Анатолий Козерадский: Принимали смелые решенияНазад
Анатолий Козерадский: Принимали смелые решения
Впервые жители Нижегородской области выбирали Законодательное Собрание 27 марта 1994 года. А первым председателем нового представительного органа стал Анатолий Александрович Козерадский, до этого работавший главой администрации г. Выкса. Спустя четыре года, после избрания второго созыва Законодательного Собрания, Анатолий Козерадский вновь был назван депутатами своим лидером. Анатолий Козерадский возглавлял Законодательное Собрание почти 7 лет. Впрочем, и до этого он имел непосредственное отношение к руководству представительным органом нашей области, являясь депутатом областного Совета народных депутатов последнего созыва 199О года и входя также в своеобразный президиум облсовета - малый Совет. Из одного только перечисления этих вех понятно, что Анатолий Козерадский внес огромный вклад в становление нашего Законодательного Собрания. Опыт политика и сейчас востребован в той же сфере. В Государственной думе России депутат Козерадский вошел в комитет по делам Федерации и региональной политики, возглавив при этом подкомитет по вопросам организации государственной власти. Об истории Законодательного Собрания Нижегородской области А. А. Козерадского расспрашивал наш обозреватель Владимир Окмянский.
ПРЕДСЕДАТЕЛЬ, ПОДЕЛИВШИЙСЯ ВЛАСТЬЮ
- Анатолий Александрович, вы были депутатом как последнего областного Совета, так и первых созывов Законодательного Собрания. И облсовет был представительным органом власти, и нынешнее Собрание тоже. Поскольку у нас стало модным учреждать различные юбилеи, не считаете ли вы, что вести историю Законодательного Собрания от 1994 года -определенная натяжка? - Нет, конечно. Десятилетие Законодательного Собрания - это действительно веха. По сравнению с областным Советом этот орган стал существенно отличаться по своим функциям. Совет народных депутатов был как бы всевластным органом. Особенно последний областной Совет по-настоящему руководил исполкомом, тогда, кстати, впервые был реализован лозунг "Вся власть Советам". А Законодательное Собрание избиралось на основе Конституции 1993 года, с провозглашенным в ней принципом разделения властей. Законодательная власть стала определять правила игры, ежегодно утверждать план социально-экономического развития и бюджет области, а исполнительная власть - принимать конкретные управленческие решения, заниматься хозяйственными вопросами.
Переходный период к новому статусу законодательного органа был непростым. Сложно было объяснять депутатам, особенно тем, кто работал еще в областном Совете, почему буквально вчера они решали все, в том числе куда конкретно направлять деньги, а теперь это уже не позволялось. Большие баталии тогда были, в том числе недовольство председателем. "Что это он? - возмущались депутаты. - Нельзя отдавать власть". Приходилось в ответ открывать Конституцию и говорить о разделении властей. Нельзя не отметить, что очень много времени уделял работе с депутатским корпусом, особенно тогда, первый губернатор области Б. Е. Немцов. Понадобилось около года, чтобы Законодательное Собрание полностью адаптировалось к новой системе координат.
ЦЕНТРУ ПОДСТАВИВ ПЛЕЧО
- А в отношениях с Центром тоже приходилось Конституцией пользоваться, ведь пробелы в федеральных законах наверняка имелись?
- Их было очень немного, российских федеральных законов. Нормативная база, ориентированная на новые отношения, была слабой. Конечно же, мы выходили в Думу с законодательными инициативами, как самостоятельно, так и от ассоциации регионов "Большая Волга". Хотя, признаться, наши правотворческие инициативы оформлялись в то время сыровато. Но идеи выдвигались хорошие, и они послужили основой для новых федеральных законов.
- Нижегородцы не раз сетовали, что наши предложения пылятся в Думе.
- И этот момент тоже присутствовал, даже очевидно правильные инициативы долго воплощались в жизнь. Видя такое отношение и пользуясь отсутствием федеральных норм, мы принимали законы на уровне области.
Вопросов было море. Фраза Ельцина: "Берите столько суверенитета, сколько проглотите" - действительно позволяла субъектам брать инициативу на себя. И как сейчас оказалось, этот лозунг был далеко не спонтанным. В стране была страшнейшая ситуация, центр не знал, как выкарабкиваться, и Борис Николаевич просто скинул с себя часть ответственности. А субъекты вместе с дополнительными полномочиями вынуждены были эту ответственность взять на себя. Поневоле принимали довольно смелые решения.
В начале 90-х годов, если помните, образовался жуткий дефицит товаров. Мы тогда в Нижегородской области провели повышение заработной платы бюджетникам на 15 процентов. Пусть ненамного, но это подняло покупательную способность нижегородцев. И товар к нам побежал под эти зарплаты.
А кризис неплатежей, когда катастрофически не хватало денежных знаков? Вспомните знаменитые "немцовки", изготовленные на Пермской фабрике Гознака, как заменитель денег. Тогда только очнулось российское правительство и стало выделять области недостающие купюры. "Немцовки" по своему первому назначению оказались не нужны. Однако руководство области нашло им применение - они были использованы как ценные бумаги областного займа. Этот заем, дававший неплохой процент, помогал нашим ветеранам, пенсионерам сохранять свои накопления в условиях высокой инфляции.
- Прошло всего-то десять лет, а вспоминается как другая эпоха.
- Да, прошлый век.
Или возьмем экспансию бодяжной водки. Население травилось, в бюджет не поступали налоги. Тогда по предложению администрации губернатора И. П. Склярова в области была -введена региональная марка качества. Сегодня уже не надо лукавить, ставились две задачи. Проверяли качество ввозимой водки и одновременно защищали своих производителей и свой бюджет, у нас тогда работало 23 ликероводочных завода. Марка качества вела к некоторому удорожанию привозного алкоголя и увеличению реализации нижегородской продукции. Сейчас такое решение уже не прошло бы, а тогда оно реально стабилизировало ситуацию.
Тяжелейшее положение было на предприятиях с задолженностью по заработной плате. Большинство предприятий не по своей вине попали в долговую яму перед бюджетами всех уровней, и все средства, которые поступали на счета, были вынуждены отдавать в бюджеты, оставляя себя без оборотных средств и не выплачивая зарплату. Законодательное Собрание тогда приняло постановление об очередности платежей: 50 процентов - налоги, 50 процентов - на заработную плату. Решение было принято на грани фола, мы сознательно использовали несовершенство тогдашнего федерального законодательства. И смогли на некоторое время (до отмены нашего решения судом) снять социальную напряженность на предприятиях.
А скандальное введение пятипроцентного налога с продаж? Мы первыми в России ввели этот налог. И до сих пор я считаю его социально справедливым. Это налог на богатых, поскольку увязан с величиной покупок, а значит, богатые отстегивали в бюджет намного больше. Причем средства налога использовались исключительно на поддержку малоимущих. И то, что Дума третьего созыва отменила налог с продаж, на мой взгляд, неверное решение. Кстати, и цены с 1 января этого года не снизились, несмотря на отмену 5-процентного налога.
Закон об упрощенной системе налогообложения малого и среднего бизнеса - он тоже впервые был принят в Нижегородской области. Позже такая система была принята на федеральном уровне исходя из наших наработок.
Принималось много законодательных актов по поддержке нашей промышленности. Например, мы давали преференции предприятиям, обеспечившим рост производства более чем на 15 процентов за год. Доход от продажи продукции, превысившей 15-процентный прирост, не облагался региональными налогами. Не так много в бюджете потеряли, но существенно способствовали росту промышленного производства.
Привлечению в область серьезных инвесторов помог областной закон о защите инвестиций.
Нельзя не сказать и о поддержке сельхозпроизводителя. Нас ругали здорово в то время, но депутаты принципиально настаивали на том, чтобы не менее 10 процентов областного бюджета шло на поддержку сельского хозяйства.
С позиций сегодняшнего дня мы принимали не очень совершенные нормативные акты, но тогда они сыграли свою положительную роль.
- Вы еще не сказали о свободных производственных зонах.
- Это была еще одна мера поддержки предприятий; главным образом военно-промышленного комплекса. Многие заводы лишились заказов, оборудование простаивало. При введении специальных налоговых зон часть производственных помещений и оборудования отдавалась предпринимателям под новые производства с освобождением от налогов в областной бюджет. Благодаря этому появилось довольно много новых рабочих мест.
ОПТИМАЛЬНО РАЗДЕЛИЛИ ВЛАСТЬ
- Большую роль в стабилизации сыграл Устав Нижегородской области, принятый в апреле 1995 года и ставший плодом совместной работы нижегородских правоведов, юристов и, конечно же, губернатора и депутатов Законодательного Собрания. Устав наш оказался продуманным и взвешенным. Он позволял снимать все противоречия, которые могли возникать между законодательной и исполнительной властями. По Уставу у нас очень сильный губернатор, но и весьма сильное Законодательное Собрание. Характерная деталь: в те сложные годы становления нового федерального законодательства законы области обнародовались за двумя подписями - председателя ЗС и губернатора. Это позволяло избегать коллизий, когда губернатор не хочет подписывать закон и закон зависает. В таком случае закон мог быть обнародован председателем ЗС.
Вспоминая важные вехи в становлении Законодательного Собрания, было бы неправильно обойти вопрос о продлении депутатских полномочий в 1996 году. В 1994 году, как вы помните, первое Законодательное Собрание избиралось по указу президента, и Борис Николаевич, нарушая действующее законодательство, вдруг решил, что срок полномочий региональных парламентов именно первого созыва должен быть два года. Все происходило в рамках "поэтапной конституционной реформы".
Потом были приняты законы, в том числе и Устав области, которые установили более естественный срок полномочий -4 года. Наконец и сам президент очнулся, разрешив законодателям регионов самостоятельно решать эти вопросы. Но мы не с бухты-барахты принимали решение о продлении полномочий. Здорово тогда советовались с общественностью, политическими партиями. Общественная палата в то время давала интересные предложения, выполняя роль барометра настроений политической элиты. (Сожалею, что сейчас этот важный инструмент обратной связи не востребован.)
Выяснили и мнение общественности, и позицию федерального центра. Только после этого решились на продление полномочий до 1998 года. И сейчас уже очевидно, что поступили правильно.
Не один год шла дискуссия о введении двухпалатного парламента. Думаю, что бывшие депутаты, особенно главы местного самоуправления, сегодня сожалеют, что отказались от такой организации представительной власти. В некоторых субъектах Федерации эта система и по сей день успешно работает.
- Почему сопротивлялись именно главы районов?
- В двухпалатном парламенте они лишались права входить в законодательную палату. Главы могли бы входить по должности во вторую палату, которая участвует в принятии не всех, а только самых важных решений -плана социально-экономического развития и областного бюджета. Тогда главам казалось, что не стоит "загонять" себя в палату с урезанными полномочиями. Но сейчас ситуация принципиально изменилась: впредь главы самоуправления вообще не вправе быть депутатами Законодательного Собрания.
Сегодня, у меня такое впечатление, главы районов - бедные просители в кабинетах областных чиновников, на принятие решений они влиять не могут.
ГАРАНТ СТАБИЛЬНОСТИ
- Менялись губернаторы Нижегородской области. В этой ситуации именно Законодательное Собрание сумело обеспечить стабильность и определенную преемственность региональной политики, что дорогого стоит. Все потому, что наше Законодательное Собрание существенно отличается от других собраний своей самостоятельностью. Много законодательных собраний по России до сих пор обслуживаются службами исполнительной власти, не имея даже собственного расчетного счета, являясь по существу управлениями по законодательству при губернаторах.
- Наши депутаты серьезно работают, а слава достается другим. Неожиданно на всю страну прогремело Законодательное собрание Ивановской области, выдвинув инициативу о продлении президентских полномочий.
- Ну это не та слава, к которой надо стремиться. Естественно, что предложение ивановцев Государственная дума в феврале этого года отклонила.
- А почему эта инициатива появилась именно во время выборов? "
- Дело в том, что в Думе образовался "завал" из 800 законопроектов, внесенных субъектами законодательной инициативы в последние 2-3 года. По Конституции они обязаны быть рассмотрены, и на каждом заседании Дума решает судьбу 10 - 15 законопроектов прошлых лет. Невозможно было не рассмотреть и ивановскую инициативу, которая давно уже находилась в Думе.
В этот же период, кстати, Дума отклонила ряд других региональных инициатив. В том числе и проект нижегородского Законодательного Собрания - о возможности наделять местные отделения связи некоторыми полномочиями банков. Те, кто живет на селе или имеет там родственников, знают, как трудно сейчас осуществлять простейшие платежи.
- Жители отдаленных деревень действительно имеют массу проблем. К примеру, чтобы получить 70-рублевое детское пособие в районном собесе, женщина должна потратить целый день и заплатить 40 рублей за проезд в автобусе. Что же сказала Государственная дума?
- Дума отклонила нижегородскую инициативу по следующему мотиву: банки и сейчас имеют право заключать необходимые договоры с другими организациями, в том числе с почтой. Однако банки уходят от этого, поскольку денег здесь не заработаешь. То есть добровольно заниматься этим не хотят. С учетом этих регалий мысль нижегородцев в целом признана правильной, и ее решено учесть в другом законе. На очереди для рассмотрения в Думе еще несколько наших проектов.
ПОТЕНЦИАЛ СЕНАТА ПРОПАДАЕТ
- Анатолий Александрович, вы были свидетелем трех разных схем формирования Совета Федерации, а в 1995 -2001 годах и сами являлись сенатором. Вначале в дополнение к должности председателя Законодательного Собрания, затем в качестве освобожденного сенатора от ЗС. С точки зрения влияния регионов на принимаемые решения какой порядок формирования Совета Федерации, на ваш взгляд, оптимален?
- Конституцией 1993 года четко определено, что члены Совета Федерации от региона представляют законодательную и исполнительную власть. Как известно, члены Совета Федерации первого созыва избирались населением субъектов Федерации. С 1995 года сенаторами по должности являлись губернаторы и председатели законодательных собраний. В этот период и я был сенатором и считаю этот порядок предпочтительным. Он обеспечивал реальную защиту интересов регионов в большей мере, чем сейчас.
Нынешний порядок (простое назначение членов СФ губернаторами и избрание законодательными собраниями) многим уже не нравится. Большинство мест в сенате заняли жители Москвы, хотя формально они и считаются представителями регионов. Такие представители хорошо если несколько раз были в своем регионе, обстановку на местах знают поверхностно. Этим палата слаба. И мне кажется, предстоит новое изменение закона о формировании Совета Федерации.
Мы предлагали такой порядок. Законодательное Собрание обсуждает ряд кандидатур и выставляет их на общенародное голосование, и губернатор то же самое. А жители области окончательно выбирают из предложенных властью кандидатов. Это будет и Конституции соответствовать, и сделает положение сенаторов более устойчивым, повысит их легитимность.
НЕ ПЕРЕТЯГИВАТЬ КАНАТ
- Анатолий Александрович, а в какую сторону, по вашему мнению, изменился состав депутатов Законодательного Собрания от первого до третьего созыва?
- Первый созыв наполовину состоял из депутатов областного Совета, подтвердивших свой авторитет. Самую большую группу составили руководители районов - 18 или 19 человек нас было. Хорошо были представлены промышленники, аграрии, учителя, медики. Состав был очень разнообразным, уровень представительства всех слоев населения -неплохим.
Второй созыв существенно не отличался от первого. Но, к сожалению, за бортом оказались представители социальной сферы - медики, учителя. Выборы стали проходить жестче, и больший успех имели представители промышленности и бизнеса.
- Что бы вы пожелали в канун 10-летия ныне работающему Законодательному Собранию?
- Я рад, что сейчас Законодательное Собрание работает уже в лучших материально-технических условиях. С другой стороны, не так много времени остается до перевыборов по смешанной системе - половина по партийным спискам и половина по округам. Надо предусмотреть условия для работы фракций. И уже сейчас определить число депутатов, которые обязательно будут работать на постоянной основе. Без всякого сомнения, например, на штатной основе должны работать председатели комитетов. Определенность в этом вопросе повысила бы профессионализм работы комитетов и Законодательного Собрания в целом.
В условиях начавшейся административной реформы в России нельзя "допустить нарушения в балансе сил законодательной и исполнительной власти области. Любое перетягивание каната полномочий потребует изменения Устава области, повлечет за собой чрезмерную политизацию областной элиты. Меньше станет времени на решение множества животрепещущих проблем населения...
В заключение поздравляю моих коллег - депутатов всех созывов областного Законодательного Собрания с первым юбилеем Собрания, а действующим депутатам желаю успехов в законотворческой работе. От их усилий во многом зависит благополучие наших сограждан, авторитет Нижегородской области.
