентов от суммы налога.
Внесены также изменения по вопросам регулирования межбюджетных отношений. В частности, урегулированы процедуры создания и расходования средств регионального и районного фондов финансовой поддержки поселений, регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов, фондов софинансирования социальных расходов и муниципального развития, а так же регионального фонда компенсаций.
Именно через эти фонды предлагается осуществлять межбюджетное регулирование. Порядок их формирования и расходования будет определяться отдельными краевыми законами и решениями представительных органов местного самоуправления.
Предварительные расчеты показывают, что большая часть доходов местных бюджетов будет сформирована за счет безвозмездных перечислений из названных фондов и отчислений от федеральных налогов, поступающих в краевой бюджет.
Таким образом, предлагаемые изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы не меняют тенденцию превышения расходов местного самоуправления над доходами, что является одной из основных причин отсутствия финансовой самостоятельности муниципальных образований.
Учитывая, что сложности с формированием бюджетов муниципальных образований остаются, необходимо очень внимательно подойти к определению территорий муниципальных образований поселенческого типа. Во главу угла, по моему мнению, должен быть поставлен не только принцип пешеходной доступности, но и принцип бюджетной самодостаточности.
По нашему мнению, определение границ поселений и муниципальных районов или границ городских округов необходимо проводить с учетом предлагаемых сценариев формирования местных бюджетов.
Конечно, надо учитывать и исторически сложившиеся хозяйственные связи, транспортную инфраструктуру и другие особенности.
Наиболее целесообразным, поэтому, представляется подход к наделению статусом муниципального образования поселенческого уровня территорий ныне существующих городских, сельских, станичных, поселковых административных округов.
Каким образом должна быть организована работа? В статистике сегодня нет данных по поступлениям налогов в разрезе сельских округов. Поэтому необходимо в каждом муниципальном образовании просчитать собственную доходную часть бюджетов поселений. Начать придется с каждого конкретного предприятия, расположенного на вашей территории.
Расходы бюджетов могут быть приняты по факту 2003 года и скорректированы с учетом положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по разграничению предметов ведения между поселениями и муниципальными районами.
После этого мы с вами подойдем к определению дополнительных нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов, передаваемых на соответствующие уровни, и составлению методики распределения тех фондов финансовой помощи, о которых я упомянул выше.
Кураторами в этой работе будут краевые департаменты по финансам, бюджету и контролю и экономического развития, инвестиций и внешних связей, а также комитет Законодательного Собрания по финансово-бюджетной и экономической политике.
Федеральный закон предусматривает проведение большого объема организационных, правовых и других мероприятий по реализации заложенных в нем положений в достаточные сжатые сроки, что потребуют значительного напряжения сил от всех уровней власти и местного самоуправления.
Осознавая необходимость проведения реформы местного самоуправления, органы государственной власти Краснодарского края наметили ряд мер по реализации положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Составлен и реализуется комплексный план по осуществлению органами государственной власти Краснодарского края мероприятий, предусмотренных федеральным законом.
Данный план мероприятий среди прочего предусматривает разработку пакета документов по проведению процесса установления границ существующих и образованию новых муниципальных образований и наделению их соответствующим статусом, установлению административных центров поселений, муниципальных районов и городских округов.
В рамках этих мероприятий Законодательным Собранием Краснодарского края принято постановление "О создании комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с установлением границ муниципальных образований в Краснодарском крае".
Комиссией разработана методика описания границ муниципальных образований. В соответствии с ней определены сроки подготовки в порядке законодательной инициативы проекта законов Краснодарского края "Об установлении границ муниципального образования и наделении его соответствующим статусом".
Это касается каждого города и района края - ныне действующих муниципальных образований.
Мы должны будем принять 48 законов Краснодарского края, в каждом из которых будет закреплен:
1. Статус муниципального образования (муниципального района, городского округа);
2. Территория и границы муниципального образования;
3. Административный центр муниципального района.
4. Территории и границы муниципальных образований поселенческого уровня и статус этих муниципальных образований.
Обращаюсь ко всем должностным лицам местного самоуправления, к депутатам представительных органов - работайте на опережение, не допускайте срыва установленных сроков.
Чем раньше мы проведем эту работу, тем больше времени останется на решение других, не менее сложных вопросов реализации Федерального закона.
В частности, необходимо определиться со схемами формирования органов местного самоуправления - тут основная работа ляжет на плечи представительных органов, - депутаты должны решить, каким путем будет избираться глава муниципального образования, будет ли он входить в состав представительного органа и председательствовать там или будет главой администрации.
Полагаю, что практика избрания глав муниципальных образований из состава представительного органа за последние 2 года показала положительные результаты и от неё не стоит отказываться.
Часть 2 статьи 37 Федерального закона предлагает такой вариант - глава муниципального образования избирается из состава совета и им руководит, а для управления администрацией нанимается специалист, с которым заключается контракт по результатам конкурса на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
В проекте краевого закона возможность найма главы местной администрации по контракту также предусмотрена.
На заседании Совета регионального законодательства обсуждался вопрос - каким должен быть срок полномочий вновь избранных органов местного самоуправления?
В соответствии со ст. 85 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" он не может быть менее 2 лет, а согласно статье 8 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" не может быть более 5 лет.
Приглашаю вас также подумать об этом.
Уважаемые товарищи! Одной из самых важных задач, которые стоят перед нами, является разъяснение нашим избирателям, жителям Краснодарского края целей и задач реформы местного самоуправления. Мы должны не только создать новое законодательство в этой сфере, но и подготовить сознание людей к тому, что им придется жить и работать в новых условиях, при которых местное самоуправление будет осуществляться ими под свою ответственность. Эти положения заложены в нормах Федерального закона.
Я надеюсь на ваше заинтересованное и активное участие в проведении кампании по изучению норм федерального закона и доработке проекта краевого закона о местном самоуправлении.
Законодательное Собрание Краснодарского края проведет в феврале - марте этого года серию обучающих семинаров для депутатов представительных органов на базе института агробизнеса.
Кроме этого, органам местного самоуправления необходимо у себя в городах и районах организовать глубокое изучение новых норм организации местного самоуправления в трудовых коллективах, а также их факультативное изучение в школах, колледжах, ПТУ учащимися старшего возраста, которые через год-два получат право участвовать в выборах, а значит, в формировании нового местного самоуправления.
То, о чем я сейчас говорю, должно стать частью общей системы подготовки, переподготовки и совершенствования кадров, поиска и отбора кандидатов в депутаты представительных органов, на выборные должности и для работы муниципальными служащими в органах местного самоуправления. И мы должны все вместе найти силы и средства для проведения такой работы.
Нам очень важно выработать практику единого понимания норм федерального и краевого законодательства и эффективного их исполнения, поскольку это во многом предопределит последствия проводимой реформы.
Главное в реформе местного самоуправления - провести ее в полном соответствии с федеральной концепцией так, чтобы максимально учесть тот опыт и наработки, которыми мы с вами располагаем. Необходимо реализовать федеральный закон с наименьшими потерями для жителей нашего края.
Более того, нам предстоит найти такие пути, методы и способы внедрения его в жизнь, которые позволят реально приблизить местную власть к населению, обеспечить качественно новый уровень оказываемых населению услуг, эффективно решать местные хозяйственные и социальные вопросы.
При этом вопросам эффективности использования ресурсов муниципальных образований: земли, имущества выгодных географических и природно-климатических условий - должно быть уделено первостепенное внимание.
Именно от этого будет зависеть повышение уровня жизни наших избирателей, каждого жителя края.
