В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Виктор Гришин: `Людям всегда хорошо, если страна остается единой` Назад
Виктор Гришин: `Людям всегда хорошо, если страна остается единой`
Виктор Иванович, в последнее время в России происходит активное выстраивание новой региональной политики. Сначала появились федеральные округа и полномочные представители Президента, потом произошло пермское объединение, сейчас поговаривают о слиянии Красноярского края с Таймыром и Эвенкией.
Чем обусловлена необходимость этих преобразований?

Разговоров много, и, наверное, объективные предпосылки для них есть. Что имеется в виду под объективными предпосылками? Во-первых, очень велико количество субъектов Федерации, во-вторых, у нас 6 различных видов статусов субъектов. Естественно, эти моменты, а так же дифференциация в уровнях экономического развития, в уровне бюджетной обеспеченности говорит о том, что нужно менять количество этих переменных, уменьшая количество субъектов, их статусность, уровень дифференциации, для придания большей эффективности управлению. Система не может существовать, работая и в ту, и в другую, и в третью сторону, так не бывает. Любая система управления, если она не желает быть большой и разношерстной, должна стремиться к некоему оптимуму. А оптимум задается теориями управления. Скажем, уровень управления - 8-10 единиц, и так далее. Поэтому объективные предпосылки для таких разговоров есть, и, наверное, с точки зрения проведения региональной политики, вопрос укрупнения регионов будет стоять перед государством.

Другое дело, что этот процесс не должен быть спонтанным. Условно говоря, захотел Коми-пермяцкий округ объединиться с Пермской областью, провели референдум и объединились. На мой взгляд, здесь должна быть отработана политика, в том числе, и на уровне федерального центра. К примеру: что такое субъект Федерации? Какими параметрами он должен обладать с экономической точки зрения, с финансовой точки зрения, с политической точки зрения? Такие приблизительные параметры должны быть описаны. И тогда уже те субъекты, которые предлагают себя для объединения, должны понимать, какова цель объединения, что за ним стоит - политика или экономика. Если политические мотивы, то есть ли смысл с этим связываться. Если экономические мотивы, а они в сегодняшней ситуации важнее всего, то нужно внимательно смотреть. Если укрупнение региона приведет к какой-то положительной динамике, то это надо приветствовать, а не приведет, - зачем тогда это нужно? Если мы объединяем два глубоко депрессивных и несамостоятельных региона, то зачем?

Для примера можно взять Алтайский край и Алтайскую республику. Вы знаете, что в Алтайской республике тоже начинались процессы по объединению, была создана инициативная группа. Но что значит - объединить Алтай с Алтайской республикой? Один регион дотационный, получает где-то 10 млрд. рублей из федерального бюджета, второй регион дотационный, на 90% зависящий от того же бюджета. Объединились два нищих региона, и говорят: "А завтра мы будем жить лучше!" Бред! Если бы алтайцы выразили мысль, что лучше объединяться с Кемеровской областью, то здесь еще можно было бы подумать, потому что Кемеровская область достаточно мощный субъект, и на ее мощностях как-то можно было бы работать с Горно-Алтайской республикой.

Я считаю, что должна быть отработана какая-то программа. Это не значит, что эта программа должна быть регламентирующим материалом, - когда объединяться, как объединяться и так далее. Нет, это скорее должен быть информационный материал - надо вот так, вот то-то, и вот таким-то образом. Политическое подталкивание регионов к объединению я считаю неуместным. Инициировать эти процессы, каким-то образом доводить их до населения, как-то воспитывать население и элиты, указывать преимущества этого процесса - это, наверное, необходимо делать. Но от толчков я бы воздержался.

Но что-то уже сделано, можно ли говорить о каких-то результатах?

Сейчас сложно и рано говорить о результатах. Пермская область достаточно серьезная область, у нее большой потенциал. Коми-пермяцкий округ на 90% дотационный. И развивать его от центра, но не из Москвы, а с уровня Перми, наверное, ближе и основательней. Но как это получится на практике, еще надо посмотреть. По сути дела, мы видим, что сейчас начались процессы написания устава края, мы видим, что идут определенные дискуссии, и это правильно, потому что без дискуссий вряд ли это дело обойдется. Но еще раз повторю, что сейчас говорить о том, успешно это или нет, рано, мы должны наблюдать этот процесс в течении ближайших 10 лет.

А институт полпредов?

Да, он существует уже четыре года. И я считаю, что свою положительную роль этот институт, несомненно, сыграл. Мы помним время, когда Россия была недостаточно крепкой страной. В ней происходили процессы сепаративного плана. Мы видели не только парад суверенитетов, мы видели эгоистические интересы отдельных лидеров регионов, которые хотели бы считать, что их регион в выгодную сторону отличается от других, а значит, он должен лучше жить. Такие настроения, естественно, не укрепляли страну. И в этих условиях, когда действовало разное законодательство, все это могло привести к печальным результатам для страны в целом. Поэтому я считаю, что институт полпредов выполнил непростую задачу, во-первых, с точки зрения укрепления законодательства, подведения его к какому-то общему знаменателю. Во-вторых, я считаю, что институт полпредов стал более четко отслеживать работу федеральных ведомств на территориях, по крайней мере, стало меньше проверок хозяйствующих субъектов, они стали координироваться. Так же укрепились на деловом уровне взаимосвязи между главами субъектов и федеральной властью. То есть, я считаю, что этот институт сработал на пользу государству.

Каково его будущее - сказать непросто. Мы знаем, что в указе Президента прописаны их функции, но, на мой взгляд, здесь тоже надо думать о законодательстве. Если этот институт оставлять, значит, мы должны понимать, что этот институт означает функционально, какие законодательные функции передаются им, что они в большей мере представляют - институт Президента и его администрации, или в их функции входит и функция правительственная, функция исполнительной власти? Потому что координация министерств и работа с представителями министерств на местах, это, в определенной мере, функция исполнительной власти. Поэтому я считаю, что надо определяться с этим институтом политически, на перспективу, и, исходя из этой политической определенности, необходимо формировать законодательное обеспечение этого института.

Сейчас есть очень характерный пример функционирования полпредов. Я имею в виду последнюю инициативу Сергея Кириенко, когда он выступил с идеей, что полпред может выполнять функцию кризисного управляющего. Речь шла об Ульяновской области. Стоит ли наделять полпредов такими функциями?

Вопрос непростой. На сегодня мы законодательно не представляем, что такое кризисный управляющий. В законе об общих принципах организации власти у нас есть временная финансовая администрация, которая должна исполнять те или иные функции администрации в зависимости от состояния бюджета. Если есть просроченная задолженность 30%, мы вводим временную финансовую администрацию. Если есть, условно говоря, нецелевое использование средств, мы можем, на основании этого факта, вводить временную финансовую администрацию. Но это временная и финансовая администрация. А что значит антикризисный управляющий?

Это непростой процесс. Мы сегодня понимаем, что высшая власть принадлежит народу, и эта высшая власть рождает, посредством выборов, и главу региона, и законодательную власть. И если мы отменяем этот выбор, мы должны подумать, - как это будет решаться конституционно? У нас есть принцип разделения властей, есть принцип федерализма, и эти вопросы, на мой взгляд, философские, на сегодня не очень хорошо осмыслены. Если уж мы на это идем, а необходимость может возникнуть, то как, откуда, каким образом, должны вводиться механизмы внешнего управления, на мой взгляд, это очень непростая задача. Мы здесь нарушим конституционные нормы. Это нужно тщательно продумать, потому что процесс смены исполнительной власти прописан в законе об общих принципах организации власти, процесс роспуска законодательного собрания снова же прописан в этом законе. А процесс введения внешнего администрирования я пока для себя в полной мере не представляю. Хотя еще раз повторю, что, наверное, в этом есть необходимость, потому что мы видим, что некоторые регионы оказываются заложниками ситуации, созданной самими ими в результате тех выборов, которые они провели. То есть, люди, не понимая, избрали кого-то, этот кто-то начинает непроизвольно разрушать экономику, социальную сферу, тем самым, разрушая те социальные основы, которые гарантируются Конституцией. И должны быть какие-то возможности это исправлять. Но, на мой взгляд, это прерогатива, может быть, судебной власти, как третьей и независимой власти, но не власти исполнительной и законодательной, которые разделены, в соответствии с Конституцией.

А кроме разделения между исполнительной и законодательной властью, есть еще и разделение между уровнями власти.

Да, мы не только разделили власть, что это законодательная, а это исполнительная, мы поделили ее на уровни. Мы поделили власти, мы поделили бюджеты, мы создали определенные условия независимости властей друг от друга. Мы создали определенный баланс полномочий и влияния властей друг на друга, для того, чтобы создать в государстве устойчивую демократическую ситуацию, когда одна власть могла бы критиковать другую власть. И здесь важно, чтобы одна власть не могла отстранить другую власть не потому, что плохая ситуация, а просто возникнут такие посылки, что одна власть покритиковала другую власть, и в этой части верхняя власть приняла решение: а зачем нам такая власть, которая нас критикует? Нам важно не опуститься на этот уровень, потому, что, с точки зрения баланса властей в Федерации, если мы строим федерализм, то между властями должны быть не только согласие, но и реальные противоречия. На самом деле, противоречие - это источник развития. Поэтому здесь важно не переступить некие границы, один шаг может привести к массе других шагов, и тогда мы уже должны будем сказать, что это не Федерация, а унитарное государство. Но это совершенно другое государство, совершенно другая Конституция. Я не могу сказать сегодня, что она плоха для России, но это другая Конституция. На сегодня действует другая Конституция, Конституция федерального государства, это факт, и мы должны исходить из него.

Сейчас готовится реформа разграничения полномочий между уровнями власти, эта тема очень актуальна, все ее обсуждают. Как заявляет федеральная власть, в результате этой реформы регионы должны получить больше самостоятельности, и это подчеркивалось неоднократно. А смогут ли регионы справиться с этой самостоятельностью?

Я думаю, что смогут, они же сегодня с ней справляются. Сегодня регионы обвиняют во многих грехах, но на самом деле, я вам могу сказать, что в 1990-е гг. страна развивалась и удерживалась в большей мере региональной властью, мне так кажется. Когда шли не совсем хорошие процессы экономического, финансового плана в центре, регионы жили, развивали производства и так далее. Конечно, в этих условиях были одни регионы, были другие регионы, были одни губернаторы, были другие губернаторы, были хорошие, были плохие. Сегодня к этому можно относиться по разному, и я сам скажу, что в 1999, в 2000 году ситуация была не совсем хорошая. Но при всем при этом я не могу сказать, что федеральный центр нес политическую ответственность на том уровне, которая была необходима стране на тот период. И здесь федерализм действительно раскрылся, регионы удержали страну от распада, регионы развивали производства, регионы развивали экономику. Это что, плохо? Нет, это не плохо, это определенный баланс, который был создан. Он далек от совершенства, но это демократический баланс, который страну, в общем-то, удержал.

А это регионы развивали промышленность или олигархи?

В 1990-х гг. олигархат еще только формировался. Я признаю за монополиями, за олигархами право на скрепление страны. Действительно, монополии, что бы мы об этом не думали, укрепляют любую страну, будь то РАО ЕЭС, будь то Газпром. Это единые сети и, естественно, единая страна. Это экономическая посылка для того, что бы страна существовала. Но если говорить о 1990-х гг., то вопрос очень непростой. Если взять 1993, 1994, то из нынешнего состава олигархов не могу назвать никого, не было тогда ярко выраженного состава, они только начинали формироваться, и сказать, что они удерживали страну, нельзя.

Я и сегодня больше склоняюсь к тому, что, все-таки, если мы строим капитализм, то мы строим не простой, а государственный капитализм. У нас государство действительно ищет свое место, с точки зрения того, что капитализм должен иметь какие-то рамки, чтобы он не был грабительским. И это не простой поиск. И снова, я не знаю, найдет ли государство то место, которое ему необходимо найти, чтобы развивалось частное предпринимательство, потому что оно всегда более эффективно, чем государственное. Но с другой стороны, государство должно найти себя таким, что бы оно не позволяло той дифференциации по богатству, по той разнице доходов, которая сложилась у нас в 1990-х гг. Здесь тоже весы. И эти весы и в политической сфере, и в экономической сфере, всегда соответствуют тому времени, в котором мы живем. И, по моему, мудрость власти, руководителей состоит в том, что бы найти свое место, соответствующее тому времени, в котором мы живем. Потому что, выйдя на большую демократию, мы, тем самым, создаем беспорядок; выйдя на большую централизацию, мы создаем путы на руках и промышленности, и села, одним словом, на руках людей, которые в состоянии сами развиваться. И я считаю, если говорить о регионах, что в 1990-е гг. региональная власть сделала очень много, чтобы страна жила, чтобы страна была единой. И в этой части, если мы говорим о федерализме и о политической ответственности уровней власти, то один уровень власти действительно должен смотреть, чтобы другой уровень власти был политически ответственным. И когда мы говорим о самостоятельности субъектов Федерации, - как сказать, насколько мы укрепляем самостоятельность субъектов Федерации? Укрепляем, прежде всего, с точки зрения определенности. Те 150 законов, которые мы сейчас переворошили, не очень четко давали понять, кто за что отвечает, кто что выполняет, эти функции могла выполнять и одна власть, и вторая власть, и третья власть. Мы понимаем, что, когда в законах четко не прописано, кто и за что отвечает, одна власть начинает кивать на другую. Пришел человек в местную администрацию, а ему говорят: вон там сидит Президент, ты у него эту льготу и проси, сам я этого не принимал, это думцы приняли перед выборами, с них и спрашивайте за эту льготу. А на самом деле, так быть не должно. Конечно, сам человек должен быть грамотен в правовом отношении, хотя нам до этого далеко, но далеко не только потому, что люди не желают быть грамотными, а потому, что у нас законодательство настолько запутанное, что законодатели иногда теряются - а где, и кто, и какой уровень власти должен совершать то, или второе, или третье. А эти законы, плохо ли, хорошо ли, укрепляют ли одну власть, не укрепляют ли, менее важно. На мой взгляд, они дают четкое понимание, кто за что отвечает в этой стране.

Другое дело, что сама власть всех уровней, начиная с местного самоуправления и заканчивая федеральной властью, должна четко разобраться - все ли у меня есть для выполнения этих полномочий, или у меня чего-то не хватает? Если не хватает, должны между собой разобраться. Потому что через 3 года, по закону, к тебе придет внешняя финансовая администрация, и начнет разбираться в твоих делах, и она должна прийти к выводу, правильно или не правильно ты пользовался этими финансами, почему ты людям не платил зарплаты, почему не выплачивал льготы. В этой части каждый человек, облеченный властью, обречен разбираться со своими функциями, и думаю, что в течение 3-5 лет через каждого управленца должно пройти, а за что он отвечает, и если он не отвечает, то его за неисполнение своих полномочий завтра могут привлечь к суду. Поэтому мне бы не хотелось сегодня говорить, насколько в процентном отношении региональная власть будет более самостоятельной. Я бы хотел сказать, что она будет более определенной.

А с финансовой точки зрения у нас очень много вопросов. Сейчас основа любой самостоятельности - это деньги. Есть деньги - ты самостоятелен. Нет денег, - значит, я должен пойти к Николаю Николаевичу и сказать, что я самостоятельный, но денег у меня нет. Поэтому с точки зрения формирования бюджета надо внимательно смотреть. Пока, в основном, все финансовые дела остаются на том уровне, как это было в текущем году, единственное, мы отменяем ряд льгот, начинаем отдавать людям финансами, а с рядом льгот мы еще не разобрались. Не разобрались в основном с теми льготами, которые должны выплачиваться на уровне регионов. По сути дела, федеральный центр взял на себя определенные льготы, сформировал определенную финансовую сетку, по которой эти льготы будут финансироваться. А регионы в течение полугода должны проделать ту работу, которую уже проделал федеральный центр. Они должны будут определиться со своими бюджетами, должны будут определиться с количеством ветеранов, тружеников тыла, и, исходя из денег своих бюджетов, определить, насколько эти льготы они могут закрывать, на какую сумму. Естественно, что в разных областях будет по-разному. И думаю, что ряд льгот им тоже, наверное, придется, отменять.

Но ведь у нас есть регионы-доноры, и депрессивные регионы, причем депрессивных больше. А по законам, которые предлагается принять, региональные власти будут финансово самостоятельными, будут сами отвечать за эту сферу. С донорами все понятно, они выживут, и выживут неплохо, а что делать депрессивным регионам?

Бюджетная обеспеченность - это количество денег в бюджете на одного человека, - часто в регионе-доноре получается меньше, чем в регионе-реципиенте. Еще раз возвращаюсь к мысли о том, что мы начали строить капитализм. А почему? Потому что жизнь, практика посчитала, что та социальная защищенность, которая была у людей при прежней нашей системе, не стимулировала людей к более высокопроизводительному труду. Она, условно говоря, не только не звала, но и не устремляла на производительный труд. Были большие налоги, да, у нас были общественные фонды потребления, которые составляли чуть ли не 50% нашего ВВП. Естественно, никто не знал, за что и как он получает. Переходя к этому строю мы решили, что стимулы должны быть выше. И эти стимулы, прежде всего, заключаются в дифференциации по труду. Здесь мы нарушили всякие установившиеся общемировые пропорции, если взять наши предприятия. Директор предприятия у нас получает не в 10 раз больше, как это в Америке, а бывает, что и в 20, и в 40. Стимул огромный, пожалуйста, будь руководителем предприятия.

Что же касается бюджета, то здесь стимулов, по сути дела, не создано. Если ты зарабатываешь больше, то, по идее, ты должен получать больше, как физическое лицо, и как юридическое лицо, и как бюджетополучатель. Есть такой показатель, как валовой региональный продукт. Если ты на одного человека производишь валового регионального продукта в рублях больше, чем соседний регион, значит, у тебя этот объем бюджетной обеспеченности должен быть больше. У нас, к сожалению, пока, в условиях той системы, в которой мы жили, без распределения полномочий, получалось не так. У нас регионы-доноры имеют бюджетную обеспеченность меньше, чем регионы- реципиенты. Возьмем для примера Приволжский округ. Самарская область - регион-донор. Бюджетная обеспеченность по прошлому году - 10700 рублей. Чувашская республика - регион на 30-35% финансируемый из федерального бюджета. У нее бюджетная обеспеченность 10900 рублей, немного, но все же больше, чем в Самарской области. То есть, сказать вам сегодня, что мы уже создали систему, когда регионы-доноры обязательно всех обеспечат, а регионы-реципиенты нет, я не могу. Другое дело, что мы и сточки зрения межбюджетных отношений должны в условиях разделения полномочий создать такую систему, чтобы те, кто работает больше, имели возможность платить больше, в том числе, и в оказании социальной помощи. Я еще раз повторяю, наверное, будет так, что регионы, которые больше зарабатывают, будут выплачивать больший объем льгот.

Но у нас постоянно возникает ситуация, когда между центром и регионами происходит следующий диалог. Регионы говорят власти: вы нам мало даете. Власть отвечает: мы нормально даем, но куда же оно все девается?! В условиях той реформы, которая сейчас предполагается, удастся ли преодолеть эту ситуацию?

Я думаю, что не сразу, регионы не могут сразу ощутить свою самостоятельность. Я считаю, что один раз необходимо максимально внимательно подойти к объемам той помощи, которую оказывает Российская Федерация своим регионам, максимально открыто, максимально прозрачно, с максимально понятной методикой, где было бы не 50 показателей, и один показатель цепляется за другой, и очень трудно выяснить, где правда, а где ложь. Должна быть какая-то небольшая и всем понятная формула, в зависимости от валового регионального продукта, в зависимости от количества бедных людей, и так далее. 5-6 показателей, пусть там будет ошибка 6-7%, она всегда может быть, в том числе, и в самой большой формуле. Но это должно быть распределено один раз и на 5-6 лет. И в процентном отношении к собственным доходам, я считаю, должны быть сформированы доходы федерального бюджета. То есть, если количество доходов одно, то получаешь в процентном соотношении одну сумму, количество доходов больше, то в процентном отношении ты, как премию, получаешь из федерального бюджета большую сумму. Весь настрой должен быть на то, чтобы действительно увеличивать эффективность собственного производства, и, в конечном счете, увеличивать возможности для социальной помощи.

А какие проблемы в региональной политике, помимо тех, о которых мы уже говорили, придется решать в обозримой перспективе?

Во-первых, это проблема границ, проблема объединения субъектов, они будут всегда, и, с точки зрения эффективности управления, эти проблемы всегда стоят перед всеми странами, и они будут стоять перед нами. С точки зрения разграничения полномочий, я думаю, что это не конечное разграничение полномочий, эти полномочия будут перетекать с одного уровня на другой. Мы сегодня в таких условиях, когда нужно разъединиться для того, что бы объединиться. Как у Ленина на съезде в 1906 году - для того, чтобы объединиться, нам надо разъединиться. Да, сейчас мы разъединились, разграничили полномочия. Но перед нами всегда будут стоять задачи объединения ресурсов, например, центра и какого-то региона для того, чтобы создать какое-то производство. Мы же не разные страны, и эти проблемы всегда будут. Всегда будет стоять проблема инвестиционной привлекательности, и мы всегда будем заниматься инвестиционной политикой. Проблемы бедности, как бы там ни было, сейчас на первом месте, и мы всегда будем их решать, в том числе, и с точки зрения региональной политики. Определение трансфертов, определение компенсаций, это все в региональной политике будет в ближайшие 3-4 года.

Не так давно вновь пошли разговоры о том, что в долгосрочной перспективе Российская Федерация не может существовать в тех границах, в которых она существует на данный момент. А спровоцировано это было очередным "обновлением" доклада ЦРУ, в котором аналитики ЦРУ пришли к выводу, что Российская Федерация неизбежно распадется. С вашей точки зрения, есть ли такая опасность, и если есть, то каким образом можно ей противостоять?

Опасность, по-моему, прежде всего, внутренняя. Если мы действительно сможем разрулить ситуацию с нашим производством, если мы сможем уйти от нефтяной зависимости, если мы почувствуем, что страна реально оживает, что в стране появился класс эффективных предпринимателей, что в стране появились мощные монопольные структуры, которые тоже будут защищать эту страну, страна не развалится. Если же в стране будут те процессы, которые были в 90-х гг., процессы требований со стороны каждого субъекта Федерации удовлетворения его эгоистических желаний. Если мы будем также плохо развивать инфраструктуру и так далее, естественно, в стране, чем дальше, тем труднее, будет бороться с монополиями иностранных государств. Сейчас нет и не будет масштабных военных действий, а в основном будет экономическая конкуренция, экономическая война, и в ней победит тот, кто будет более производителен и эффективен. Если победит кто-то, и страна окажется не в состоянии конкурировать с кем-то, диктовать будет тот, кто победил. И если тому победившему выгодно будет, чтобы была не наше единое государство, и три штуки, он будет делать все возможное, чтобы так и было. Мне бы хотелось, чтобы страна, прежде всего, повысила свою экономическую эффективность, привлекла новые технологии, создала новый класс управленцев, политически ответственные и грамотные партии, которые бы тоже болели за свою страну. Тогда нас никто не развалит.

Но ведь процесс может произойти изнутри. У нас есть регионы, которые по площади и по экономическим возможностям вполне могут претендовать на роль самостоятельного государства.

Вот мы и должны нарисовать программу, какие субъекты нас на сегодня удовлетворяют. В принципе, за рубежом нет как таковых доноров и реципиентов, они все на 10%, 20%, 30%, зависят от центра. И я думаю, что и нам, с экономической точки зрения важен такой подход. С политической точки зрения важны какие-то другие подходы. У Монтескье есть примерно такие слова: "Людям всегда хорошо, если страна остается единой". Если мы все это будем понимать, то страна не развалится.

28 июня 2004

http://www.opec.ru/point_doc.asp?d_no=49506

Док. 351729
Перв. публик.: 10.07.04
Последн. ред.: 10.08.07
Число обращений: 348

  • Гришин Виктор Иванович

    • Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``