Моя последняя статья в журнале "Национальные интересы" была опубликована почти четыре года назад (2003, No 4) и называлась "Реформа власти". В той статье я попытался дать свое видение основных процессов, происходивших в стране. Смысл предложения представить статью в юбилейный (пятидесятый) номер журнала, главным редактором которого мне довелось быть в 1999-2000 годах, вижу в том, чтобы рассказать о тех проблемах государственного развития, которые составляют суть моих научных интересов сегодня - а это вопросы реформирования государственной службы и разработка административных процедур.
У нашей страны есть много оснований и предметов национальной гордости. Наряду с космосом, балетом, классической литературой и красотой женщин, мы привыкли гордиться доставшимися нам от Бога природными ресурсами и высоким пока еще уровнем образования населения страны.
Но мы не можем не признать, что Россия, населенная в своем большинстве неплохо образованными и способными людьми, обладающая так до сих пор и не подсчитанными природными богатствами, опирающаяся на тысячелетнюю историю и великую культуру, лишь в перспективе может войти в число стран, обеспечивающих своему народу достойную жизнь.
Чем можно объяснить подобное несоответствие? Лишь тем, что мы не очень верно используем эти ресурсы и это население, а если выразиться более научно - несовершенством системы управления великой страной. В чем же это несовершенство состоит, если Россия обладает всем необходимым для демократического правового государства набором государственных органов, достаточно обширной системой нормативного правового регулирования их деятельности?
Проблема в другом: существующий в России набор органов государственной власти сегодня еще не сложился в эффективно функционирующую систему государственных институтов. Многие из этих органов далеко не по всем критериям соответствуют своим зарубежным аналогам. За европейскими понятиями и названиями органов, которые мы употребляем, нередко не существует соответствующих этим понятиям объектов.
Очевиден цивилизационный выбор России, конституционно закрепившей в качестве цели построение демократического правового социального государства. Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила необходимый для государственного развития каркас институтов власти, тем самым выполнив возложенную на нее учредительную функцию в обоих ее пониманиях: во-первых, были образованы новые, дотоле неизвестные властные институты; во-вторых, уже существовавшие получили подтверждение своей легитимности и были наполнены новым содержанием. Конституция Российской Федерации 1993 г. учредила в стране демократическую модель организации государственной власти с учетом принципа разделения властей в его функциональном понимании. Но в том и состоит особенность конституционного регулирования, что конституция и развивающие ее нормативные акты закрепляют по преимуществу формальные правовые институты - правовые статусы и организационные структуры.
Начало XXI века охарактеризовалось поиском системы государственной власти в стране, соответствующей историческим традициям управления и способной адекватно ответить на современные вызовы. Однако лишь спустя десятилетие после принятия действующей Конституции Российской Федерации было осознано, что необходимо не просто сформировать те или иные органы власти, а превратить их в государственные институты, эффективность функционирования которых в минимальной степени была бы обусловлена субъективными особенностями, волей и способностями того или иного государственного деятеля. Этот процесс может быть определен как процесс становления институтов государственной власти Российской Федерации. В ходе институционализации и конституционно-правового обеспечения этого процесса закрепленные в праве правовые статусы и организационные формы наполняются содержанием, практикой деятельности, которые им конституционно предписаны.
Главный вопрос современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной. Начальный этап реформ - освобождение экономики от тотального государственного управления, приватизация государственной собственности, создание федеративного устройства страны с расширением самостоятельности субъектов Федерации, повышением авторитета местных сообществ. И все же сложившаяся система государственного управления не соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.
В этом контексте особое значение приобретает принцип согласования реформ систем управления в России и других странах мира. Однако этот принцип согласованности предполагает учет ряда факторов.
Во-первых, Российское государство - одно из старейших государств мира с исторически сложившейся системой государственного управления. Эта система сегодня во многом исчерпала себя, но последствия ее непродуманного абсолютного отрицания непредсказуемы. В то же время российская демократия - самая молодая на европейском континенте. Поэтому, стремясь утвердить достойное нашей страны место на континенте и в мире, необходимо говорить с этим миром и с этим континентом на одном управленческом языке.
Второй фактор: в нашей стране слишком долго и часто говорили о своем особом пути, но одним из главных признаков современной эпохи общепризнан эффект глобализации. Последствия глобализации Россия может преодолеть только при качественном повышении уровня управления, достижении его эффективности. Конкурентноспособность страны на мировой сцене во все большей степени зависит от того, насколько государство способно обеспечить экономическое развитие, социальную стабильность, утверждение культурной перспективы. Именно в этом - главный смысл административной реформы в России.
И третий фактор, наверное, главный. Система управления каждой страной является неотъемлемым элементом культуры, детерминирована историческими и географическими факторами. Отсюда и проистекают ее специфические черты. Эта управленческая культура столь же стабильна, как и гены. Поэтому эту управленческую культуры куда труднее изменить, нежели по-новому пересчитать количество министерств и ведомств, перераспределить между ними тот или иной набор функций.
Следует акцентировать следующие приоритетные направления, которые должны найти отражение в программе развития государственной службы Российской Федерации на 2008-2013 гг., в разработке проекта которой мне доводится принимать участие.
1. В разработке Программы важен учет правильного толкования самого понятия "развитие системы государственной службы".
Системный подход к характеристике государственной службы позволяет утверждать, что это определенное устойчивое социальное образование, призванное обеспечить реализацию функций государства, компетенций и полномочий государственных органов, содержащее в себе системы различных видов профессиональной служебной деятельности, совокупность многих связей, отношений. Теоретическое обоснование государственной службы как системы постоянно функционирующих компонентов позволяет раскрыть назначение каждого из них, содержание деятельности субъектов профессиональной деятельности, их взаимоотношения с органами власти, выявить единство и специфику действий каждого вида и условия государственной службы.
Государственную службу можно рассматривать как:
- определенный порядок, структуру организации государственной службы;
- систему функционирования службы, управленческий процесс, систему действий каждого субъекта как компонента государственной службы, привлечения граждан к государственному управлению;
- социальный институт (государственно-правовой, социальный, организационный), то есть исторически сложившуюся форму организации совместной деятельности людей с регламентированным поведением их во имя достижения общей цели, что требует нормативно-правового закрепления регламентов, стандартов, статусов и др.
Система государственной службы выступает как социальное явление по своей природе (она направлена на привлечение граждан к участию в государственном управлении), по целям (она создается и функционирует во имя и на благо людей, улучшение качества их жизни), по роли в системе государственного управления (она реализует профессионально-личностные способности людей на службе государству, регулирует процессы их взаимодействия).
2. Развитие системы государственной службы включает в себя изменение, обновление и обогащение всех ее компонентов, и прежде всего, двух составляющих: правовой (то есть системы правовых норм, предписаний, правовых отношений) и социально-кадровый (то есть людей, граждан РФ, реализующих эти правовые нормы и установления, обеспечивающих на практике реализацию функций государства, компетенций и полномочий его органов). Ведь государственная служба в широком смысле - это исполнение гражданином государственной должности.
Государственная служба не может развиваться автоматически в силу лишь реализации законом установленных принципов, правил, технологий, на основе самоорганизации. Для успешного функционирования этой системы необходимо целеустремленное организационное управление, что придаст государственной службе единство действий, организованность, целостность. В этом плане важно заложить в Программу развития государственной службы на 2008-2013 годы мероприятия, развивающие и обогащающие ее социальный, творческий потенциал.
3. В разработке Концепции и Программы развития государственной службы исключительно важно определение не только стратегии развития, но и конкретных задач и приоритетов, чтобы цель и задачи были определяющим содержательным фактором развития этой системы, мобилизующим и организующим служащих на высокопрофессиональную эффективную служебную деятельность, целенаправленную систему действий.
Государственная служба в органах государственной власти (на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации), согласно законодательству, должна осуществляться в необходимой взаимосвязи и координации всех ее видов и уровней. Однако существующая нормативная правовая база государственной службы представляет собой комплекс актов различной юридической силы и отраслевой принадлежности: одни из них распространяются на всех государственных служащих, другие - на отдельные группы лиц, чаще всего занятых в конкретной отрасли, на конкретном уровне государственного управления. Создание единства системы государственной службы - одна из основных проблем, которая должна быть решена в ходе ее развития. Общие принципы построения и ключевые правовые институты государственной службы, связанные с ее прохождением и статусом государственных служащих, должны быть единым для государственных федеральных служащих и гражданских служащих субъектов Федерации.
4. Одним из важнейших вопросов развития государственной службы является разграничение компетенции Российской Федерации и ее субъектов в сфере правового регулирования государственно-служебных отношений.
Принятие нормативных правовых актов в сфере государственной службы как на федеральном, так и на региональном уровне в соответствии с конституционными принципами разграничения компетенции должно обеспечивать единство системы федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации, а также соответствующий ему принцип единства системы государственной службы, закрепленный федеральным законом.
Исключительно значима в обеспечении единства системы государственной службы реализация утвержденных законом основных принципов ее организации и функционирования. Необходима последовательная реализация этих принципов на всех этапах организации системы государственной службы, в процессе целостного и видового функционирования ее звеньев, в служебной деятельности государственных служащих.
Почти в каждом субъекте Федерации ведется работа по формированию методики реформирования гражданской службы субъекта, осуществляется поиск рациональных методов и способов управления гражданской службой и внедрения их на практическом уровне. Однако в большинстве случаев наблюдается практика копирования положений Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" без видимых попыток более детального раскрытия этих положений с учетом местных условий и потребностей.
5. Становление и развитие единой системы государственной службы Российской Федерации зависит от реформирования военной и правоохранительной службы. Укрепление взаимосвязи гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов, а также государственной и муниципальной служб - одна из важнейших задач развития государственной службы.
За истекшие годы были предприняты шаги по укреплению законодательной и нормативно-правовой базы военной и правоохранительной службы в соответствии с требованиями федеральных законов о государственной службе, по вопросам обороны, военной и правоохранительной службы. Осуществляется ряд практических мероприятий. Однако одним из существенных недостатков организации этой работы является то, что она пока в основном проводится на ведомственном уровне, без законодательного закрепления новых стратегий и крупных организационных мероприятий.
Необходим учет специфики военной и правоохранительной службы как особых видов государственной службы, что связано с их назначением в системе государственного управления, их правовым статусом. Это порождает существенные различия в организации и функционировании военной и правоохранительной службы, в требованиях к кадрам, в организации процесса прохождения службы и других моментах.
Становление военной и правоохранительной службы идет значительно медленнее, чем гражданской; недостаточно законодательных актов, регулирующих этот процесс. В связи с возникновением во многих правоохранительных органах различных видов государственной службы необходимо более четко определить принципы и механизмы их взаимодействия, правовую характеристику разных категорий работников (военнослужащих, сотрудников, гражданских служащих, гражданского персонала, обслуживающих работников и др.), специфику их правового и социального статуса.
6. Формирование системы управления государственной службой. Важную роль в обогащении взаимоотношений и сотрудничества государственных и муниципальных органов, их служебной деятельности играет координация их практических действий (через определение единых целей, планирование совместной деятельности, финансовой помощи муниципалитетам в организации их практической работы). Свою роль в организации взаимодействия всех видов государственной службы Российской Федерации призвана сыграть ныне складывающаяся система управления государственной службой с федеральным органом во главе этой системы. Ведь речь идет о деятельности в рамках единой и неделимой системы государственной власти.
Заслуживает поддержки практика создания при аппарате полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, при главах субъектов РФ специальных Советов по государственному и муниципальному управлению, Советов/Комиссий по вопросам местного самоуправления при Правительстве РФ, при палатах Федерального Собрания РФ.
Однако следует констатировать, что пока ни системности, ни управляемости этим важнейшим механизмом российской государственности нет. В Федеральном законе даже не используется понятие "государственный служащий Российской Федерации", а употребляются только понятия "федеральный государственный служащий" и "государственный служащий субъекта Российской Федерации". Закон признает не единство, а оторванность уровней государственной службы друг от друга. Это детерминирует состояние всей системы.
Государственная служба должна постоянно испытывать регулирующее и стимулирующее воздействие со стороны государства на основе продуманной стратегии управления. Современная постсоветская история России, вопреки распространенному мнению о необходимости максимального ограничения влияния государства, свидетельствует, что важным фактором устойчивого и динамичного развития российского общества остается государственное управление как организующее и регулирующее воздействие государства.
Безусловно, формирование эффективной системы управления государственной службой представляет собой ключевое и первоочередное звено в комплексе мер по реформированию государственной службы Российской Федерации и совершенствованию этого института в соответствии с современными требованиями государственного управления.
Как решить эту задачу? При помощи новейших теоретических разработок, экспертной оценки механизма воздействия на систему государственной службы, избирательного использования зарубежной управленческой практики и одновременно творческого учета отечественного исторического опыта.
Практика проведения административных реформ в странах с развитой демократией убедительно показывает, что успех преобразований приходит тогда, когда они находятся под патронажем конкретного органа, входящего в систему государственной власти и наделенного соответствующими четко очерченными полномочиями. Причем в российской системе власти этот орган не может быть встроенным в систему исполнительной власти, которую предстоит реформировать. Он должен носить межведомственный характер с учетом принципа разделения властей.
Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" впервые предусматривает формирование системы управления государственной службой. Один из субъектов управления этой системой назван в Федеральном законе "О государственной гражданской службе Российской Федерации" - это федеральный государственный орган по управлению государственной службой и государственный орган субъекта Российской Федерации по управлению государственной службой.
В законодательстве, правда, пока представлен только один принцип формирования этого органа - принцип равного представительства от органов государственной власти. Но этого явно недостаточно. Необходимо законодательно определить характер взаимодействия системы управления государственной службой с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а главное - найти место федерального государственного органа управления государственной службой в системе государственного управления Российской Федерации. Поэтому надлежит разработать и утвердить Концепцию управления государственной службой Российской Федерации, представить на обсуждение проект федерального закона "О системе управления государственной службой Российской Федерации".
Вызывают вопросы функции подобного органа. В других странах уже стало практикой, что орган по управлению государственной службой обычно создается при той власти, которая реально доминирует в обществе. У нас такой властью располагает лишь Президент Российской Федерации. И именно при нем может и должна создаваться структура по управлению государственной службой. Сегодня очевидно, что государственная служба не может быть закрытым государственным институтом, следовательно, и формирование этого органа не может происходить без участия представителей общественных организаций, в том числе научной общественности.
7. Успех реформирования государственной службы в значительной степени зависит от кадрового обеспечения развития государственной гражданской службы. Государственные служащие реализуют или обеспечивают реализацию полномочий государственных органов. Кадры, особенно стоящие во главе государственных органов, являются реальными носителями власти, ее авторитета.
В активизации реформирования государственной службы важно учитывать состояние ее кадрового состава, его количественные и качественные параметры, основные тенденции развития, использовать невостребованные способности государственных служащих.
Нельзя оценивать состояние кадров гражданской службы, их качеств на основе только формализованных показателей (возраст, образование, стаж работы, пол). Необходимо соотносить эти качества с назначением кадров в реализации компетенции и полномочий государственных органов, выявлять способность работников эффективно выполнять возложенные на них функции, права и обязанности.
В современных условиях особенно важно повысить качество обучения кадров государственной службы, актуализировать содержание и активизировать учебный процесс. Если экономика бизнеса воспитывает футболиста, то экономика государственной службы воспитывает судью на поле, который должен обеспечить соблюдение правил игры и аргументированно использовать применение красной карточки при нарушении правил. Правила игры должны знать и игроки, и судьи, но использовать эти знания они должны по-разному. И этому надо учить. Сегодня, к сожалению, подобная специфика не учитывается.
8. Информационная поддержка реформы государственной службы. Существует множество определений современного общества. Наибольшее распространение получила его трактовка как общества информационного. В этом контексте особое внимание экспертного сообщества должно быть уделено вопросам поддержки государственной службы и государственных служащих в средствах массовой информации. Общеизвестно, что сами государственные служащие в силу своего должностного положения ограничены в использовании этого ресурса. Поэтому если им и удается стать предметом обсуждения на телеэкранах и страницах газет, то, как правило, это связано с производством тех или иных следственных действий. Воспроизводство негатива о деятельности государственной службы средствами массовой информации становится все более и более опасным для стабильности государственного управления.
* * *
Таким образом, развитие единой и целостной, гибкой и эффективной системы государственной службы с ее ориентацией на приоритеты развития Российской Федерации с учетом интересов гражданского общества, повышение эффективности государственной службы и профессиональной служебной деятельности государственных гражданских служащих является насущной общественной потребностью.
Дальнейшее совершенствование системы государственной службы Российской Федерации зависит от разработки и реализации мероприятий, направленных на развитие государственной службы как единой системы, а также на практическое применение новых технологий государственного управления. Эти мероприятия должны быть объединены единой целью, реализовываться в соответствии с концептуальными направлениями развития государственной службы и быть подчиненными основным стратегическим приоритетам в сфере развития государственного управления.
