Хотя торжественное открытие Екатеринбургского завода состоялось 24 ноября 1723 года по старому стилю, или 7 декабря по стилю новому, в день памяти святой великомученицы Екатерины, либо, если хотите, в день ангела императрицы Екатерины I, а переименование нашего города в Свердловск совершилось 3 ноября 1924 года, все же одно время День города справляли мы 18 ноября.
Претендуя в последнее время на кресло мэра Екатеринбурга и вдохновенный этим несколько устаревшим празднеством, я попытался набросать очерк истории нашего городского управления и самоуправления от времен петровских до наших.
Несколько смутило меня открытие, что, реформируя Россию на западный манер, император Петр в отношении городского самоуправления заложил те же принципы, что и нынешний президент - в новую конституцию. В 1699 году Петр I учредил в Москве, а затем и в прочих городах бурмистровую палату, вскоре переименованную в ратушу, причем ежегодный (!) выбор бурмистров предоставлялся самим горожанам - "кого и по скольку человек они захотят". Т.е. не только состав, но и структура органов местного самоуправления в полном соответствии с новейшей конституцией передавались на усмотрение населения.
Правда, Екатеринбургу, не городу, а заводу, такой демократии не полагалось. Еще до пуска предприятия, в апреле 1723 года, была создана заводская контора с особым управлением - Федором Еварлаковым во главе. Управителю предоставлялось право судить и называть жителей, наблюдать за деятельностью школ, продажей припасов, в том числе за "ценой надлежащей", смотреть за содержанием аптек, богадельни, регистрацией жителей и их поведением. Разумеется, в данном случае это был орган управления с самыми широкими полномочиями, но при заводском начальстве, самоуправления екатеринбуржцы добились позже - в 1750 г.
Наиболее заинтересованным в городском самоуправлении сословием были, как и повсеместно, купцы, пролоббировавшие в столице решение о создании в Екатеринбурге ратуши, несмотря на то, что по петровским установлениям старообрядцам, а их в екатеринбургском купечестве было большинство, воспрещалось предоставлять общественные должности. Да и тягость выборных должностей тогда была так велика, что замещавшие их повсеместно требовали не продления, а сокращения сроков полномочий.
Новый этап в истории Екатеринбурга наступил в правлении его "тезки" Екатерины II. При ней число городов в связи с оставлением их за штатом значительно уменьшилось, но толи производственные достижения, толи созвучие имен помогли нашему городу уцелеть и возвысится. 27 января 1781 года Екатерина Великая учредила Екатеринбургскую область в составе Пермского наместничества, ратуша нового областного центра была преобразована в магистрат, правда, просуществовавший недолго.
21 апреля 1785 года была издана "Грамота на права и выгоды городов Российской империи", жестко регламентирующая полномочия и структуру органов городского самоуправления, согласно Грамоте.
Вводилась "городская обывательская книга", в одну из 6 частей которой должен был быть записан каждый горожанин. Обыватели расписывались по частям книги в зависимости от имущественного положения и рода занятий. Так, во вторую часть книги вносились купцы всех гильдий, в третью - все записавшиеся в цехи мастера, подмастерья и ученики и т.д.. Все вместе они выбирали общую городскую Думу, собиравшуюся, как правило, раз в три года, избиравшую из своего состава шестигласную городскую Думу, где каждому из 6 разрядов горожан не зависимо от соотношения в них численности избирателей иметь один голос.
Новые органы городского самоуправления были избраны в Екатеринбурге в конце 1787 года, но судьба их оказалась плачевной. Если общероссийское наступление на права городов, предпринятое Павлом I путем ликвидации городских Дум и учреждения вместо них чиновничьих ратгаузов, захлебнулось после удушения этого самодержца, то для Екатеринбурга потеря городского самоуправления связано с именем либерального сына Павла - Александра I.
23 марта 1807 года генерал-губернатор Модерах потребовал от Пермского губернаторского правления подчинения Екатеринибурга власти горного начальника. 8 апреля этому требованию подчинилась и городская Дума самого Екатеринбурга. После 57 лет городского самоуправления Екатеринбург на 45 лет попадает в "горное царство".
Город Екатеринбург стал фактически из самоуправляемого управляемым. Городская Дума превратилась псевдодемократический комуфляжный придаток бюрократической машины. Это было, разумеется, сразу замечено населением. Хотя к концу первой половины XIX века количество лиц, избираемых в органы городского самоуправления, увеличилось с 30 в 1820 году до 90 человек, и должности городского головы, бургомистров, ратманов, судей словесных и сиротских судов, городового старосты, разумеется, замещались, желание не избирать, т.е. ходить голосовать, у населения почти иссякло. Из лиц, имевших право выбирать, на выборы являлось от 10 до 16 процентов. Но даже в то время городская Дума собиралась почти ежедневно на 3-4 часа и принимала какие-то решения в основном в виде ходатайств и обращений.
После отмены крепостного права в Российской империи началась подготовка к проведению городской реформы. Ею занимались специально созданные правительством в городах комиссии. В Екатеринбурге депутаты этой комиссии от купечества, мещан и цеховых сумели доказать необходимость создания в городе гражданской администрации. Их предложение было поддержано министерством внутренних дел, и в 1863 году правительство приняло решение о передаче Екатеринбурга из горного в гражданское ведомство.
16 июня 1870 года имнератором, наконец, было утверждено новое городское положение. Главным органов городского самоуправления по этому положению осталась городская Дума, но значительно изменился состав выборщиков. Избирателями признавались как физические, так и юридические лица - плательщики городских сборов. Избиратели делились на 3 разряда: в первый разряд вносились крупные плательщики, во второц - средние, в третий - мелкие, так, чтобы сумма платежей, вносимых избирателями каждого разряда составляла одну треть всех городских сборов. Каждый разряд избирал на 4 года одну треть гласных гласных - т. е. депутатов городской Думы. Доходило до курьезов: в городе Хвалынске в первом разряде числилось 20 избирателей, которые из своего состава должны были избрать 22 гласных! В Екатеринбурге, как и всюду, большая часть населения не попала даже в третий разряд. В 1872 году из 72 гласных городской Думы были избраны 27 чиновников, 31 купец, 6 потомственных почетных граждан и только 7 мещан и 1 священник. Естественно, такой состав Думы не был заинтересован в пополнение городской казны за счет переоценки своего имущества и, соответственно, увеличения налога.
Исполнительным органом городского самоуправления была городская управа, состоящая из избираемых городской Думой председателя - городского главы, заместителя - товарища городского главы, двух членов городской управы (в столицах - 6) и городского секретаря, он же секретарь городской Думы.
Как видите, уже тогда была создана система: Совет депутатов - исполком, председатель, зампреды, члены и секретарь исполкома. В последствии она была сохранена большевиками и просуществовала до 1991 года. Правда, тогда для вступления избранных в должность городского главы и его товарища требовалось губернаторское утверждение. Впрочем, далее городские власти действовали самостоятельно, а губернатор лишь осуществлял "надзор за законным сего исполнением". Все это противоречило самой сути самодержавной бюрократической утопии, и 11 июня 1892 года было "высочайше утверждено" новое городовое положение, уничтожавшее самостоятельность городов. Хотя у нового положения были и плюсы, в частности, было ликвидировано трехразрядное деление и все избиратели были уравнены в правах, что несколько ограничило всевластие финансовых воротил, к сожалению, круг избирателей остался весьма узким. Появилась возможность создавать территориальные избирательные округа, правда, в Москве их образовали всего три, а в Петербурге вообще не стали образовывать. Увы, минусов было больше. Уже все члены управы и вообще все выборные лица, избираемые Думой, теперь нуждались в утверждении губернатором. Кроме того, ныне губернатор отслеживал не только законность, но и "правильность" действий городских властей.
Впрочем, городская "контрреформа" не помешала развитию политической инфраструктуры в городе Екатеринбурге, и в 1910 году впервые думское большинство оказалось партийным. Первой партией, победившей на выборах в городе, стала партия кадетов. Кадеты первыми предложили пятилетний план развития городского хозяйства. Им предусматривалась достройка городского театра, гостиного двора, крытого рынка, скотобойни, доходного дома и водопровода. Правительство не дало разрешения городу проводить облигационный займ, и основным источником пополнения бюджета стало ведение доходных коммунальных предприятий.
После Февральской революции в городе помимо Думы и управы были созданы комитет общественной безопасности и Совет рабочих и солдатских депутатов. Чем это закончилось - хорошо известно. Исполком горсовета в феврале 1918 года вынес постановление о роспуске городской Думы. Разумеется, и при новой власти выборы далеко не сразу стали всеобщими и равными. Один рабочий голос приравнивался к 5 крестьянским, значительная часть граждан, почти все голосовавшие до революции, после 1917 года были поражены в избирательных правах. Неудивительно, что на перевыборах Советов в 127 году в Свердловский горсовет были избраны на 50,7% рабочие, а на 37,4% служащие. В Совете депутатов оказалась 81 женщина! Правда, за декоративно-представительным советом маячил крепко сбитый горком компартии, да и любое решение горсовета мог отменить вышестоящий облсовет.
Город безудержно рос и становился неуправляем, и в 1931 году горсовет поделил город на три района с районными советами. Уже в 1934 году на юг был выделен 4-й район, а в конце 1943 года выделением Куйбышевского, Кировского и Чкаловского районов город обрел свое семирайонное современное лицо. До 1977 года мы каждые два года мы избирали один городской и семь районных советов, которые из своего состава выбирали соответствующие исполкомы, а пост председателя исполкома хоть и лежал по значимости между первым и вторым партийными секретарями, но, как правило, был тупиковым для дальнейшей карьеры. Единственным изменением, внесенным Конституцией 1977 года, стало "прореживание" горрайвыборов до одного раза в два с половиной года.
В демократические, первые альтернативные выборы 1990 года мы вступили с шестьюдесятью депутатскими вакансиями в каждом райсовете и двумястами с лишним вакансиями в горсовете. Распад КПСС и отсутствие иных партий превратили немногочисленные по дореволюционным и советским меркам горрайпарламенты в весьма уязвимые для критики, малоэффективные органы. Жертвой митинговой стихии тех Советов стали в первую очередь исполкомы. Всем памятна судьба Юрия Васильевича Новикова, председателя Свердловского горисполкома. По сходным причинам только в нашей области ушли из муниципалитетов сотни опытных руководителей и специалистов.
Москва нашла выход из ситуации в механическом сокращении числа депутатов - всюду Советы подменялись так называемыми "малыми" советами до 20 человек, которые избирались из состава Советов, отфильтровывая радикалов. Отсутствие партийного либо корпоративного структурирования пытались компенсировать механическим сокращением числа депутатов, впрочем, о том, куда завела эта тенденция, позже.
Одновременно внедрялась исполнительная - "президентская вертикаль", на смену коллегиальным управам - исполкомам в горда сажали единоначальных наместников. В качестве такого для города Екатеринбурга по политическим мотивам уже не годился покинувший пост председателя горисполкома Ю.Новиков, и Э.Россель остановил свой выбор на далеком от проблем города, но молодом и энергичном Аркадии Михайловиче Чернецком. Именно Чернецкий стал первым в истории города Екатеринбурга городской главой, осуществляющим власть на основах единоначалия, и, надеюсь, единственным получившим власть путем назначения.
Известна война, которую вели между собой А.Чернецкий и последний горсовет. Президент, разогнав Советы по всех России, заодно поставил точку и в этом конфликте.
И тут история пошла не в одну, а в две разные стороны. С одной стороны, была принята конституция 1993 года, запретившая государственным органам вмешиваться в дела городов и давшая полную самостоятельность горожанам в определении форм самоуправления. Последний раз такая возможность у нас была при Петре I.
С другой стороны, А.Чернецкий и его бывший заместитель А.Страхов, ставший губернатором области, подготовили Временное положение о местном самоуправлении, полностью отдававшее города на произвол чиновников, назначаемых губернатором. При этих наместниках образовывались полностью бесправные малочисленные, карманные думы из 5-15 депутатов. И слово депутаты, и слово Дума, правда, тоже оказались под запретом. Вместо них вводились непонятные выборные и собрания оных выборных. Даже вместо слова город был придуман псевдотермин "управляемая территория". Чем это закончилось - в следующей статье.
Антон Баков
октябрь 1995 год
http://www.bakov.ru/i_am/16.htm
