Чем современная Дума отличается от дореволюционной? В чем специфика работы сегодняшних депутатов, на каких проблемах государства и общества они концентрируют свое внимание и какие законы принимают в первую очередь? Об этом размышляет заместитель Председателя Госдумы Олег Морозов.
Современная Государственная Дума родилась в результате разрешения острейших противоречий в отношениях законодательной и исполнительной ветвей власти, которые привели к их прямому конфликту в сентябре - октябре 1993 года. История не знает сослагательного наклонения, и поэтому сейчас бессмысленно рассуждать, какой могла бы быть при иных обстоятельствах нижняя палата парламента. Задача исследователя состоит совсем в другом. Он должен, на мой взгляд, попытаться оценить, насколько полно и эффективно использовала Государственная Дума свои конституционные полномочия.
При этом речь идет как о полномочиях, относящихся к ее исключительному ведению (дача согласия Президенту страны на назначение Председателя Правительства РФ; решение вопроса о доверии кабинету министров; объявление амнистии и т. д.), так, разумеется, и связанных с принятием федеральных и федеральных конституционных законов.
У Государственной Думы, образованной в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года, можно найти немало общих черт с ее далекой предшественницей. И дело не только в названии современной нижней палаты парламента, которое, смею предположить, выбрано тоже не случайно. И та, и другая родились в очень непростые периоды нашей истории. И та, и другая строили свою деятельность на принципах политического многообразия и многопартийности. И та, и другая являлись площадками для публичного обсуждения важнейших вопросов жизни страны. Но "старая" Государственная Дума в силу ряда причин не смогла реализовать свои охранительные функции и умерла практически вместе с системой. "Новой", будем надеяться, предстоит долгая жизнь, и задача, как мне представляется, должна состоять в том, чтобы в полной мере использовать ее потенциал для укрепления российской государственности.
Прежде всего следует хотя бы пунктирно очертить ту ситуацию в обществе, в которой в январе 1994 года начало свою работу вновь избранное законодательное собрание. В самом разгаре были радикальные реформы, в корне менявшие экономическую модель развития страны, ее политическую систему, социальное и государственное устройство. Все эти изменения сопровождались разрывом многих привычных общественных связей, тяжелым политическим кризисом, острым противоборством между различными группами в обществе. Это, разумеется, не могло не сказаться на настроениях депутатов, придав деятельности палаты ярко выраженную политическую окраску. Тем не менее Государственная Дума первого созыва успела многое сделать для становления нового российского законодательства. В связи с вступлением в действие новой Конституции Российской Федерации принимались в первую очередь законы, определяющие порядок формирования и функционирования системы органов государственной власти, обеспечения правовых гарантий конституционных прав и свобод.
Несомненный успех Первой Государственной Думы - введение в нормальное русло бюджетного процесса в Российской Федерации. Впервые за многие годы федеральный бюджет на 1996 год был принят до начала финансового года, что затем стало нормой.
К одному из достижений той Государственной Думы следует отнести и объявление амнистии лицам, находившимся под следствием или содержащимся под стражей в связи с событиями 19-21 августа 1991 года, 1 мая 1993 года и 21 сентября - 4 октября 1993 года. Сегодня с высоты прошедшего десятилетия это решение, воспринятое, кстати сказать, тогда далеко не однозначно, представляется безоговорочно правильным. Удалось "остудить" общество, снизить в нем накал политического противостояния. Тем самым Государственная Дума в рамках своих конституционных полномочий, пожалуй, впервые продемонстрировала, что она способна быть фактором устойчивости конституционного строя, стабильного развития Российского государства.
И в дальнейшем парламент играл в целом положительную роль в укреплении российской государственности. Он выполнял функции своего рода ограничителя исполнительной власти, действия которой порой носили чересчур размашистый характер. Во время политического кризиса 1998-1999 годов, когда практически подряд произошло пять смен кабинета министров, палата опять-таки в рамках своих конституционных полномочий поддержала назначение Председателем Правительства Российской Федерации Евгения Примакова, а позднее и Владимира Путина. Во многом именно это помогло в сравнительно короткие сроки преодолеть последствия дефолта 1998 года и стабилизировать ситуацию.
Однако справедливости ради следует отметить, что ответственные политические решения, серьезная законодательная работа соседствовали в Государственной Думе с откровенно популистскими акциями, стремлением любой ценой "попортить кровь" исполнительной власти. Такой акцией стала, например, денонсация Беловежских соглашений, не имевшая никакой юридической силы.
В целом Государственная Дума того "романтического" периода адекватно отражала те процессы, которые происходили в российском обществе. Так, результаты выборов 1993 года - это его ответ и на расстрел Белого дома, и на откровенное самодовольство исполнительной власти в то время. Блистательная победа "левых" сил на выборах 1995 года - вполне понятная реакция общества на непопулярность проводимых реформ.
Можно сказать, что Государственная Дума первого и второго созыва стала переходной от постсоветского "предпарламента", каким был Верховный Совет, к профессиональному демократическому парламенту, работающему на постоянной основе и структурированному по партийному признаку.
От конфронтации к конструктивному сотрудничеству
Начиная с 2000 года в отношениях Государственной Думы с Президентом Российской Федерации, которым в марте того года был избран Владимир Путин, и Правительством наметилась новая тенденция. Уходит в прошлое конфронтация, уступая место конструктивному сотрудничеству. После парламентских выборов 7 декабря 2003 года и убедительной победы на них "Единой России" эта тенденция стала доминирующей. И нынешнее думское большинство, и нынешнее Правительство - это, по сути дела, одна политическая команда. В основном и главном все то, что сегодня делается Президентом и Правительством в политической и социально-экономической сферах, прямо соотносится с программными установками "Единой России". И наоборот, партия в свою очередь последовательно проводит курс Президента в Государственной Думе, в законодательных собраниях регионов.
В Государственной Думе четвертого созыва принимаются только те законопроекты, которые согласованы с парламентским большинством. Это в полной мере относится и к правительственным законопроектам. Причем все вопросы, как правило, снимаются еще до того, как правовой акт выносится на рассмотрение палаты. Консультации с Правительством идут как на стадии "нулевого" чтения, когда на депутатскую экспертизу отдают в основном уже готовый законопроект, так и в процессе выработки его концепции.
Полагаю, что все это делает работу нашего парламента не только эффективной в смысле принятия законопроектов, но и достаточно прозрачной и понятной для людей. Есть парламентское большинство, которое отвечает за работу всех думских комитетов, за все принимаемые решения. Никакого броуновского хаотичного движения (сегодня одно, а завтра другое), никаких закулисных игр, никакой, так сказать, индивидуальной работы с депутатами.
Конечно, подобная конфигурация, как правило, исключает интригу, за наличие которой так любили первую и вторую Государственные Думы журналисты. Напротив, сейчас заведомо известно, какой закон пройдет, а какой будет остановлен. Сходным образом устроен парламент и во многих других странах мира: его полностью контролирует либо одна партия, либо союз партий, близких по духу и заключивших коалицию. Государственная Дума - не театр, хотя, надо признать, талантливых актеров в ней было и есть предостаточно. Ее задача - давать народу не зрелища, а законы.
Переход на формирование Государственной Думы исключительно по партийным спискам приведет к тому, что она будет внутренне еще более четко структурирована, еще более технологична, если хотите. А это значит, что парламентское большинство сможет проводить свои решения, уже не оглядываясь на возможные колебания какой-то части депутатов, которая не избиралась по партийным спискам, а примкнула к фракции по тем или иным мотивам. Ведь нет никаких гарантий, что эти люди потом не покинут фракцию, разрушив тем самым думское большинство, если оно было непрочным. Минимизация таких рисков сделает Государственную Думу более дееспособной и эффективной с точки зрения тех задач, которые перед ней стоят.
Логическим продолжением реформы политической системы, направленной на повышение роли партий, был бы следующий шаг: партия, победившая на федеральных парламентских выборах, получает возможность предлагать кандидата на пост премьера. Тем, кто утверждает, что этот закон будет скроен под "Единую Россию", отвечу так: побеждайте на выборах, становитесь парламентским большинством и он будет работать на вас. Поскольку тогда вы, а не "Единая Россия" станете влиять на формирование Правительства, нести за него ответственность.
И уж совсем безосновательными считаю утверждения, будто оппозиция не сможет победить на выборах в следующую Государственную Думу только потому, что власть этого не допустит. Никакая власть (вспомним хотя бы выборы в Государственную Думу первого и второго созывов) не справится с этой задачей, если оппозиция действительно реальна и сильна, если она пользуется авторитетом, если за ней идут массы. Сегодняшняя оппозиция, как левая, так и правая, проигрывает выборы не потому, что ей что-то запрещают. Она терпит поражения, потому что не имеет поддержки в обществе, потому что продолжает "ехать в карете прошлого".
Вопросы оппозиции
В то же время лично мне жаль, что в нынешней Государственной Думе отсутствует правая оппозиция. И в СПС, и в "Яблоке" было много неординарных людей, сильных экономистов, юристов, мнение которых никогда не было лишним, даже если с ним палата в конечном счете не соглашалась. И с точки зрения профессиональной работы в комитетах, масштаба дискуссий это потеря. Мне кажется, что политический ландшафт современной рыночной России без либералов неполноценен. От этого возникают политические парадоксы, когда "Единой России" порой приходится выражать позицию правых, потому что правый фланг пуст. И фактически сегодня самые либерально мыслящие политики в Думе - члены нашей фракции.
Однако искусственно придумать оппозицию и нарастить ей мускулы нельзя. Стимулирование оппозиции - это принятие нормальных цивилизованных законов. Так, шагом по развитию политической конкуренции, усилению возможностей оппозиции станет переход на пропорциональную систему выборов в Государственную Думу. Чтобы, например, "Единой России" получить в палате простое большинство, надо набрать голосов больше, чем все остальные партии вместе взятые, что, согласитесь, очень и очень непросто.
Но позволю себе задаться одним крамольным с точки зрения канонов классической демократии вопросом: а во всех ли случаях сильная парламентская оппозиция есть благо для государства, а доминирование какой-нибудь отдельной партии - зло? История не дает однозначного ответа на этот вопрос. Например, в послевоенной Японии комплексную модернизацию государства и общества обеспечила Либерально-демократическая партия, абсолютно доминировавшая в парламенте. Легко представить, где бы сейчас находилась эта страна, если бы первые 10 лет после поражения во Второй мировой войне в ее парламенте либерал-демократы были вынуждены договариваться с милитаристами.
Модернизаторские задачи стоят сегодня и перед Россией. Искусство их решения на постсоветском пространстве, по моему видению, заключается в том, чтобы найти такую меру и такие формы соединения свободы личности и силы власти, частной жизни и государственных интересов, которые были бы органичными для нашей страны. Иными словами, необходимо придать ценностям свободы и прав человека национальный смысл, ввести демократические преобразования в контекст национальной истории и национальных традиций. Собственно говоря, на протяжении последних лет этим и занимается Президент России Владимир Путин, позицию которого разделяет думское большинство.
При этом нельзя не учитывать, что Россия являет собой пример сложнейшего образования. Здесь соседствуют разные и географические, и социальные, и конфессиональные, и прочие миры. Она сильна своей непохожестью, равенством различий, единством многообразия. Всякая мелочная унификация и нивелировка, любая попытка свести все к общему знаменателю - это удар по единству страны.
Ситуация осложняется еще и тем, что задачи модернизации приходится решать в принципиально новом политическом контексте. Терроризм, представляющий собой объединенную международную силу, которая действует практически во всех точках земли, навязал нам самую настоящую войну. Понятно, что в такой ситуации разного рода классические схемы теряют всякий смысл. Нужны нетрадиционные шаги. Именно в этом контексте следует рассматривать законы, закрепляющие новый порядок замещения должностей глав субъектов Российской Федерации, переход на пропорциональную систему формирования Государственной Думы.
Короче говоря, в нынешней ситуации роль Государственной Думы как фактора устойчивости конституционного строя, стабильного развития Российского государства состоит, на мой взгляд, прежде всего в поддержке инициатив Президента страны. За полтора срока он доказал свою эффективность - шесть лет растут экономика и благосостояние людей, шесть лет сохраняется политическая стабильность.
Сегодня с принятием известных законов ответственность Президента за судьбы страны, ее безопасность возросла многократно, и ему надо подставить плечо. Здесь у Государственной Думы свои функции и своя мера ответственности.
Заглянем в будущее
Разумеется, мы в партии "Единая Россия", ее фракции в палате далеки от мысли представлять Государственную Думу в виде какого-то идеального парламента, если он вообще возможен. В ее работе еще много неиспользованных резервов. Остановлюсь на некоторых.
Во-первых, более отчетливо в деятельности Государственной Думы и парламента в целом должна просматриваться региональная составляющая. Под этим углом зрения нужно, наверное, еще раз проанализировать результаты разграничения функций между Центром и регионами.
Во-вторых, необходимо оптимизировать работу с Правительством, исключив принятие "сырых" законопроектов даже в первом чтении. Парламент по определению должен оппонировать Правительству. Вопрос: в какой степени это влияет на жизнь простого гражданина, не переходит ли конкуренция допустимые пределы? В отсутствие реальной оппозиции роль оппонентов Правительства вынуждена выполнять фракция "Единая Россия". Напомню, что закон 122-ФЗ о монетизации льгот был доработан в сторону повышения социальных гарантий именно по настоянию нашей фракции, поскольку первоначальный вариант, предложенный Правительством, оказался неприемлемым с точки зрения социальных интересов народа.
В-третьих, следует системно проанализировать действующее законодательство, сократив по возможности в нем число норм непрямого действия. Иначе Россия и дальше будет жить не по законам и даже не по постановлениям Правительства, а по приказам министерства. Иначе посредником между законом и гражданином и дальше будет чиновник, самолично решающий, казнить или миловать.
Должны получить развитие контрольные функции российского парламента. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Принят и вступил в силу внесенный Президентом Российской Федерации законопроект, создающий правовую базу для осуществления парламентских расследований. Сформирована и начала работать Общественная палата Российской Федерации, которая будет проводить экспертизу важнейших законопроектов. Это поможет парламентариям в большей мере учитывать мнения, позиции и экспертные оценки институтов гражданского общества.
И четвертое. Есть еще одна, более глобальная задача, не решив которую мы с места не сдвинемся. Я имею в виду правовой нигилизм, отличающий многих россиян самого разного достатка и социального положения. Ведь недаром у нас говорят, что строгость закона компенсируется необязательностью его исполнения.
В этой связи приходит на память старая французская комедия "Закон есть закон". Ее изредка показывают и сейчас, и всякий раз, от души смеясь над злоключениями соседей, жилище которых разделила государственная граница, я ловлю себя на мысли, что фильм, развлекая зрителей, попутно вбивает им в головы важнейшую истину: закон есть закон, и его надо неукоснительно исполнять, каким бы нелепым на первый взгляд он ни казался. Это их традиции, их ментальность, которыми они заслуженно гордятся.
Конечно, одолеть всеобщий правовой нигилизм в одночасье не получится. Потребуется задействовать множество самых разных факторов. Это прежде всего бесперебойная работа всей государственной машины, обеспечивающей исполнение закона. Это и неукоснительное соблюдение священного принципа равенства перед законом всех граждан. Вот здесь очень важен пример властной элиты, самых богатых людей страны. Это, наконец, и элементарный правовой ликбез. Но все же главное, пожалуй, - принятие Государственной Думой понятных для народа, действительно нужных обществу и легко исполняемых законов.
Государственная Дума еще очень и очень молода: 12 лет для парламента не возраст. Однако вряд ли кто будет отрицать, что она уже укоренилась в российской почве. С ее рождением был сделан значительный шаг к реальному разделению законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, формированию системы сдержек и противовесов в их построении и функционировании, началась работа по созданию целостного правового поля.
Олег Морозов первый заместитель Председателя Государственной Думы
