Александр Косариков: Будет ли централизация плюсом...Назад
Александр Косариков: Будет ли централизация плюсом...
На региональном и муниципальном уровнях управления многие специалисты-экологи говорят, что экология становится все хуже и хуже, а проблем появляется все больше. Не ждут они положительных изменений и от новой структуры управления, которая появилась на федеральном уровне. Да пока и не известно, как она будет работать. Понятно только, что реструктуризация влияет в регионах на ежедневную деятельность как органов власти, так и бизнеса. Например, приостановлена выдача разрешений государственной экологической экспертизы. Прокомментировать создание новой структуры управления мы попросили депутата Государственной Думы, заместителя председателя комитета по экологии Александра КОСАРИКОВА.
- Александр Николаевич, в связи с реформированием правительства стали создаваться новые экологические структуры. Расскажите, пожалуйста, как это отразится на защите окружающей среды? Будет ли такая структура лучше работать?
- Действительно, в рамках административной реформы, которая сегодня происходит в РФ, есть существенный раздел (во всяком случае, для тех, кто интересуется экологией, защитой окружающей среды, здоровьем населения), который затрагивает всю систему органов экологического контроля, надзора и в целом управления экологическим процессом. Это выражено в целом ряде документов. В том числе в изменении закона о правительстве - вся структура стала совершенно иной и в последнем законе, который касался дополнений в законодательство о региональном и местном самоуправлении.
Ничего отдельно для тех, кто занимается природными ресурсами, в сравнении к другими ведомствами России не произошло. Система изменилась так, как в других ведомствах. Появилось министерство, появились надзоры и появились федеральные агентства. Стала трехступенчатая (трехзвенная) система. Сама по себе идея благая и очень правильная. Задача поставлена так, что тот, кто правила устанавливает, не должен их контролировать. Если министерство устанавливает нормы, правила и готовит законопроекты, то надзирать за их исполнением должен другой орган - надзор. А непосредственно оказывать услуги по этим правилам населению должно агентство.
То же самое произошло в экологии. У нас сейчас на самом верху имеется министерство природных ресурсов. У этого министерства существует служба надзора за природными ресурсами. И в этой структуре существуют три агентства: агентство водного хозяйства, агентство лесного хозяйства и агентство по недрам. Вот распределение, которое произошло. Экологи долго мечтали о том, чтобы тот, кто эксплуатирует, не контролировал. Это состоялось. Совершенно отдельно от министерства природных ресурсов создан надзор непосредственно при премьер-министре Фрадкове. Сам по себе подход, наверное, правильный. Во многом это должно затруднить коррупцию в этой системе.
- Но проблем очень много. Поможет ли?
- Понимаете, совершенствование любых охранительных функций, особенно в сфере работы с природными ресурсами, всегда связано с тем, чтобы не увеличить, как выражаются у нас в Государственной Думе, коррупционную емкость законопроекта. Почему никак не родится и не появится новое законодательство о платежах за негативное воздействие на окружающую среду? Очень просто: потому что любой грамотный инспектор всегда может предприятию, бизнесмену установить по действующим правилам платежи с разницей если не в 10 раз, то уж в 5 раз точно. От чиновника сейчас зависит чересчур многое, чтобы его не искушать. И, конечно, всех, кто работает в бизнесе, это сильно раздражает, поскольку они на каждом шагу с этим сталкиваются. В том числе и в сфере экологии.
На мой взгляд, это могло бы быть решено переходом от обобщенного (рамочного) законодательства к техническому регламенту. Закон о техническом регламентировании принят Думой, осталось только насытить его отдельными регламентами. В том числе и по экологии. В чем здесь дело? В том, чтобы отдельные нормы, например, на предельно допустимое загрязнение, прописывались бы не в ведомственных нормах, где допускаются подобные люфты, а прямо в законе. Тогда проблема была бы решена. Хотя в этом случае закон о техническом регламенте превращается в солидный том. А их может быть несколько. Но дело того стоит. Поэтому, я думаю, у нас есть над чем поработать для того, чтобы привести систему к нормальному знаменателю.
Но есть еще одна вещь, которая носит совершенно объективный характер. В свое время группа российских ученых-экономистов разработала подход - как бы кальки рейгономики США. Рейган в США резко усилил темпы экономического роста за счет того, что снял целый ряд ограничивающих функций. В том числе и в использовании природных ресурсов, и охране окружающей среды. За счет этого бизнес быстро набрал силу и потом все поправил: очистил американские озера и т. д. Наши также разработали теорию "грязного роста". Жесткие рамки по воздействию на окружающую среду были сняты. Как вы знаете, год за воздействие на окружающую среду вообще никто не платил. Верховный суд также поддержал этот прецедент, связанный с "Норникелем". На мой взгляд, произошел колоссальный просчет.
Это не привело к росту экономики, а повлияло только негативно на окружающую среду. Стабилизация наступила за счет других мер, которые были предприняты президентом, - выстраивания страны, ужесточения вертикали, дисциплины... А дело в том, что американцы действовали совершенно в иных условиях. Их бюджет был раз в 20 больше, чем у нашей страны. А главное, наряду с фискальной системой у них работала залоговая система платежей за негативное воздействие. Как она действует? Когда вы начинаете заниматься деятельностью, которая потенциально может привести к поражению окружающей среды, то обязаны внести сумму, которая может потребоваться, если такое негативное воздействие состоится. Эта схема у них, в отличие от нас, работала и до сих пор работает. Поэтому, когда у нас была отменена фискальная система, все стало разрушаться прямо на ходу.
И сейчас главное даже не изменение числа столоначальников и названий органов власти, а выстраивание четкой системы воздействия на природопользователя. Но такого воздействия, которое бы не давало возможности для административной коррупции. Если эти две вещи удастся соединить, разделив при этом функции нормотворчества, контроля за исполнением законов и функции исполнения законов и одновременно поддержав это техническим регламентом, тогда, думаю, и наши бизнесмены, и жители города вздохнут спокойно.
У меня только сейчас были жители Сормовского района Нижнего Новгорода. Они жаловались на то, что рядом с их домом начинают строить высотку, которая будет находиться в липовой аллее. Пока нет официальных документов, понятно лишь, что вряд ли от липовой аллеи что-то останется, да и дом может пострадать. Я этим занимаюсь. И очень надеюсь на помощь мэра города, который, как я знаю по нашей совместной работе в Госдуме, очень ревностно относится к экологическим проблемам.
- Экологи получили то, что хотели. Но не получится ли "как всегда"?
- Экологи хотели, чтобы система экологического надзора была не в том органе, который занимается эксплуатацией природных ресурсов. Выполнено. Экологи хотели, чтобы уровень службы был очень высоким: либо при президенте, либо при премьер-министре. Выполнено. Теперь надо посмотреть, что получается вниз по ступенькам. Насколько мне известно, функции региона значительно уменьшились. Усилился федеральный компонент. С одной стороны, это хорошо, поскольку на вертикали сидит федеральный чиновник. С другой - не понятно, хватит ли у федеральных чиновников сил просто проследить, если их одновременно сокращают. Этим и вызвано беспокойство людей, которые работают в данной сфере и чувствуют, что с экологией у нас крайне неблагополучная ситуация.
- Но так и не понятно, сможет ли новая структура исправить ситуацию? Она для экологии будет плюсом или минусом?
- Вопрос правильный. Но за последние три года в экологии - минус. Система стала хуже с точки зрения защиты окружающей среды. Это очевидно. Сумеет ли поправить ситуацию новая система? Я надеюсь, что да. Но я уже сегодня вижу, что сама реформа настолько затянулась, что мы просто теряем управление. Поэтому пока это минус. Но надеюсь, что завтра эти трудности удастся преодолеть и появится достаточно четкая, понятная, прозрачная система управления экологией.
- А что можно сказать о налогах, половина из которых будет собираться в федеральном бюджете? В частности, водный налог полностью уйдет в федерацию. В регионах денег на программы почти не остается. С чем это связано?
- Что идет централизация средств в целом по стране - заметно. Как и централизация управления страной. Это тоже заметно. И в контексте последнего выступления президента вы видите, что это происходит. Это происходит и в экономике. Причина - неэффективное использование средств на региональном и муниципальном уровнях. Распыление, пропажа, неэффективная работа. Что касается нашего региона, то здесь имеются те же самые факты, как и в целом по стране.
Правильно ли все централизовать? Я глубоко убежден, что это должно быть временной мерой. Если говорить о платежах за природные ресурсы... Сегодня в законе о бюджете, который мы должны принять в Думе в ближайшее время, вообще не прописано, как будет расщепляться платеж. Я выступил с инициативой, чтобы сохранили и муниципальную, и региональную компоненту. Примерно 40 и 40 процентов, а 20 процентов - федерации.
Что касается водной компоненты, то по проекту Водного кодекса, который обсуждается в обществе и еще не внесен в Госдуму, предполагается, что собранные деньги пойдут на восстановление водных объектов. Получится некий трансферт. Как эта схема будет действовать в такой огромной стране... Вот здесь возникают опасения. Мы чересчур большие, чтобы нас так жестко централизовать. Не будет ли здесь больших потерь, чем при неразумном распределении денег в регионах? Как всегда, есть плюсы и минусы.
- Давно говорят о проектах по очистке Волги, поднятия уровня воды в районе Чебоксарского водохранилища. Будут ли они реализованы?
- Я готовлю в Думе "круглый стол" (и меня поддержал ряд депутатов) как раз по новой плотине. Этот вопрос живо обсуждался после форума "Великие реки", где проект был обнародован. Плотина должна быть возведена выше Сормова через Волгу с целью подъема и регулирования глубины Волги и для прохода пятитысячных судов, прежде всего нефтеналивных. Там же планируется, насколько я понимаю, и небольшая энергетическая установка. Проект вызывает ряд конфликтных ситуаций, в том числе с нашими соседями. Так, Чувашия опять предлагает не строить плотину, а поднять уровень Чебоксарской ГЭС еще на два метра. Но, на мой взгляд, это приведет к заболачиванию местности, поскольку берегоукрепления не готовы. Круглый стол и поможет выбору оптимального варианта. На него будут приглашены и министр транспорта, и министр природных ресурсов России. Направим приглашения губернаторам всех 12 областей основного ствола Волги. Одни прямо заинтересованы в решении проблемы, другим это будет интересно как практика решения конфликтов, поскольку затем будем обсуждать Водный кодекс.
- С экологией в стране становится все хуже, поэтому не могу не спросить, какие законы необходимо еще принять, чтобы поправить ситуацию?
- Законы у нас есть. У нас плохо исполняют эти законы. И я уже сказал, что первое - это технический регламент за негативное воздействие, хорошо и детально прописанный, который бы саккумулировал все, что разбросано по различным ведомствам. Его принимать нужно. А что касается общей оценки ситуации в экологии, то я бы так не говорил.
Мы любим утверждать: вот как все плохо стало. И все хуже и хуже. Не так это. По объективным показателям. Например, чистота воды в районе Нижнего Новгорода стала выше, чем три года назад. Говорить, что это происходит за счет сворачивания промышленности, нельзя. Промышленность поднимается темпами 6,5 процента в год. Значит, подъем идет не по старому пути, а с привлечением новейших, скорее всего, западных технологий. У них на это обращается серьезное внимание. И регулятором улучшения окружающей среды прежде всего стали инструменты банковского кредита, причем западных банков. Там никто не даст кредит, если вы не докажете экологическую чистоту ваших намерений. На Западе экологические законы работают через деньги. Думаю, нам здесь тоже надо вводить подобные вещи. Но это не вопрос законодательства. Это вопрос исполнительной власти.
