В Госдуме создана рабочая группа по реформированию системы обязательного социального страхования. В нее входят депутаты, члены Совета Федерации, представители Минэкономразвития, Минфина, Минздравсоцразвития, а также общероссийских объединений профсоюзов и работодателей. Почему необходима реформа соцстраха, какие решения могут быть предложены? Об этом рассказывает член рабочей группы, заместитель председателя Комитета Госдумы по труду и социальной политике, генеральный директор Координационного совета объединений работодателей России Олег ЕРЕМЕЕВ .
По принципу "общего котла"
Любое государство несет социальную ответственность за своих граждан. В странах с нерыночной экономикой, к коим относился СССР, эта ответственность реализуется через распределительную систему социального обеспечения, действующую по принципу "общего котла". В рыночной экономике на первый план выходит социальное страхование. Пенсия, пособие по безработице, оплата больничного листа и прочие социальные гарантии и услуги непосредственно привязываются к объему страховых взносов, которые уплачиваются за каждого конкретного работника из фонда оплаты труда (ФОТ) во внебюджетные страховые фонды: Пенсионный фонд России (ПФР), Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС) и Фонд социального страхования (ФСС).
Однако в последнее время эти фонды стремительно теряют свою страховую природу и превращаются в придатки федерального бюджета. Все три фонда испытывают дефицит средств, расходные обязательства перед застрахованными лицами снижаются, в то же время увеличиваются выплаты нестрахового характера.
Дефицит ПФР приводит к искусственному сдерживанию роста пенсий относительно роста заработной платы. Так, в 2006 году реальный рост средней зарплаты составил около 13 процентов, пенсий - всего 5,6 процента. По оценке ПФР, нехватка собственных средств фонда на выплату текущих пенсий в 2007 году достигнет порядка 80 миллиардов рублей. Нарастающая зависимость ПФР от федерального бюджета свидетельствует о том, что мы возвращаемся к той уравнительной системе, от которой пытались уйти.
Напомню, что в 2002 году произошло разделение пенсии на три части: базовую, которая является социальной гарантией государства и выплачивается независимо от трудового вклада работника; страховую и накопительную части, которые непосредственно зависят от размера взносов, перечисленных на их формирование. Но к моменту начала пенсионной реформы в налоговой системе России произошли изменения, которые в дальнейшем сыграли фатальную роль в развитии всей системы социального страхования. В 2000 году страховые взносы, которые работодатели перечисляли в страховые фонды, были заменены единым социальным налогом (ЕСН), зачисляемым в федеральный бюджет и уже оттуда распределяемым по фондам. По сути дела, ЕСН превратился в налог "общего покрытия".
С введением такого крупного налога (а ЕСН на тот момент составлял 35,6 процента от фонда оплаты труда) усилилась диспропорция в российской налоговой системе. Подоходный налог к тому времени был уменьшен до 13 процентов, налог на прибыль колебался от 16 до 23 процентов в зависимости от видов деятельности, дивиденды также облагались особым образом. Ситуация, при которой существовал очень высокий налог с фонда оплаты труда и более низкие подоходный налог, налог на прибыль и обложение дивидендов, спровоцировала дальнейший уход зарплаты в тень. Возникали вполне законные схемы: выплата зарплаты через прибыль, через корпоративное страхование. Получился замкнутый круг: отчисления в фонды сокращались, стал нарастать их дефицит, а это вело к снижению уровня социальных услуг и гарантий.
Отнять и поделить
Работодатели и профсоюзы последовательно выступали за снижение чрезмерной нагрузки на фонд оплаты труда, что способствовало бы выводу зарплаты из тени и ее последующему росту. Нас поддержало и Правительство. С 2005 года ставка ЕСН была снижена с 35,6 до 26 процентов, однако это снижение оказалось, по сути, лукавством.
Одновременно изменилась шкала регресса (порог заработной платы, при котором применяется уменьшенная ставка налога), и реально для многих предприятий отчисления с фонда оплаты труда даже увеличились. По оценкам наших экспертов, эффективная ставка налога снизилась лишь на 3 процента.
Когда шли дискуссии о снижении ЕСН, организации работодателей и профсоюзы предлагали делать это не механически, а одновременно с модернизацией трех страховых систем - пенсионной, медстраха и соцстраха. Но модернизация не состоялась.
Это привело к утрате финансовой устойчивости внебюджетных социальных фондов и особенно ПФР. Компенсировать выпадающие доходы ПФР Правительство решило испытанным способом: отнять и поделить. Без широкого обсуждения в обществе, без изучения экономических и социальных последствий такого решения в 2005 году из накопительной системы были исключены граждане старше 1966 года рождения, или более 19 миллионов работающих.
Кроме того, пострадали интересы 21 миллиона более молодых работников, оставшихся в накопительной системе. Запланированное повышение размера их взносов с 4 до 6 процентов было передвинуто с 2006 года на 2008 год.
Таким образом, в жертву сиюминутным задачам "латания дыр" были принесены важнейшие принципы пенсионной реформы. По оценкам экспертов, в результате свертывания реформы общий объем пенсионного капитала за пять лет уменьшится в 2,5 раза и к 2010 году составит лишь 30 процентов прогнозируемых показателей Минфина и Минэкономразвития.
Экономика лишится порядка 600-700 миллиардов долгосрочных инвестиций, без которых сложно решить задачу удвоения ВВП.
Между тем правительственное наступление на пенсионную реформу продолжается. Так, предлагается отменить повышение размеров накопительных взносов на два процента с 2008 года ввиду необходимости сохранить стабильность распределительной системы, а также вернуть накопительную составляющую пенсии в страховую часть. При этом приводятся следующие аргументы: 92 процента участников накопительной системы выбрали государственную управляющую компанию (ГУК) - Внешэкономбанк - или не определились с выбором, и их средства по умолчанию были переведены в ГУК. Результаты инвестирования государственной компанией в 2006 году оказались вдвое ниже уровня инфляции - 5,8 процента. Накопительная пенсия превратилась в убывающую.
В то же время страховая часть индексируется в зависимости от роста средней зарплаты в стране, в прошлом году прибавка составила 12,7 процента. А это лучше, чем 5,8.
Наступление на пенсии
Подобные рассуждения не могут не вызывать изумления. Низкая доходность инвестирования пенсионных накоплений, показанная ГУК, обусловлена, в первую очередь, крайне ограниченным набором инструментов, которыми разрешено пользоваться государственной компании (их основу составляют низкодоходные государственные акции и облигации). Результаты инвестирования частными управляющими компаниями в среднем вдвое-втрое выше, поскольку они пользуются более широким набором инструментов. Сравнив эти показатели, участник накопительной системы сегодня может беспрепятственно передать свои средства любой из 55 управляющих компаний. Он может также отказаться от услуг Пенсионного фонда России и распорядиться о перечислении своих накопительных взносов в любой негосударственный пенсионный фонд (НПФ), допущенный к участию в системе обязательного пенсионного страхования. Возврат накопительных пенсионных взносов в страховую часть не только лишит работников права выбора управляющей компании и возможности участвовать в формировании своей будущей пенсии, но и полностью уничтожит накопительную пенсионную систему.
Немало вопросов вызывают и предложения Минэкономразвития о передаче пенсионных накоплений "молчунов" из государственной управляющей компании в частные. Понятно, что смысл этой идеи - защита пенсионных накоплений от инфляции. Однако тем самым мы снова лишим человека права выбора.
Постоянные шарахания происходят не только в системе пенсионного страхования, но и в системе соцстраха, медстрахования.
Вспомним хотя бы прошлогоднюю историю, когда 16 миллиардов рублей из Фонда социального страхования были переброшены на покрытие дефицита ФФОМС. Это заставило работодателей задуматься: а насколько обоснованны тарифы взносов в ФФОМС и ФСС, насколько они привязаны к страхованию социальных рисков, если государство может так запросто манипулировать перечисленными взносами?
Недоумение вызывает и ограничение максимального размера пособия по временной нетрудоспособности. По закону оно не может превышать 15 тысяч рублей, сколько бы человек ни зарабатывал, даже если его зарплата достигает нескольких десятков тысяч рублей. Между тем взносы в ФСС уплачиваются с полной зарплаты. Что касается обязательного медицинского страхования, то здесь страховые принципы практически нивелированы. Объем и качество социальных услуг, предоставляемых в рамках ОМС, не зависят ни от заработка человека, ни от объема перечисленных за него страховых взносов.
Непрозрачность средств, аккумулированных в ФФОМС и его территориальных подразделениях, приводит к массовым злоупотреблениям, свидетелями которых все мы были недавно.
Что можно предложить
Пора признать очевидный факт: система страхования работающих граждан от социальных рисков, основанная на налоговом механизме формирования средств, доказала свою неэффективность. Условия пенсионного, медицинского и социального страхования все в большей степени начинают зависеть от возможностей бюджета. Средства, которые работодатель перечисляет за каждого конкретного работника, "размазываются" на все население. При этом работодатели и профсоюзы не имеют рычагов контроля за использованием страховых ресурсов.
Представители сторон социального партнерства, входящие в рабочую группу Госдумы, предлагают перестроить систему соцстраха на следующих принципах. Прежде всего следует разделить население на работающее и неработающее. Работающим необходимо обеспечить покрытие рисков потери заработка (инвалидность, выход на пенсию при достижении пенсионного возраста, временная нетрудоспособность и др.), неработающим - гарантированный государством уровень медицинской помощи, достойную социальную защиту. Социальное страхование работающего населения целесообразно осуществлять в рамках социального партнерства на основе договоренностей между работодателями, профсоюзами и государством. Социальное обеспечение неработающих граждан должно оставаться ответственностью государства.
Для этого, на наш взгляд, необходимо преобразовать ПФР, ФСС и ФФОМС в нормальные государственные страховые организации, а все непрофильные выплаты переложить на федеральный бюджет. Естественно, для этого необходимо изменить саму природу ЕСН. Понимая, что налогоплательщик должен нести социальные расходы, мы предлагаем разделить их на две части, на два потока. Один поток - финансирование гарантий неработающему населению через социальный налог, который не зависит от заработка. Базой этого обложения должен быть не фонд оплаты труда, а подоходный налог, акцизы, налог на добычу полезных ископаемых или все, вместе взятое. Что касается работающего населения, то здесь должна быть установлена прямая зависимость между заработком человека, взносом или тарифом отчислений в фонды ОМС, ФСС, ПФР и теми благами и покрытиями рисков, которые получает работник из трех фондов, если теряет заработок. При этом тарифы страховых взносов могли бы устанавливаться в ходе переговоров между тремя сторонами социального партнерства, например по решению Российской трехсторонней комиссии.
При модернизации пенсионной системы финансирование базовой части пенсии логично было бы возложить на федеральный бюджет, поскольку она является социальной гарантией государства. Если 6 процентов от фонда оплаты труда, которые сегодня отчисляются на формирование базовой составляющей, будут направлены на страховую часть пенсий, проблема дефицита ПФР будет в значительной степени снята.
Для финансирования страховой и накопительной частей трудовой пенсии необходимо установить страховые взносы как с работодателей, так и в перспективе с работников. Солидарная ответственность за формирование трудовой пенсии позволит обеспечить коэффициент замещения не ниже международных стандартов (не менее 40 процентов утраченного заработка). Напомню, что с таким требованием недавно выступили российские профсоюзы. Однако при существующей в России пенсионной модели, когда сам работник непосредственно не участвует своим рублем в формировании пенсии, выполнить это требование весьма проблематично (к примеру, если средний европеец отчисляет на свою будущую пенсию до 40-50 процентов заработка, то средний россиянин - всего 20 процентов в виде взносов в ПФР). Для того чтобы обеспечить более высокий коэффициент замещения, нам необходимо развивать системы негосударственного, дополнительного, добровольного пенсионного страхования.
Модернизацию систем соцстраха и медстраха следует вести с участием негосударственных компаний, как это сделано в системе обязательного пенсионного страхования. Например, оплату больничных листов могли бы производить частные страховщики, выбранные работодателями по согласованию с трудовыми коллективами. При таком варианте появилась бы зависимость между страховыми взносами и размером пособия по временной нетрудоспособности.
У страховых компаний не будет таких ограничений, как у ФСС. Кроме того, в дальнейшем было бы целесообразно освободить работодателя от взносов в ОМС в том случае, когда он оплачивает дополнительное добровольное медицинское страхование работника.
Полагаю, что нам необходимо уходить от прямого государственного управления внебюджетными фондами. ПФР, ФСС и ФФОМС должны стать публичными и управляться коллегиально всеми сторонами социального партнерства.
Предложенные преобразования позволят создать в России современную справедливую и эффективную систему социального страхования, соответствующую стране с рыночной экономикой.
Парламентская газета, г. Москва
Дата: 15 Июня 2007
