Главный вопрос современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления страной. Модернизация системы государственной власти предполагает осуществление последовательных действий, ведущих к коренному преобразованию этого института Российской Федерации, приведение его в соответствие с требованиями, вытекающими из общего характера осуществляемых в стране реформ на демократизацию российского общества, создание эффективной государственной системы, соответствующей вызовам XXI в. За годы проводимых в стране экономических и политических преобразований именно этот ключевой момент государственной и общественной жизни не был подвергнут серьезным системным изменениям. В первую очередь это касается нечеткости в определении функций и сфер ответственности, непрозрачности функционирования государственного аппарата, недооценки современных инструментов планирования и оценки деятельности, неумелого регулирования социально-экономических процессов, нерационального использования денежных средств и материальных ресурсов.
Следствием подобного положения является ограниченная способность системы к выполнению функций государственного управления и оказания общественных услуг. В условиях, в которых пребывала система власти в конце XX в., России нужна была не политика совершенствования власти, а ее модернизация. "Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, - отметил в своем программном, первом в качестве Президента Российской Федерации Послании Федеральному Собранию РФ В.В. Путин (2000). - Но это не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации"1 . По мнению главы государства, "обязательное условие успеха стратегических преобразований - наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям" 2 . На эти слова Президент страны сослался и в Послании 2003 г., признав необходимость придания дополнительного импульса проведению административной реформы. Это понимание обусловило линию на модернизацию системы государственной власти, потребность в проведении административной реформы в стране. Нормативным оформлением этого импульса стал Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.".
Институциональные преобразования. Одной из важнейших задач является переосмысление роли и места главы государства в системе высших органов государственной власти, поиск наилучшей модели института президента с использованием зарубежного и национального исторического опыта. В Конституции Российской Федерации нет четкого указания, кто возглавляет исполнительную власть в стране. Правительство РФ лишь осуществляет эту власть (ч.1 ст. 110 Конституции РФ). Нет также конституционного закрепления статуса Президента Российской Федерации как главы исполнительной власти. Но вместе с тем Президенту РФ предоставлены полномочия, представляющие собой почти полный "классический" набор полномочий главы исполнительной власти. В практике государственного строительства в России это уже привело к неясности конституционных взаимоотношений между Президентом РФ и формируемыми им так называемыми президентскими структурами, с одной стороны, и Правительством РФ, системой федеральных органов исполнительной власти, единой системой исполнительной власти России - с другой.
В условиях, когда теоретические идеи разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную реализуются в государственной практике, актуализируется идея института, который выступает в качестве интегрирующего фактора в системе государственной власти. Трудно назвать оптимальными сложившиеся административную систему и структуру исполнительной власти, в которых отсутствуют четкие механизмы и процедуры реализации основных конституционных функций Президента РФ, включая гарантии законности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти.
Поэтому непременным условием модернизации системы государственной власти выступает укрепление президентской власти. Эта цель достигается через официальное признание утверждения в России модели президентской республики, по меньшей мере на среднесрочную историческую перспективу, и выстраивание вертикали президентской власти через совершенствование системы федеральных округов, уточнение статуса и прав полномочных представителей Президента РФ в них.
Ключевой задачей является снижение дублирования функций Администрации Президента РФ, Совета безопасности РФ и Правительства РФ, четкое разграничение их сфер компетенций и ответственности. Необходима тщательная ревизия функций и структуры Аппарата Правительства РФ с целью устранения функций и структур, дублирующих ведомственные. Заявленная оптимизация структуры федеральных органов исполнительной власти пока что сведена к "настройкам" в правительстве.
Требует принципиального изменения существующая в настоящее время классификация органов исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 17 мая 2000 г. No 867 "О структуре федеральных органов исполнительной власти", предусматривается использование семи видов федеральных органов исполнительной власти: министерство; государственный комитет; федеральная комиссия; федеральная служба; российское агентство; федеральный надзор; иные органы. Отнесение того или иного органа исполнительной власти к одному из перечисленных видов федеральных органов исполнительной власти осуществляется зачастую без учета функциональной нагрузки, выполняемой конкретным органом исполнительной власти. Отсутствует определенность как в самих названиях, так и в компетенции федеральных органов исполнительной власти.
Хотя в теории управления общепризнанным является принцип, в соответствии с которым министерство выступает как орган отраслевой компетенции, а ведомство (комитет) - как орган межотраслевой компетенции, на практике существуют министерства, выполняющие функции межотраслевого контроля, и комитеты, являющиеся органами отраслевого управления. Нет четкой логики при определении различий между агентством, службой, надзором. Подобное несовершенство приводит к пересечению функций, компетенций, сфер ответственности.
В полной мере эта неопределенность отражается в структуре российского правительства, в котором - в избытке министерств и ведомств, не имеющих в условиях демократического общества предмета управления. За их счет должна быть серьезно оптимизирована структура правительства: значительная часть ведомств сократится, оставшиеся будут принуждены серьезным образом пересмотреть свои функции.
Такой шаг может показаться радикальным, если не принимать во внимание уже имеющийся опыт реорганизаций российского правительства: с 2000 г. уже было упразднено полтора десятка ведомств, в том числе министерства по делам СНГ, национальностей, государственные комитеты по кинематографии, по земельной политике, федеральные службы лесного хозяйства, по валютному и экспортному контролю и т.д. Те задачи упраздненных органов исполнительной власти Российской Федерации, которые государству представлялись по-прежнему актуальными, переданы оставшимся ведомствам.
В основе любой модернизации должен лежать принцип ее проведения. Например, в Германии 15 министерств и ведомств можно разделить на две группы по предметам их ведения. Эти предметы ведения определены в Основном Законе, провозгласившем Федеративную Республику социальным государством. К первой группе относятся министерства, проводящие политику от имени государства или имеющие в сфере своего управления государственную собственность (иностранных дел, обороны, МВД, юстиции, финансов, экономики и технологий); ко второй - министерства, занимающиеся социальным развитием страны (труда и социальной политики, семьи, женщин и молодежи, здравоохранения).
Мировой опыт показывает, что сокращение государственного присутствия в различных сферах общественной жизни идет за счет значительного уменьшения и количества, и видов структур государственного управления. Кроме того, современная исполнительная власть стоит перед серьезной проблемой обеспечения мобильности управления. Окостеневшие организационные образования становятся тормозом для развития конкретных отраслей, всего общества. Поэтому в правительстве должны быть свои "постоянные" и "переменные": так, если министерства - структуры длительного, стратегического назначения, то создаваемые для решения конкретных задач службы и агентства могут быть краткосрочного, тактического свойства.
В уже упоминавшейся ФРГ всего три вида федеральных структур исполнительной власти: министерство, ведомство и служба. Многие российские специалисты по проблемам государственного управления неоднократно на протяжении последних десяти лет предлагали и в нашей стране провести инвентаризацию ведомств, сведя их к трем: министерствам, службам и агентствам.
Одна из самых актуальных проблем - упорядочение взаимоотношений федеральных и региональных органов. Ведь на каждом уровне действуют свои подсистемы органов, пока плохо связанные между собой. После демонтажа системы управления, получившей определение "административно-командная", перед Россией встала нелегкая задача соотнесения различных территориальных образований друг с другом. Провозглашение равенства субъектов Федерации не решило проблемы, поскольку наряду с областями и краями в составе Федерации существуют республики, сохраняются сложносоставные субъекты Федерации. Отсечение от системы государственной власти органов местного самоуправления было лишь первым, декларативным шагом на пути к созданию демократической системы равноправных территорий, где граждане могли бы строить свою жизнь на началах широкой автономии.
В итоге в России сформированы две юридически не связанные управленческие системы: система государственной власти, состоящая из федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации, и система местного самоуправления, в которую входят властные структуры в самом субъекте Федерации. Сложилась ситуация, при которой даже органы управления городов с населением, превышающим миллион жителей, столиц республик, краев и областей России не являются структурными элементами системы государственной власти. Помимо правовой несуразности подобного явления, оно приводит и к тяжелым последствиям при решении практических управленческих вопросов.
На практике многие черты советской управленческой системы, четко иерархической и жестко централизованной, остались в неприкосновенности. Изъятие в начале 1990-х гг. из государственной структуры нижнего звена советской системы власти привело к потере управляемости регионами страны. Нижние "этажи" оказались без существенных полномочий и в результате - без бюджетных средств. Сегодня приходится восстанавливать подобную управляемость.
Существующее разделение страны на 89 субъектов представляется излишне дробным, а потребности поддержания государственно-правового единства обусловливают необходимость укрупнения субъектов Федерации и формирования более крупных региональных единиц. Отсутствие промежуточных звеньев до создания федеральных округов в 2000 г. затрудняло государственное управление страной, взаимодействие различных властных уровней, снижало возможности центральной власти при осуществлении эффективного контроля над региональными процессами, способствовало усложнению системы органов власти. Одним из вариантов преодоления подобных недостатков и стало формирование дополнительного - "межсубъектного" - уровня власти, федеральных округов.
Решение проблемы видится в признании экономического районирования в качестве основы административно-территориального деления России, а уже затем, при соответствующих условиях, в проведении полномасштабной реформы федеративного устройства страны. Следует также иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов производилась без полного учета экономического районирования страны и экономического потенциала регионов. Это, в перспективе, потребует уточнения количества и состава федеральных округов и позволит привести систему федеральных округов в соответствие с объективными критериями экономического, социального зонирования территории страны, особенностями организации базовых отраслей экономики, транспортной и социальной инфраструктуры. В долгосрочном плане реформа, связанная с созданием и развитием системы округов, может рассматриваться и как первый шаг в проведении административно-территориальной реформы.
Учитывая, что территориальный аспект административной реформы - вопрос конституционный, следует пойти на принятие достаточно сложной концепции, когда при осуществлении экономического регулирования, финансирования из федерального бюджета будут приниматься во внимание крупные экономические регионы - федеральные округа; в политическом плане будет признаваться действующая административно-территориальная система, а для учета этнических и культурных особенностей различных регионов страны задействована модель национально-культурной автономии.
Для апробации предложенной модели целесообразно проведение эксперимента в двух федеральных округах, в которых имеются для этого объективные предпосылки. Причем не обязательно это должны быть самые бесконфликтные федеральные округа. Напротив, подобный эксперимент можно провести в Южном ФО, где ситуация в большинстве республик региона требует постоянного финансирования из федерального бюджета, в том числе потребностей национально-культурного развития. При такой ситуации возможно утвердить схему, где экономические функции выводятся на уровень федерального округа, а политическую стабильность сохраняет сложившаяся система разграничения полномочий. При этом можно наглядно убедить население регионов в плюсах подобной модели, что позволит "снизу" преодолеть сопротивление местных элит, доказавших свою неспособность обеспечить экономическое и культурно-национальное развитие регионов.
Эта усложненная система позволит облегчить экономическое регулирование, не столь резко наступить на привилегии "элит" в субъектах Федерации, прежде всего построенных по этническому принципу, создать основу для поэтапного и медленного реформирования административно-территориальной системы. Дабы последний процесс не выходил за рамки действующей Конституции, надлежит поддерживать интеграционные процессы в субъектах Федерации изнутри, сочетая эту поддержку с деликатным нажимом сверху на упрямствующих. Наиболее реалистичный вариант: индивидуальный подход к объединительным процессам, локальный их характер. Примеры: интеграция (оно же включение) Усть-Ордынского Бурятского АО в Иркутскую область; Еврейской АО в Хабаровский край, Коми-Пермяцкого АО в Пермскую область, Республики Алтай в Алтайский край. Есть возможности ликвидировать излишние управленческие структуры и в областях центральной России. Даже локальные объединения должны осуществляться в исключительно благожелательной обстановке, быть поддержаны большинством населения объединяемых субъектов Федерации. Благожелательная обстановка не приходит сама по себе, а создается последовательной квалифицированной работой.
Возможно использование и менее жестких механизмов. Так, в 2001 г. руководители четырех наиболее развитых и самостоятельных европейских регионов: Ломбардия (Италия), Баден-Вюртемберг (Германия), Рона-Альпы (Франция) и Каталония (Испания) - выступили с инициативой под названием "Четыре мотора для Европы". Смысл инициативы в том, что каждый из богатых регионов обязался взять "на буксир" бедный, но потенциально перспективный регион своей страны. Так, к примеру, хронически дотационная Курганская область на протяжении десятков лет выглядит как "черная дыра" в экономическом поле относительно стабильных регионов Урала и Западной Сибири. Над этой областью вполне могли бы взять шефство богатые соседи - Екатеринбург, Челябинск, Тюмень, Башкортостан. А регионы -доноры Сибири и Дальнего Востока могли бы поддержать своих проблемных соседей: Читинскую и Амурскую области, Республику Бурятия.
Если до образования федеральных округов система управления страной по федеративной вертикали включала следующие уровни: 1) федеральный центр в лице федеральных органов государственной власти и территориальных органов федеральных органов власти в субъектах РФ; 2) уровень субъектов РФ; 3) уровень местного самоуправления, - то сейчас между первым и вторым уровнями появился промежуточный управленческий уровень - федеральный округ в лице полномочного представителя Президента РФ и их аппаратов.
Экономические, этнические, социальные, географические, климатические и иные особенности различных частей Российского государства обусловили использование сложной многоуровневой системы государственного устройства страны и очевидное разнообразие регуляторов общественных отношений в различных ее регионах. Будущее России как государства, ее способность к экономическому, социальному и культурному развитию зависят от того, насколько эффективно будут разрешены задачи существенного реформирования структуры управления страной. Оптимизация распределения властных полномочий между уровнями власти - основа подобного реформирования. Создание эффективной территориальной организации, восстановление системы управляемости страной, которая после десятилетия реформ потеряла свою цельность, организационное и управленческое единство никак не противоречат федеративным основам Российского государства. Напротив, годы проведения реформ убедили, что в отсутствие дееспособной исполнительной власти нет развития федерализма. Те противоречия, что возникали между центром и регионами, между самими регионами, являлись серьезным тормозом для экономического возрождения, политической стабильности, социальных гарантий граждан, защиты прав и свобод человека.
Полномочные представители в реформе системы управления. Опыт деятельности полпредов требует тщательного анализа и определения дальнейшего пути совершенствования данного института. В связи с этим одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций полпредов в общей системе государственной власти РФ, определение и нормативно-правовое оформление их полномочий.
С этой целью чаще всего предлагают изменить разграничение существующих полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Федерации, передав часть из них федеральным округам. На момент создания округов все полномочия уже были распределены между уровнями государственной власти - федеральным и субъектов Федерации (ст. 71, 72, 73 Конституции РФ) - и органами государственной власти (главы 4, 5, 6 Конституции РФ). Поэтому речь идет не столько о разграничении полномочий, функций, сколько об их перераспределении. Указом об образовании федеральных округов Президент РФ фактически делегировал осуществление части своих полномочий полномочным представителям. Вариант дальнейшего делегирования является фактически бесконфликтным в том случае, если его принципиальным содержанием будут: уточнение состава, объема и механизмов реализации полномочий, делегированных Президентом РФ, их правовое оформление (получение полпредами от Президента РФ легитимной "доверенности" на исполнение соответствующих полномочий).
Если же перераспределение значительного объема полномочий (из-за малого не стоит "огород городить") явится и будет восприниматься как "экспроприация" полномочий как у федеральных органов государственной власти (прежде всего Правительства РФ), так и у органов власти субъектов Российской Федерации, нарушающая сложившийся баланс разграничения полномочий, то подобная ситуация имеет большой потенциал конфликтности. Перераспределение полномочий противоречит конституционным принципам разделения власти: президентская структура (полпреды) наделяется полномочиями исполнительной (федеральной и субъектной) власти. Взяв на себя полномочия исполнительной власти, полпреды (представители Президента!) автоматически возлагают на него ответственность за выполнение не свойственных его институту функций, сводят уровень президентской власти до уровня не только федерального Правительства, но и исполнительной власти субъекта Федерации. Происходит сопряжение функций "исполнителя" и "контролера", что ведет к инфляции понимания института президента как гаранта Конституции. Целесообразно дальнейшее развитие института полпредов вести на правовой основе ч. 2 ст. 80 Конституции РФ: обеспечение конституционных гарантий, охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. По своему содержанию это исключительно надзорные, контрольные, координационные и информационные функции. Как и Президент, полномочные представители в любых ситуациях должны находиться "над схваткой".
Мероприятия по реализации варианта "делегирование" включают в себя:
- подготовку Указов Президента и соответствующих положений по конкретизации, уточнению делегированных полномочий;
- разработку механизмов по реализации этих нормативных актов (в том числе финансового обеспечения выполнения делегированных полномочий).
Конституция Российской Федерации в части регулирования управленческих отношений по федеративной вертикали обладает значительным потенциалом детализации. Из этого тезиса выводится презумпция "неприкосновенности" Конституции РФ на ближайшую историческую перспективу. Что возможно, но сохраняет неразрешенными те неточности в регулировании системы исполнительной власти в России, которые стали почти общепризнанными3 . Подобная неприкосновенность предполагает выработку общего понимания управленческой модели. Вопросы распределения полномочий между Президентом, Правительством и палатами Федерального Собрания - центральный нерв дискуссий по пересмотру Конституции. Однако разбросанность и конъюнктурность многих предложений в этой области не дают возможности соединить "несоединимое" в рамках единой концепции.
Представляя, хотя бы в общих чертах, план проведения административной реформы и ее правового обеспечения, необходимо обозначить следующий комплекс первоочередных задач по оптимизации системы исполнительной власти.
1. Перестройка и оптимизация структуры и порядка работы федеральных органов исполнительной власти. Решение этой задачи в первую очередь предполагает общую реформу структуры государственного аппарата на основе среднесрочной концепции социально-экономического развития страны с целью исключения параллелизма и дублирования функций министерств и ведомств, их более четкого распределения между федеральными структурами.
2. Совершенствование согласительных процедур между различными институтами власти. Решение этой задачи предполагает обеспечение оптимальных условий для реализации Президентом РФ его конституционных полномочий по обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, а также оптимального, с точки зрения государственных интересов, механизма принятия государственных решений. При решении данной задачи особого внимания потребует утверждение четких принципов соподчиненности структур исполнительной власти, а также подготовка законопроекта о ведении документооборота в органах исполнительной власти Российской Федерации.
3. Совершенствование процедур ответственности государственных служащих перед Президентом РФ, Правительством РФ и иными органами власти. Решение этой задачи предполагает законодательное установление четких критериев, принципов и процедур ответственности членов Правительства РФ перед Президентом РФ, а также общих принципов должностной ответственности государственных служащих. При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа "персонализации компетенции и ответственности", подготовка унифицированной системы должностных инструкций для федеральных государственных служащих. В перспективе необходимо также рассматривать вопрос о повышении ответственности Правительства РФ перед Федеральным Собранием РФ, имея в виду влияние на Правительство парламентского большинства и (или) согласования Президентом отставок и назначений Председателя Правительства и основных федеральных министров с Государственной Думой и Советом Федерации ФС РФ.
4. Совершенствование системы федеральных округов и функций Полномочных представителей Президента РФ. Необходимо начать реализацию программы законодательного закрепления системы федеральных округов, прежде всего через принятие федеральных законов "О федеральных округах в Российской Федерации" и "О Полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах". Следует иметь в виду, что сама нарезка федеральных округов не всегда учитывает исторически сложившееся экономическое районирование страны и экономический потенциал регионов. Таким образом, в перспективе может рассматриваться вопрос о корректировке нарезки федеральных округов с учетом экономического потенциала территорий.
5. Реорганизация системы территориального управления. Решение этой задачи предполагает законодательное установление новой системы организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, универсализацию системы управленческих и иных отношений центра и регионов, а также более четкое разграничение компетенций и полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации.
Последовательность действий по модернизации государственной власти Российской Федерации перестает быть технической процедурой и приобретает принципиальное значение. Предусматривается осуществление ряда последовательных этапов, специфика которых определяется логикой реформы, наличием необходимых ресурсов, необходимостью концентрации усилий на решение очередных задач.
Первый этап (подготовительный) - 2003-2004 гг. - предполагает: осмысление современного состояния системы исполнительной власти; выявление причин недостаточной эффективности функционирования органов власти; построение гипотезы перестройки работы государственного аппарата на новой социально-политической и научно-технической основе; разработку концепции реформирования системы исполнительной власти Российской Федерации, ее обсуждение в заинтересованных министерствах и ведомствах, научных и учебных учреждениях, доработку в соответствии с высказанными замечаниями и предложениями, нахождение компромисса при наличии противоположных подходов; утверждение концепции Президентом Российской Федерации, составление программы и плана первоочередных мер по реализации концепции; создание органов по осуществлению реформирования системы исполнительной власти; определение порядка и объема финансирования первоочередных мероприятий, включение их в смету государственного бюджета. Итоговый показатель этапа - упорядочение и рационализация системы исполнительной власти.
Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. "О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг." определил следующие приоритетные направления административной реформы на этом этапе:
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Второй этап - 2004-2008 гг. - связан с реализацией целей и задач программы реформирования системы исполнительной власти, включая проведение экспериментов, отработку, освоение более эффективных механизмов функционирования, ресурсного обеспечения и т.д. Основные усилия на данном этапе сосредотачиваются на коренном обновлении законодательства по вопросам государственного управления, преодолевается противоречие между реально существующими функциями, выполняемыми государственными органами, и правовым обеспечением действий административного аппарата. Основой проводимых мер должно стать: совершенствование структуры государственных органов; уточнение и согласование их функций; передача части функций неполитического характера институтам гражданского общества, сокращение внутриаппаратных издержек; рационализация использования информационных, финансовых, материальных и технических средств; расширение правовой базы функционирования органов власти и управления; разработка и принятие новых законодательных актов, внесение изменений и дополнений в действующие акты, отмена отживших актов; увеличение в структуре актов федеральных законов, постепенное превращение их в определяющие нормативно-правовые документы в системе законодательства по вопросам системы исполнительной власти. Итоговый показатель этапа - превращение исполнительной власти в функционирующий на основе закона правовой институт, достижение верховенства закона в практической деятельности государственных органов и служащих.
Третий этап - 2009-2013 гг. - предполагает стабилизацию на новом качественном уровне механизмов функционирования системы исполнительной власти. Центр тяжести государственных действий переносится на коренную перестройку системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров с упором на приобретение прочных теоретических знаний и практических навыков, способности самосовершенствования уровня профессионализма и компетентности.
Все более очевидным становится вывод о строго последовательных этапах продолжения конституционной реформы. При определении ее целей необходимо ответить на главный вопрос: можно ли осуществить модернизацию государственной власти, не затрагивая текст Конституции, то есть сделать плавный переход к новому состоянию власти либо на основе разработки необходимых законов, подписания политических соглашений между главными субъектами государственной власти, либо на основе серьезного совершенствования самого Основного Закона? Значительную часть этой работы следует осуществить прежде всего путем принятия вытекающих из содержания Конституции федеральных законов, а также путем внесения изменений и дополнений в федеральные конституционные законы о Правительстве РФ и Конституционном суде РФ. Для проведения административной реформы необходим закон о федеральных органах исполнительной власти. Несомненно, с помощью пакета упомянутых законов можно серьезно скорректировать полномочия и взаимоотношения органов государственной власти. Но они не могут касаться многих определяющих моментов их взаимоотношений, поскольку основные первичные правовые нормы в этой области (как материальные, так и процессуальные) достаточно жестко зафиксированы в Конституции Российской Федерации.
Наиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства является полноценная реализация в России модели централизованной федерации. Это означает, что должны быть созданы и укреплены институты и механизмы федерального присутствия в регионах, но одновременно следует сохранить сами федеративные принципы построения государства.
Существуют пределы как децентрализации, так и централизации России. Но именно сильная центральная государственная власть сможет гарантировать каждому гражданину страны, в каком бы из ее многочисленных регионов он ни находился, полную защиту и соблюдение его прав и свобод. Так уж сложилось, что в наибольшей степени тенденции авторитаризма проявляются и находят свое государственно-правовое закрепление при формировании властных структур субъектов Федерации, особенно республик. Г. Гегель справедливо отмечал, что "сила страны состоит не в количестве ее жителей и солдат, не в плодородии земли и не в количестве территории, а в том, как посредством разумного соединения частей в единую государственную власть все это используется для реализации великой цели - совместной защиты"4 . Современная Россия, лишенная трети своей территории и плодородных земель, испытывающая грозящие катастрофой трудности в элементарном поддержании количества своего населения, не смогла создать механизмы разумного соединения своих частей в единую государственную власть. Потребность в выработке подобных механизмов настоятельна. От того, сумеет ли Россия ответить на вызов времени и создать разумную систему власти и контроля за ее деятельностью, зависит развитие Российского государства.
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)". - М., 2000. С. 30.
2 "Не будет ни революций, ни контрреволюций". Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. - М., 2001.
3 См., напр.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М.: РЮИД; Сашко. С. 215-226.
4 Гегель Г.В.Ф. Политические произведения.- М., 1978. С. 104.
