Выступление на пленарном заседании Государственной Думы депутата С.И. Штогрина 7 октября 2005 годаНазад
Выступление на пленарном заседании Государственной Думы депутата С.И. Штогрина 7 октября 2005 года
Выступление на пленарном заседании Государственной Думы депутата С.И. Штогрина 7 октября 2005 года в связи с рассмотрением в первом чтение проекта федерального закона No 177884-3 "О внесении изменений и дополнений в первую часть Налогового кодекса Российской Федерации" (в части устранения неточностей и противоречий, содержащихся в части первой Налогового кодекса Российской Федерации)
Первое, что я считаю необходимым доложить Вам, уважаемые коллеги, - это те мотивы, которыми мы руководствовались внося в Государственную Думу настоящий законопроект.
Вступившая в 1999 году общая часть Налогового кодекса позволила относительно четко очертить особую сферу правоотношений, регулируемую законодательством о налогах и сборах. До этого времени правоотношения в этой сфере регулировались, можно сказать, хаотично самыми разными органами, издававшими акты самого разного уровня - от законов до инструкций, разъяснений и писем.
Налоговый кодекс в значительной мере упорядочил этот процесс, определив критерии акта законодательства о налогах и сборах, а также состав правоотношений, на которые эти акты распространяются.
В то же время в действующей редакции части I Кодекса имеются некоторые неточности, даже противоречия, которые и предлагает устранить законопроект, внесенный группой депутатов Государственной Думы. Кроме этого правоприменительная практика, судебная практика требует от законодателей более детально прописать отдельные нормы, чтобы их однозначно понимали и налогоплательщики, и работники налоговых органов.
С целью более четкого определения сферы применения Налогового кодекса законопроект устанавливает, что Кодекс не распространяется на правоотношения, возникающие между налогоплательщиком и налоговыми органами, которые не связаны с налогообложением и налоговым контролем.
Законопроект также предлагает четко разграничить компетенцию федеральных, региональных и местных властей по установлению, изменению и отмене налогов.
Вводится более жесткая формулировка, согласно которой налог не считается установленным, если не определен хотя бы один элемент налогообложения. Сегодня в Кодексе эта норма изложена в более мягкой форме, а именно что все элементы налогообложения должны быть определены, однако в этом виде норма работать не может, поскольку никаких последствий ее неисполнение за собой не влечет.
Важным уточнением является прямая запись о том, что инструкции, приказы и аналогичные документы, издаваемые налоговыми и другими органами, не носят обязательный характер для налогоплательщиков. Такое дополнение усиливает Налоговый кодекс, как акт прямого действия.
Законопроектом предлагается уточнить понятие налога, разграничив налог с налоговой санкцией. В нашей редакции под налогом следует понимать только те платежи, которые не связаны с нарушением законодательства о налогах и сборах.
Вводится обязанность для налоговых органов предоставлять налогоплательщику не только акт налоговой проверки, но и документы, составляемые в рамках проводимой налоговой проверки. Это поможет налогоплательщикам лучше разобраться в сути претензий, предъявляемых налоговым органом, поскольку зачастую из содержания акта налоговой проверки невозможно до конца уяснить основания и мотивы решения налогового органа о доначислении самого налога, пени, а также, как результат, нарушения налогового законодательства и взыскания штрафа.
Стоит особо подчеркнуть, что самые, казалось бы, незначительные дефекты налогового законодательства могут иметь для конкретного налогоплательщика негативные последствия. Тем более что практика последних лет говорит об усилении карательного уклона в отношении налогоплательщиков. Сегодня в подавляющем большинстве спорных ситуаций любые пробелы или неясности законодательства оборачиваются начислением недоимки и наложением санкций.
Именно поэтому мы, как авторы законопроекта, уделили внимание тщательной корректировке и уточнению текста общей части Налогового кодекса.
Проектом закона предусмотрено, что решение налогового органа о взыскании денежных средств автоматически приостанавливается, если налогоплательщик обжаловал это решение в суде. Данная мера усиливает защиту налогоплательщиков, поскольку не требует от них ходатайствовать перед судом о принятии обеспечительных мер. В свою очередь, суды будут освобождены от обязанности рассматривать ходатайства о принятии обеспечительных мер, что несколько разгрузит их работу. Кроме того, при положительном вердикте суда по иску налогоплательщика ему не нужно будет решать вопрос о возврате излишне взысканных средств.
При проведении камеральной налоговой проверки встречаются случаи, когда налогоплательщик допустил в декларации ошибку, которая, тем не менее, не привела к занижению суммы уплаченного налога. Сегодня такие ошибки могут повлечь доначисление налога. Для таких случаев законопроект предлагает механизм исправления отчетности без начисления недоимки.
Важным дополнением является установление даты, начиная с которой исчисляется срок проведения выездной налоговой проверки, поскольку сегодня установлена лишь продолжительность проверки, однако существует неопределенность относительно того, от какой даты исчислять течение этого срока. Также четко определен и день окончания проверки.
Кроме того, исключено положение, по которому срок проведения проверки включает только время фактического нахождения проверяющих на территории налогоплательщика. Используя эту норму, сегодня налоговые органы могут существенно увеличить реальную продолжительность выездной проверки, находясь на территории предприятия, например, в течение одного - двух дней подряд с длительными перерывами между посещениями.
Права налоговых органов при этом также не ущемляются. Так, при необходимости проведения экспертизы или получения дополнительных документов налоговый орган вправе приостановить налоговую проверку, и исчисление срока при этом приостанавливается.
В качестве дополнительной защиты налогоплательщиков от произвола налоговых органов служит положение о том, что доступ должностных лиц налоговых органов на территории налогоплательщика будет разрешен в рамках только выездной налоговой проверки.
Акт налоговой проверки должен будет составляться не только по результатам выездной, но и камеральной налоговой проверок, что предоставляет налогоплательщику право получать информацию об итогах камеральных проверок, а также использовать процедуры обжалования соответствующих решений.
Законопроект, внесен депутатами почти четыре года назад. За это время отдельные предложения, содержащиеся в законопроекте, уже были приняты в составе других законов и вступили в силу. Кроме того, в этот период была наработана дополнительная практика, возникли новые вопросы, которые требуют пересмотра общей части Налогового кодекса.
Наиболее злободневными из них, на мой взгляд, являются:
Определиться с понятиями "добросовестный" и "недобросовестный" налогоплательщик;
Чем отличается минимизация налоговой нагрузки от нарушения налогового законодательства;
Как нам бороться с трансфертным ценообразованием на внутреннем рынке страны?
Как должны проводиться налоговые проверки, чтобы они давали положительный результат и не мешали работать налогоплательщику.
Если говорить о понятии "добросовестный" и "недобросовестный", то мы должны все сделать, для того чтобы эти термины ушли из нашего лексикона, и для этого нет необходимости писать какие-либо статьи в часть первую Налогового Кодекса. Нужна просто добрая воля всех участников налоговых правоотношений и судов. Насколько я понимаю, такая воля уже есть.
К решению проблем законной минимизации налогов и трансфертного ценообразования мы пока не готовы, их надо изучать и работа в этом направлении идет.
Что касается налогового контроли, то есть предложения по этому очень злободневному вопросу и в нашем законопроекте и в правительственном, уверен, что ко второму чтению эту главу мы сумеем доработать так, чтобы и налогоплательщик не чувствовал себя ущемленным и налоговые органы могли работать эффективно.
Но, на мой взгляд, есть одна большая проблема, без разрешения которой все наши усилия по усовершенствованию налогового законодательства эффекта не дадут - это стиль и методы работы налоговых органов.
Убежден, что без их кардинального изменения все наши усилия по редактированию части I НК ничего не стоят.
О чем идет речь?
Мы должны переориентировать деятельность налоговых органов с обеспечения сбора "энной" суммы налогов, выполнения так называемого "плана", "задания", "индивидуального показателя" - от названия суть не изменяется, - на работу по контролю за исполнением налогоплательщиками налогового законодательства.
И хоть нам и говорят, что уже давно налоговой службе Минфин не устанавливает задания по сбору налогов, все это блеф. Потому, что до сих пор существует система премирования сотрудников территориальных управлений и налоговых инспекций в зависимости от выполнения индивидуального показателя поступления налогов и сборов с соответствующей территории.
А премия у налогового инспектора составляет почти треть его месячной заработной платы. Да и как же налоговикам не устанавливать задания по сбору налогов и сборов, если в бюджете на 2006 год стоит задача собрать в ходе контрольных мероприятий 28,5 млрд. рублей налога на прибыль и 61,6 млрд. рублей на лога на добавленную стоимость.
Теперь о зарплате налоговиков. Никогда не добьемся мы резкого улучшения работы налоговых органов, если не решим проблему адекватной их деятельности зарплаты сотрудников инспекций, управлений и т.д. Даже на Дальнем Востоке с его коэффициентами и надбавками начальник межрайонной инспекции получает аж 14 тыс. рублей в месяц, начальник отдела по работе с налогоплательщиками 10 тыс. рублей, а ведущий специалист этого отдела - 5500 рублей. Такая зарплата для людей проработавших в налоговой службе не один год и имеющих классные чины. Но многие сотрудники эти чины не имеют. Ведь с этой административной реформой с июля прошлого года классные чины не присваиваются.
Следующее, на чем считаю необходимым заострить Ваше внимание - это то, что сегодня перед налоговыми органами ставится задача тотального контроля. Проверять все 100% деклараций и 1 раз в два года проводить внезапные проверки налогоплательщиков, дающих в совокупности более 60% налогов с соответствующей территории.
Тотальный контроль - это идея фикс. Никто еще этого сделать не смог, да и затраты на него сумасшедшие. Аналитикой надо заниматься, а не тотальным контролем.
Теперь о реформе системы налоговых органов, проведенной в последние годы. Упразднение районных инспекций и создание межрайонных привело к тому, что в моем избирательном округе - Еврейской автономной области - теперь есть территориальное управление, городская инспекция и одна межрайонная, которая администрирует налоги по территориям 5 районов и находится тоже в Биробиджане.
И теперь, чтобы налогоплательщику взять справку или решить вопрос по уплате налогов нужно ехать в областной центр за 120-180, а порой и за 300 км.
Введение налогового учета крупнейших налогоплательщиков в Межрегиональных инспекциях делает невозможным проведение оперативного межбюджетного регулирования. Так, завершившееся в 2005 году межбюджетное регулирование по ОАО "Акционерная нефтяная компания "Башнефть" в сумме около 1 млрд. рублей длилось почти 10 месяцев, в течение которых бюджет республики и местные бюджеты не смогли своевременно получить средства, предназначенные для выполнения текущих социальных обязательств. Нельзя также не отметить складывающиеся при этом отношения безразличия Межрегиональных инспекций к проблемам регионов, обеспечению устойчивости их бюджетов.
И последнее. Мы никогда не добьемся эффективной работы, если не прекратим принимать в принципе не исполняемые решения для налоговиков. Таких примеров много. Приведу один. Уже три года действует транспортный налог. Регистрацией машин занимается ГИБДД, налогом - налоговые инспекции, база данных не передана до сих пор, да и передать оказывается ее нельзя, так как она не совместима. Вот и получается "абракадабра", мучаются все и налогоплательщики и налоговики. Биробиджанская межрайонная инспекция в прошлом году подала в суд 1020 исков на физических лиц, из них 700 по уплате транспортного налога.
Я почему с таким беспокойством говорю о проблемах администрирования налогов, ведь ситуация с их уплатой не улучшается. Благополучие федерального бюджета обеспечивается не улучшение ситуации с уплатой налогов в целом, а благодаря благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре. А ведь из месяца в месяц задолженность налогоплательщиков перед бюджетом растет. Например, если на 1 января этого года задолженность, пени и штрафы по отдельным отраслям, по налогу на прибыль была 72,9 млрд. рублей, то на 1 сентября - 190,8 млрд. рублей; по НДС на 1 января была 127,1 млрд. рублей, а на 1 сентября уже 335,3 млрд. рублей. Тоже самое имеем мы и по другим налогам.
Благодаря нефтедолларам мы имеем уникальный шанс поработать над налоговым законодательством без спешки, в спокойной обстановке, а не как обычно мы это делаем весной, с тем, чтобы как можно меньше была возможность уклоняться от налогов, и доходы в бюджетную систему страны поступали стабильно и в необходимых размерах для финансового обеспечения государственных нужд независимо не от каких внешних факторов.
