Валерий Назаров: `Административная реформа и управление федеральным имуществом`Назад
Валерий Назаров: `Административная реформа и управление федеральным имуществом`
"Административная реформа и управление федеральным имуществом"
Назаров В.Л.
22.08.2005
АДМИНИСТРАТИВНАЯ РЕФОРМА И УПРАВЛЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ
Основные направления деятельности Федерального агентства по управлению федеральным имуществом.
В рамках проводимой в 2004 году административной реформы Указами Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. No 314 и от 20 мая 2004 г. No 649 изменена структура федеральных органов исполнительной власти и определены их основные полномочия, которые конкретизированы в положениях о федеральных министерствах, службах и агентствах.
Формально Росимущество не является правопреемником Минимущества России, но в то же время ему переданы правоприменительные функции и функции по оказанию государственных услуг и по управлению имуществом этого упраздненного Министерства, а также часть функций упраздняемой Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. No 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом" основными функциями Росимущества являются функции по управлению федеральным имуществом, в том числе в области земельных отношений, по оказанию государственных услуг и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений.
Основными функциями Росимущества в пределах установленных полномочий являются:
· проведение единой государственной политики в области имущественных и земельных отношений;
· осуществление полномочий собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений (за исключением полномочий собственника, которые в соответствии с законодательством Российской Федерации осуществляют иные федеральные агентства), акций (долей) акционерных (хозяйственных) обществ и иного имущества, составляющего казну Российской Федерации, а также полномочий по изъятию у учреждений и казенных предприятий излишнего, неиспользуемого либо используемого не по назначению федерального недвижимого имущества, передаче федерального имущества физическим и юридическим лицам, приватизации (отчуждению) федерального имущества;
· разграничение государственной собственности (в том числе на землю) на собственность Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;
· осуществление полномочий собственника имущества должника - федерального государственного унитарного предприятия при проведении процедур банкротства;
· защита имущественных и иных прав и законных интересов Российской Федерации при управлении федеральным имуществом и его приватизации на территории Российской Федерации и за рубежом;
· осуществление учета федерального имущества и ведение реестра федерального имущества.
Остановлюсь подробнее на последней из перечисленных функций.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 3 июля 1998 г. No 696 "О порядке учета федерального имущества и ведении реестра федерального имущества" и принятыми в развитие ведомственными и межведомственными нормативными актами налажен учет федерального имущества.
Указанные нормативные правовые акты позволили создать систему учета федерального имущества, позволяющую отражать в реестре сведения об объектах федерального имущества, а также своевременно выполнять не только учетную функцию, но и служить основой для выработки управленческих решений по использованию этого имущества и его приватизации.
По состоянию на 1 января 2005 года в реестре учтено федеральное имущество, имеющееся у 52 846 юридических лиц, в том числе:
· закрепленное за 8 524 федеральным государственным унитарным предприятием;
· закрепленное за 36 586 государственными учреждениями;
· переданное в аренду, пользование, залог и по иным основания 3 806 юридическим лицам, в том числе не вошедшее при приватизации в уставный капитал хозяйственных обществ.
В единый банк данных реестра федерального имущества внесена информация о 1 230 766 объектах недвижимости. На 1 января 2005 года в реестре учтено 3 930 акционерных обществ, акции которых находятся в собственности Российской Федерации или в отношении которых используется специальное право ("золотая акция") на участие в их управлении (562 АО)
Разграничение правоприменительных функций по управлению государственной собственностью между Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом и отраслевыми агентствами
В настоящее время постановлениями Правительства Российской Федерации от 3 декабря 2004 г. No 738 "Об управлении находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ и использовании специального права на участие Российской Федерации в управлении открытыми акционерными обществами ("золотой акции")" и от 3 декабря 2004 г. No 739 "О полномочиях федеральных органов исполнительной власти по осуществлению прав собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия" окончательно закреплено распределение полномочий собственника федерального имущества между Росимуществом и иными федеральными органами исполнительной власти.
В частности, права акционера от имени Российской Федерации призвано осуществлять Росимущество:
#167; в акционерных обществах, входящих в специальный перечень, - по согласованию с федеральным министерством либо федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по управлению государственным имуществом, руководство деятельностью которого осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство Российской Федерации;
#167; в акционерных обществах, входящих в перечень стратегических акционерных обществ, утверждаемый Президентом Российской Федерации (далее - стратегический перечень), за исключением акционерных обществ, входящих в специальный перечень, - на основании предложений федерального агентства, находящегося в ведении федерального министерства (далее - федеральное агентство), либо федерального органа;
#167; в иных акционерных обществах - самостоятельно, а в случае представления федеральным агентством или федеральным органом в установленном порядке предложений по вопросам определения позиции акционера - Российской Федерации - с учетом указанных предложений.
При этом в последнем случае при наличии разногласий Росимуществом проводятся согласительные совещания, на которых вырабатывается согласованная позиция. Кроме того, в рамках определения функций федеральных органов исполнительной власти были изъяты и переданы Росимуществу полномочия РФФИ по управлению акциями, включенными в прогнозный план программу приватизации.
Полномочия собственника в отношении имущества федеральных государственных унитарных предприятий также в настоящее время перераспределены между Росимуществом и федеральными органами исполнительной власти, которым подведомственны соответствующие федеральные государственные унитарные предприятия. Так, федеральные органы исполнительной власти в отношении федеральных государственных унитарных предприятий, подлежащих сохранению в федеральной собственности или включенных в прогнозный план (программу) приватизации федерального имущества, в случае, если акции созданных посредством их преобразования акционерных обществ предполагается внести в уставный капитал других акционерных обществ или сохранить в федеральной собственности:
#167; утверждают устав предприятия (за исключением федерального казенного предприятия);
#167; назначают на должность руководителя предприятия, заключение, изменение и прекращение в установленном порядке трудового договора с ним;
#167; проводят мероприятия по обеспечению проведения аттестации руководителя предприятия;
#167; согласовывают прием на работу главного бухгалтера предприятия, заключение, изменение и прекращение трудового договора с ним;
#167; утверждают программы деятельности предприятия, определение подлежащей перечислению в федеральный бюджет части прибыли предприятия;
#167; согласовывают крупные сделки, а также сделки, связанные с
предоставлением займов, поручительств, получением банковских гарантий, иными обременениями, уступкой требований, переводом долга, осуществлением заимствований;
#167; согласовывают сделки, в которых имеется заинтересованность
руководителя предприятия;
#167; согласовывают сделки, связанные с распоряжением вкладом (долей) в уставном (складочном) капитале хозяйственных обществ или товариществ, а также принадлежащими предприятию акциями;
#167; согласовывают создание филиалов и представительств;
#167; утверждают бухгалтерскую отчетность и отчеты руководителей предприятий;
#167; согласовывают решения об участии предприятий в коммерческих и некоммерческих организациях, а также о заключении договора простого товарищества.
Остальные функции, предусмотренные законодательством Российской Федерации, а также вышеупомянутые функции в отношении иных федеральных государственных унитарных предприятий осуществляет Росимущество, в том числе полномочия по согласованию предприятию сделок с недвижимым имуществом. При этом Росимущество принимает решение о реорганизации федеральных государственных унитарных предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, в форме слияния и присоединения, а также их ликвидации.
Полномочия по созданию, реорганизации и ликвидации федеральных государственных унитарных предприятий, отнесены к компетенции Правительства Российской Федерации. При этом Правительство Российской Федерации принимает решение о реорганизации и ликвидации предприятий, включенных в перечень стратегических предприятий и перечень стратегических акционерных обществ, при наличии предварительного согласия на это Президента Российской Федерации.
Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом как регулятор оценочной деятельности.
В части повышения эффективности регулирования любого сегмента рынка недвижимости, безусловно, действенным инструментом будет стремление к повышению качества предоставляемых на рынке услуг. В настоящее время Росимущество, выступающее не только в роли контрольного органа, но и наряду с Российским фондом федерального имущества крупным потребителем оценочных услуг ставит задачи повышения качества предлагаемых рынком оценочных работ.
Для этого, во-первых, в начале года в Росимуществе была проведена аккредитация оценочных компаний для целей проведения независимой экспертизы отчетов оценщиков. При проведении конкурса к оценщикам были предъявлены самые высокие требования, в частности, к опыту работы, квалификации и качеству услуг. На сегодняшний день объявлен конкурс среди оценочных компаний для выполнения работ по заказам Агентства.
Наличие на рынке компаний, отвечающим требованиям мировых стандартов, позволит значительно повысить качество предлагаемых услуг, обеспечить здоровую конкуренцию. Кроме того, Росимущество выработало жесткие меры в отношении ценового демпинга, который отрицательно сказывается на отечественном рынке оценки. Устанавливая низкие цены в погоне за крупными заказами, большинство оценочных компаний не в состоянии обеспечить привлечение высококвалифицированных специалистов.
Во-вторых, Росимущество ведет активную работу по созданию типовых технических заданий, с четко структурированными требованиями к содержанию отчетов об оценке. Такие технические задания будут подготовлены для различных объектов оценки, например, для объектов недвижимости, в том числе земельных участков и пакетов акций.
Для выполнения этих же целей Росимущество принимает деятельное участие в работе Министерства экономического развития и торговли, направленной на создание проектов нормативных актов по таким направлениям, как оценка объектов недвижимости и интеллектуальной собственности, объектов культурного наследия и разработке единых стандартов и требований к экспертизе отчетов об оценке. Безусловно, это увеличит роль информативной функции контрольного органа. И Росимущество будет уделять большое внимание двухстороннему общению с оценочным сообществом, в том числе и с саморегулируемыми организациями оценщиков. Сейчас перед структурными подразделениями Агентства поставлена задача заполнения сложившегося информационного вакуума, связанного с анализом реальных сделок на земельном рынке.
Одновременно необходимо организовать экспертизу отчетов по оценке, провести обучение и повышение квалификации специалистов территориальных органов в области оценочной деятельности.
В ближайших планах Росимущества унификация требований к рыночной оценке федерального имущества, которое предполагает сдавать в аренду. Это относится как к нежилым помещениям, так и к земельным участкам. Сейчас необходимо создать эффективные механизмы, которые позволят качественно реализовать эту и другие задачи по всей территории Российской Федерации в реальные сроки.
Приватизация в условиях современного этапа реформирования российской экономики
Мы рассматриваем приватизацию не как самоцель, а как инструмент реструктуризации активов государственного сектора экономики. Основной целью приватизации является приведение состава федерального имущества в соответствие с теми функциями, которые должны осуществлять государство и предоставление государственным предприятиям новых возможностей для развития, которые в настоящее время ограничены, главным образом, бюрократизированной системой государственного управления.
Недостатки приватизации, отраженные в анализе, проведенном Счетной Платой, в основном относятся к периоду до 2002 года, то есть до вступления в силу нового федерального закона о приватизации. С его принятием были модернизированы и детально регламентированы все приватизационные механизмы, снизился уровень коррупции.
Доходы федерального бюджета от использования федерального имущества и его приватизации за 2004 год составили 119,7 млрд. руб. Анализируя динамику поступлений в федеральный бюджет доходов от использования и продажи федеральной собственности за период 2000-2004 гг. необходимо отметить, что их максимальная величина приходится на 2003 год. Это связано с активной приватизацией наиболее ликвидных и дорогостоящих активов. Было продано имущества и пакетов акций, принадлежащих Российской Федерации на сумму 90,66 млрд. рублей, или 66,7% всех поступлений в федеральный бюджет доходов от использования и продажи федеральной собственности в 2003 году. В 2003 году в доход федерального бюджета были перечислены средства от продажи пакетов акций: ОАО "Славнефть" (57,0 млрд. рублей), ОАО "НК "Лукойл" (19,7 млрд. рублей), ОАО "Рудник им. Матросова" (1,0 млрд. рублей), ОАО "Воркутауголь" (0,8 млрд. рублей), ОАО "Росгосстрах" (0,6 млрд. рублей), ХК "Главстройпром" (0,6 млрд. рублей), ОАО "ЮКОС" (0,6 млрд. рублей), ОАО "Приморскуголь" (0,3 млрд рублей), ОАО "Череповецкий "Азот" (0,3 млрд. рублей), ОАО "Московский хлебокомбинат No 14" (0,1 млрд. рублей), ОАО "Староминский элеватор" (0,1 млрд. рублей), ОАО "Оргмонтажпроект" (0,1 млрд. рублей), что в общей сложности составило около 81,2 млрд. рублей или 90% от всех поступлений по этому источнику доходов в федеральный бюджет. Большая часть доходов 83,8% от продажи пакетов акций, принадлежащих Российской Федерации, приходилась на нефтедобывающие компании - НК "Лукойл" и ОАО "Славнефть". В 2004 году продажа остававшегося в собственности Российской Федерации 7,6% пакета НК "Лукойл" обеспечила поступление доходов в федеральный бюджет около 54 млрд. рублей, что составило 82% от 65924,2 млн. руб. доходов от продажи имущества и пакетов акций акционерных обществ, поступивших в федеральный бюджет за 2004 год или 45% от общих поступлений в федеральный бюджет доходов от использования и продажи федеральной собственности за 2004 год.
Согласно сведениям реестра федерального имущества на 1.01.2005 общее количество акционерных обществ с участием Российской Федерации в уставном капитале - 3930. Крупнейшие 23 АО по итогам 2003 г. перечислили в размере 10711,846 млн. руб. дивидендов, или 86,4% общих поступлений в федеральный бюджет дивидендов акционерными обществами в 2003 году. По итогам 12 месяцев 2004 года поступления дивидендов от этих 23 организаций составили 16338,66 млн. руб., что на 52,5% превысило показатели 2003 года, а общие поступления от дивидендов в 2004 году достигли 17228,2 млн. руб.
Происходящее сейчас переформатирование системы государственного управления и перераспределение между ведомствами функций по приватизации имеет целью, в том числе, и повышение информационной открытости приватизационных процессов. Получив функции управления и определения условий продажи приватизируемого имущества, Росимущество, в качестве одной из основных целей ставит перед собой как раз повышение степени информированности потенциальных покупателей о приватизируемом имуществе.
Этот этап очень важен. 2004-й год показал, что практически не оказалось покупателей на 2/3 объектов, выставленных на продажу, хотя значительная их часть действительно низколиквидна, однако отсутствие покупателей во многом является следствием их неинформированности об объектах продажи.
Предлагаемые нами изменения в закон о приватизации и новые полномочия Росимущества позволят к концу 2005 года создать систему, которая обеспечит:
- раскрытие неограниченному кругу лиц исчерпывающей информации о приватизируемых предприятиях, их финансовом состоянии, доходах, активах, обязательствах. Объем и качество раскрываемой информации должны соответствовать стандартам, применяемым к компаниям, акции которых допущены к публичному обращению на биржевом рынке. Это также означает, что раскрываемая информация должна аудироваться и подтверждаться уполномоченными организациями, которые, в свою очередь, должна нести ответственность перед потенциальными покупателями.
- информирование неограниченного круга лиц в режиме реального времени о существенных событиях и фактах деятельности приватизируемых предприятий, изменениях, происходящих в деятельности приватизируемых предприятий;
- получение и регистрацию заявок на покупку приватизируемого имущества в электронной форме, с возможностью электронных расчетов с покупателями приватизируемых активов.
Уверен, что эти меры позволят привлечь на приватизационный рынок новых покупателей.
Земельная реформа и активизации запуска земельных ресурсов государства в гражданский оборот
Необходимо принять меры, направленные на вовлечение федеральных земель в гражданский оборот, что обусловлено истечением в конце этого года срока переоформления права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками на право собственности (в результате приватизации) или долгосрочной аренды.
Прежде всего, необходимо активизировать процесс приватизации
земельных участков собственниками расположенных на них объектов недвижимости, темпы которого в последнее время были снижены в связи с подготовкой Минэкономразвития России проекта федерального закона. Территориальные управления и центральный аппарат
Росимущества проводит работу с руководителями крупных предприятий с целью выкупа ими земельных участков, оказывают содействие заявителям в подготовке документов, необходимых для принятия решений о приватизации, разъясняют меры, необходимые для устранения недостатков представленных документов.
В то же время нельзя не учитывать наличие в законодательных актах необоснованных ограничений на приватизацию земли, для снятия которых необходимо уточнение правовых норм, устанавливающих ограничения в обороте земельных участков (например, земельные участки, предоставленные для нужд связи и транспорта, земельные участки из состава земель сельскохозяйственного назначения, земельные участки, входящие в состав городов-курортов). В частности, должны быть сняты ограничения на оборот земельных участков, на которых расположено недвижимое имущество, не ограниченное в обороте.
Также в этом году планируется организовать работу территориальных управлений Агентства по упорядочению правоотношений на земельные участки, находящиеся в федеральной собственности в соответствии с федеральными законами. Это, прежде всего, сводится к принятию мер, в том числе в судебном порядке, по расторжению договоров аренды земельных участков, заключенных с ненадлежащими лицами, и последующему предоставлению таких земельных участков в аренду, постоянное (бессрочное) пользование.
Кроме того, Росимущество в настоящее время формирует базу данных о земельных участках, находящихся в федеральной собственности, которые не используются или неэффективно используются. Указанные земельные участки будут вовлечены в гражданский оборот преимущественно на торгах либо посредством заключения инвестиционных контрактов.
Концессия как форма взаимодействия государственного имущества (собственности) с частным капиталом
Рассматриваемый в Государственной Думе законопроект "О концессионных соглашениях" предусматривает введение концессионных механизмов для следующих сфер экономики: транспорт (морской, речной, воздушный, подземный (объекты портов, аэродромов, коммуникаций, метрополитена), информационное обеспечение, энергоснабжение, рекреационная сфера, оборонная промышленность.
Мировой и отечественный опыт организации взаимоотношений государства и бизнеса на основании концессионных соглашений объективно подтверждает целесообразность широкого внедрения концессий в современных российских условиях не только в производственных и инфраструктурных секторах экономики, но и в недропользовании.
Государство может временно уступить свое право на осуществление деятельности в указанных секторах экономики частным предпринимателям, то есть передать свое право в концессию путем оформления гражданско-правовых договоров на занятие деятельностью, монополия на осуществление которой по закону принадлежит государству или муниципальному образованию.
Концессии имеют большое будущее в экономическом развитии нашего государства и отвечают интересам государства и частного бизнеса. Вместе с тем после принятия закона "О концессиях" потребуется принятие ряда нормативных документов подзаконного характера, устанавливающих компетенцию федеральных органов исполнительной власти в соответствии с проводимой в стране административной реформой.
Что касается непосредственно роли Росимущества в сфере концессионных отношений, то она заключается в предоставлении концессионеру необходимых материальных и нематериальных активов, находящихся в федеральной собственности, получении в федеральную собственность вновь созданных в процессе реализации концессионных соглашений объектов, а также контроле за использованием таких объектов. Очевидно, что концессии сократят участие государственного сектора в деятельности федеральных государственных унитарных предприятий и учреждений, функции которых будут передаваться в силу концессионного соглашения частным инвесторам. Тем самым будут значительно сокращены расходы на управление указанными организациями.
