Законопроект о трубопроводном транспорте, пылящийся на полке с 1999 г., когда он прошел первое чтение, может быть принят Госдумой уже в эту весеннюю сессию. Такое мнение высказали участники состоявшихся накануне новогодних праздников парламентских слушаний. Впрочем, заинтересованные стороны считают, что законопроект все еще нуждается в серьезной доработке. Операторов магистральных нефте- и газопроводов - "Транснефть" и "Газпром" - больше всего беспокоит, каким образом будет решен вопрос с землеотводами под трубопроводами. Эксперты же сомневаются, что новое законодательство стимулирует приток частных инвестиций в отрасль. Дело в том, что "сырой" вариант законопроекта допускает лишь миноритарное участие частных инвесторов в капитале магистральных трубопроводов. О своем видении того, каким должен быть закон о трубопроводном транспорте, корреспонденту RBC daily Дмитрию Коптюбенко рассказал его разработчик - председатель комитета Госдумы РФ по энергетике, транспорту и связи Валерий Язев.
- Валерий Афонасьевич, насколько необходим сейчас закон о трубопроводном транспорте?
- Создание законодательства в области магистрального трубопроводного транспорта отражает общую линию конкретизации правовой системы. Во-первых, происходит переход к формированию основ отраслевого законодательства. Прежде всего эта работа направлена на правовое регулирование естественных монополий. В последние годы были приняты законы в области железнодорожного транспорта, электроэнергетики, связи. Несколько ранее был разработан комплекс правовых норм в отношении системы газоснабжения. Другая особенность современного этапа - уточнение, а местами и усиление юридических гарантий работы единого рыночного пространства. На всей территории страны должны действовать нормы, обеспечивающие равные условия для конкуренции и роста экономики, в том числе на основе эффективной работы инфраструктуры. Этой задаче отвечает и проведенная летом реформа федеративных отношений и местного самоуправления. В результате возрос объем требований к федеральному законодательству, которое должно обеспечить единство действующих норм и правил. Это относится и к трубопроводному транспорту.
- Какую цель преследует принятие закона о трубопроводном транспорте?
- Сегодня Россия располагает развитой инфраструктурой трубопроводного транспорта. Протяженность магистральных трубопроводов составляет 217 тыс. км, в том числе газопроводных магистралей - 151 тыс. км, нефтепроводных - 46,7 тыс. км и нефтепродуктоводов - 19,3 тыс. км. Транспортировка продукции трубопроводным транспортом достигла 30% общего грузооборота. По системе магистрального транспорта перемещается 100% добываемого газа, свыше 90% добываемой нефти, более 50% продукции нефтепереработки. В то же время в основном эти объекты были введены в эксплуатацию в 1970-е и 1980-е гг. Средний возраст магистральных газопроводов составляет 22 года, износ основных фондов системы превысил 50%. Кроме того, сейчас перед трубопроводчиками встают новые задачи развития инфраструктуры, которые определяются изменением географии добычи углеводородов, программами газификации регионов, а также появлением новых направлений экспортных потоков. Будущие районы добычи углеводородов (Восточная Сибирь, Дальний Восток, полуостров Ямал, Баренцево и Карское моря) удалены от сложившихся центров развития нефтегазовой промышленности. Интеграционные процессы Россия-ЕС и Россия-СНГ приведут к необходимости иметь дополнительные резервные мощности для обеспечения транзита энергоресурсов. Модернизация и расширение транспортной системы потребуют привлечения значительных инвестиций. По имеющимся оценкам, для развития Единой системы газоснабжения к 2020 г. потребуется ввести в эксплуатацию до 28 тыс. км новых газопроводов. Без отраслевого закона это будет сложно сделать.
- За счет каких источников планируется финансировать модернизацию трубопроводной системы?
- Прежде всего нужно подчеркнуть, что к настоящему времени рабочей группой нашего комитета подготовлен только предварительный вариант текста законопроекта, он является основой для дальнейшего обсуждения и доработки. Что касается мобилизации средств для строительства новых магистральных трубопроводов, то законопроектом предусматриваются различные схемы организации финансирования. Мы полагаем, что развитие магистрального трубопроводного транспорта может осуществляться за счет как государственных, так и частных капитальных вложений. В плане инвестиционной политики государства в сфере трубопроводного транспорта предусмотрен широкий набор вариантов: формирование перечня инвестиционных проектов, разработка, утверждение и финансирование проектов за счет средств федерального бюджета, предоставление на конкурсной основе государственных гарантий.
- Если строительство трубопроводов будет не только государственным, как будет решаться вопрос с собственностью на "трубу"?
- Предложение рабочей группы таково: магистральные трубопроводы могут находиться в государственной, частной и иных формах собственности. Для того чтобы при частной собственности на трубопроводы был сохранен государственный контроль над ними, предлагается установить долю участия государства в уставном капитале организаций - собственников магистральных газопроводов - в размере не менее 50% плюс одна голосующая акция, для магистральных нефтепроводов и нефтепродуктопроводов - в размере не менее 75% от общего количества акций. При этом доля иностранных физических и юридических лиц в уставном капитале не должна превышать 20%. Во всех новых проектах доля государства должна быть не менее 50%. Отчуждение акций, находящихся в госсобственности, будет допускаться только отдельным федеральным законом. Законодательно должны быть также разграничены понятия "собственник" и "эксплуатирующая организация".
- В настоящее время затраты трубопроводчиков на сооружение новых магистралей могут компенсироваться за счет повышенных тарифов. Как будут регулироваться тарифы на услуги трубопроводного транспорта в новом законе?
- Основным принципом определения тарифов на транспортировку должно быть соответствие экономически обоснованных плановых доходов и расходов эксплуатирующей организации. В новом законе методы расчета тарифов должны учитывать совершенные инвестиции в строительство или приобретение объектов систем магистрального транспорта. Должен быть также определен порядок установления и использования инвестиционной тарифной составляющей. На данном этапе возмещение капитальных вложений собственнику магистрального транспорта предусматривается как путем учета расходов в структуре тарифа, так и установлением с согласия потребителей услуг надбавки к тарифу. Лицам, не являющимся собственниками магистральных трубопроводов, возврат капиталовложений может осуществляться, в частности, путем снижения тарифа на транспортировку продукции. Законопроектом также будет предусмотрена возможность введения долгосрочного тарифа на срок не менее трех лет.
- Каким образом предполагается урегулировать вопросы доступа производителей к трубе?
- В настоящее время законодательное регулирование здесь носит ограниченный характер. Согласно части второй статьи 6 закона "О естественных монополиях", право доступа провозглашается равным только при вывозе сырой нефти за пределы таможенной территории России. Это единственное уточнение отраслевого характера в данном законе. В таком качестве оно может рассматриваться как временное до принятия развернутых положений в специальном законе. В новом же законопроекте вопросам доступа будет посвящена специальная глава. Основной принцип - доступ получает производитель продукции, право доступа может быть переуступлено при продаже определенного объема. При ограниченной технической возможности прокачки будет включаться принцип пропорциональности. Кстати, право равного недискриминационного доступа должно распространяться и на объекты нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности, присоединенные к системе магистрального транспорта: нефтеперерабатывающие заводы, морские и железнодорожные терминалы и другие объекты отраслевой инфраструктуры. Стоит отметить, что на недавних парламентских слушаниях прозвучало предложение законодательно обязать собственников трубопроводов принимать меры к увеличению их пропускной способности в случае, если в течение определенного срока, скажем одного-двух лет, потребность в услугах трубопроводного транспорта на данном направлении будет превышать имеющиеся мощности. Мы обязательно оценим это предложение. Наконец, есть мнение, что в законе должны быть решены и вопросы доступа к морским терминалам.
- Будут ли предусматриваться возможности предоставления преимущественного права доступа к трубопроводам?
- Да. Такой порядок может применяться в соответствии с вступившими в силу международными договорами и соглашениями, а также при поставках продукции по регулируемым ценам, в том числе для коммунальных и бытовых нужд. В отношении газопроводов включены еще два основания для преимущественного права доступа: при поставках продукции организациям, производящим тепловую и электрическую энергию, а также инвесторам, осуществившим капитальные вложения в развитие соответствующего трубопровода.
- Будет ли в законопроекте решен вопрос с банком качества нефти, поставляемой по трубопроводам?
- В законе должны быть отражены вопросы стандартов качества транспортируемой продукции и ответственность грузоотправителей за нарушение таких стандартов. Одним из таких решений действительно видится банк качества продукции как механизм, компенсирующий различия в качестве сдаваемой на перекачку продукции. Он может быть установлен в отношении отдельных маршрутов магистрального трубопровода при условии заключения многостороннего договора со всеми потребителями услуг по конкретному маршруту. Данный вид расчетов не будет подлежать учету в тарифах на транспортировку. Следует принимать во внимание, что введение банка качества без соответствующей дифференцированной системы налогообложения добычи полезных ископаемых будет представлять собой дискриминационный подход к организациям, осуществляющим добычу углеводородного сырья в сравнительно худших горно-геологических условиях.
- Как в законе о трубопроводном транспорте планируется урегулировать вопрос с землеотводами под трубопроводами?
- Земельным отношениям в законопроекте посвящена отдельная глава. Она дополняет общие нормы земельного законодательства положениями о порядке использования земельных участков, необходимых для размещения объектов трубопроводного транспорта и охранных зон. К настоящему времени заинтересованными сторонами сформирован ряд предложений и замечаний к законопроекту, которые будут рассматриваться и, возможно, будут включены в окончательную его версию. В частности, "Газпром" предлагает установить порядок, при котором земли, которые были отведены под строительство магистральных трубопроводов, не переводились бы в дальнейшем в категорию земель промышленного и иного специального назначения. По мнению представителей компании, перевод этих земель в иную категорию потребует выплаты значительных средств собственников магистральных газопроводов, что в дальнейшем обязательно скажется на цене на газ. В свою очередь, "Транснефть" предлагает ввести запрет на взимание платы за охранные зоны с организаций магистрального трубопроводного транспорта. Дело в том, что площадь охранных зон магистральных трубопроводов "Транснефти" составляет около 240 тыс. га, и их аренда или плата за пользование приведет к росту тарифов на перекачку в 3-5 раз. Предлагается также исключить предложение некоторых субъектов Федерации о сборах за транспортировку нефти по территории республик и областей.
- Будут ли законом предусмотрены отдельные нормы, регулирующие работу трубопроводного транспорта на экспортных направлениях?
- Действительно, на экспортных направлениях существует необходимость дополнительного регулирования ряда вопросов по трансграничным трубопроводам, например, обмен информацией и порядок взаимодействия в случаях чрезвычайных происшествий. Также необходимо учесть обязательства России по действующим международным соглашениям и перспективы новых международных обязательств. В частности, речь идет о договоре к Энергетической хартии, в связи с которым потребуют уточнения нормы в отношении использования транзитных мощностей. Другой аспект связан с продвижением интеграционных процессов на постсоветском пространстве. Соглашение о формировании Единого экономического пространства, подписанное президентами Белоруссии, Казахстана, России и Украины в сентябре 2003 г., предусматривает "стыковку" инфраструктурных комплексов четырех стран. Одним из центральных вопросов станет также вопрос о взаимных поставках и транзите энергоносителей.
- Когда, на Ваш взгляд, законопроект может быть принят?
- В марте этого года наш комитет может вывести этот законопроект на второе чтение, чтобы уже в весеннюю сессию он был принят Госдумой, прошел Совет Федерации и был направлен на подписание президенту.
RBCdaily. Персоны, Город: Москва
Дата: 14 Января 2005
