Александр Шишлов: Бюрократия укрепляет позицииНазад
Александр Шишлов: Бюрократия укрепляет позиции
Автономия от потребителей
3 ноября президент РФ Владимир Путин подписал закон "Об автономных учреждениях". Несмотря на то что принятие этого закона прошло относительно незаметно по сравнению с пресловутым законом о монетизации льгот, его последствия для социально-культурной сферы могут оказаться драматичными: через несколько лет гражданам придется самим платить за те услуги, которые сегодня предоставляются всем на равных основаниях и бесплатно (за счет бюджета).
При этом сама идея, концепция законопроекта, которая начала обсуждаться еще несколько лет назад, прогрессивна, так как направлена на увеличение самостоятельности и ответственности бюджетных учреждений - прежде всего в сфере науки, образования, здравоохранения и культуры. Но реализация этой идеи большинством нынешней Госдумы привела фактически к ревизии конституционных гарантий прав граждан, прежде всего права на бесплатное образование.
Конституция гарантирует получение бесплатного образования лишь в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. В соответствии с новым законом эти самые структуры теперь смогут преобразовываться в автономные учреждения. При этом закон не содержит ни гарантий достаточного бюджетного финансирования автономных учреждений, ни эффективных механизмов защиты прав граждан на бесплатное образование.
Формально в законе содержатся декларативные положения о том, что решение о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения (с государственного или муниципального на автономное) принимается, если "это решение не повлечет за собой нарушение конституционных прав граждан, в том числе права на получение бесплатного образования, права на участие в культурной жизни". А реорганизация (в частности, приватизация) автономного учреждения возможна, если это не повлечет за собой "нарушение конституционных прав граждан в социально-культурной сфере, в том числе прав граждан на получение бесплатной медицинской помощи и бесплатного образования или права на участие в культурной жизни".
Но никаких четких критериев сохранения прав граждан, никаких механизмов их защиты в законе нет! А какие новые просторы для чиновничьего произвола открываются при возможной приватизации будущих автономных учреждений - таких, например, как музеи! Определять, нарушены ли права граждан, будут чиновники исполнительной власти, так же как и утверждать "условия и порядок формирования задания учредителя и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания" - проще говоря, объем финансирования будущих автономных учреждений.
Справедливости ради надо отметить, что в законе есть и прогрессивные новации. Так, предусматриваются некоторые возможности общественного контроля деятельности автономных учреждений путем формирования наблюдательных советов, обладающих реальными полномочиями. Вводятся специальные правила согласования крупных сделок, совершаемых автономными учреждениями и т. д.
Но сути закона это не меняет: государство, похоже, сделало еще один шаг к отказу от обеспечения конституционных гарантий прав своих граждан.
Академия, равняйсь!
Если закон об автономных учреждениях создает основу для управляемого бюрократией разгосударствления бюджетных учреждений, то принятые Госдумой в третьем чтении и одобренные 24 ноября Советом Федерации поправки в закон "О науке и государственной научно-технической политике", напротив, направлены на огосударствление академических организаций.
Суть поправок, принятых с молчаливого согласия академической номенклатуры, проста: Российская Академия наук и отраслевые академии наук фактически лишаются академической автономии - теперь их уставы будут утверждаться правительством, а их президенты - назначаться. Бюрократия, для которой процесс назначения удобнее процесса выборов, преуспев в построении по вертикали губернаторов, мэров, ректоров, дошла и до фундаментальной науки. Тут, пожалуй, и комментировать нечего, остается лишь пожалеть, что настоящие ученые столь безропотно смиряются с прессингом бюрократов и из правительства, и из самих академий...
Кто сдаст единый экзамен - общество или чиновники?
На фоне законодательных нововведений, о которых шла речь, принятому в октябре в первом чтении закону о ЕГЭ (его полное название закон "О внесении изменений в закон Российской Федерации "Об образовании" и федеральный закон "О высшем и послевузовском профессиональном образовании" в части введения единого государственного экзамена") можно было бы порадоваться. После многолетнего эксперимента по проведению ЕГЭ этот закон наконец создает правовую основу для отказа от вступительных экзаменов в вуз, на которых, как всем хорошо известно, далеко не всегда решающими факторами для поступления являются способности абитуриента и его учебные достижения. Но ЕГЭ не только защищает права абитуриентов - сравнительный анализ его результатов по стране позволит более объективно оценивать качество школьного образования в различных школах и регионах.
Новый закон прекратит также (после двухлетнего переходного периода) и существующую практику внеконкурсного поступления в вузы медалистов, что представляется вполне обоснованным - ведь школьные золотые медали давно уже утратили свою "золотую" репутацию. Казалось бы, можно говорить об успехе, о том, что сделан важный шаг в развитии российской системы образования. Однако и в этом законопроекте бюрократия нашла возможности реализовать свои интересы в ущерб интересам общества.
Во-первых, экзамен хотя и называется единым, но его результаты, по замыслу авторов закона, при поступлении во многие вузы не будут решающими - потребуется сдавать дополнительные экзамены. И если введение дополнительных к ЕГЭ испытаний при поступлении на специальности, требующие особых творческих или физических способностей (например, в театральный или физкультурный институты), является вполне обоснованным, то не ограниченное законом расширение круга таких специальностей фактически выхолащивает саму идею ЕГЭ. А утверждение перечня таких "исключительных специальностей" и вузов, которым будет дарована возможность набирать студентов по старинке, отдается законом на откуп правительству. Вот уж где будет широкое поле для теневого взаимодействия чиновников и вузовских администраторов, заинтересованных в сохранении нынешней системы приема в вуз. Замечу, что в начальной стадии разработки этого законопроекта, к которой я был причастен, возглавляя думский Комитет по образованию, речь шла лишь о возможности дополнить ЕГЭ результатами олимпиад, проводимых несколькими наиболее сильными университетами.
Еще одно бюрократическое ухищрение - ограничение права доступа к базе данных результатов ЕГЭ. Согласно тексту законопроекта, право на беспрепятственный доступ к этой информации получат лишь участники ЕГЭ, и только в отношении их личной информации. Таким образом, ограничивается общественный контроль за результатами ЕГЭ.
Наконец, за рамками закона остались вопросы о возможности сдачи ЕГЭ теми абитуриентами, кто окончил школу до введения данной системы. Как, к примеру, будут поступать в вуз выпускники прошлых лет, не сдававшие ЕГЭ? Нет в законе также нормы о сроках действия свидетельства с результатами ЕГЭ. Поэтому непонятно, смогут ли выпускники, успешно сдавшие ЕГЭ, воспользоваться им, если захотят поступать в вуз через несколько лет? Ничего не говорится и о возможности пересдачи ЕГЭ теми, кто дополнительно подучился и спустя год хочет улучшить свои шансы на поступление. Предполагается, что все эти вопросы будут потом решаться чиновниками. Но какими мотивами они будут руководствоваться при этом? Почему нельзя разрешить эти важные для абитуриентов вопросы сразу при принятии закона?
Возможность сделать закон о ЕГЭ работающим в интересах общества, а не бюрократии еще сохраняется. Но шансов на то, что при втором чтении в этот законопроект будут внесены изменения, ограничивающие бюрократический произвол и обеспечивающие права абитуриентов, увы, немного: пока в нашем обществе преобладают конформизм и пассивность, власть будет принимать решения исходя из собственных интересов, а не из интересов граждан.
