Доклад Ю.Я.Чайки в рамках `парламентского часа` в Государственной думе Российской ФедерацииНазад
Доклад Ю.Я.Чайки в рамках `парламентского часа` в Государственной думе Российской Федерации
Президентом Российской Федерации В.В. Путиным в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 2006 г. в качестве первоочередной задачи определено преодоление одного из серьезных препятствий на пути развития нашего государства - коррупции. Ее распространение приняло угрожающий характер. Она посягает на безопасность государства и общества, затрагивает интересы каждого гражданина.
Коррупцию следует рассматривать не только как прямой подкуп должностного лица, а как явление, заключающееся в разложении власти, когда служащие и иные лица, уполномоченные выполнять публичные функции, используют своё служебное положение в корыстных целях для личного обогащения или в групповых интересах.
Анализ работы, проведенной прокуратурой и другими правоохранительными органами, позволяет выделить основные сферы коррупционных проявлений. Они происходят при оказании должностными лицами государственных услуг (например, при выдаче разрешений, справок и т.п.); при выполнении ими задач по регулированию и ограничению деятельности граждан и юридических лиц (взыскание обязательных платежей, штрафов и пр.); при распределении и расходовании бюджетных средств. Кроме того, к коррупционным проявлениям относится протекционизм, а также хищение государственной собственности должностными лицами с использованием их служебного положения.
К сожалению, нельзя сказать, что коррупция характерна лишь для отдельных звеньев государственного механизма. Она пронизывает все уровни власти, приобретает системный характер, проявляется, по сути, во всех сферах государственной деятельности, в которых распределяются финансовые или иные материальные ресурсы, выдаются разрешения на осуществление определенной деятельности и совершение действий.
Коррупция имеет тесную взаимосвязь с организованной преступностью, с теневой экономикой, от которой питаются и наркомафия, и незаконная банковская деятельность, и терроризм.
Способствуют росту коррупционных проявлений отсутствие системности в антикоррупционных законах, наличие правовых норм, в которых компетенция государственного органа или должностного лица определяется неконкретно, что дает возможность вариативного принятия решений, сохранение широкой сферы государственных услуг, охваченных разрешительным способом и незнание гражданами своих прав на получение этих услуг, отсутствие реального механизма государственного и общественного контроля за действиями должностных лиц.
Специфичным признаком коррупции является высокая латентность. Это можно объяснить не только недостаточно эффективной работой правоохранительных органов, но и заинтересованностью, как взяткодателя, так и взяткополучателя в сокрытии самого факта передачи незаконного вознаграждения.
В современных условиях, неудовлетворительное состояние законности в Российской Федерации обусловило необходимость перехода органов прокуратуры на качественно новый этап организации работы с учетом накопленного опыта координационной и надзорной деятельности.
В этой связи в июле 2006 г. Генеральная прокуратура Российской Федерации утвердила стратегию работы органов прокуратуры по противодействию коррупции. При осуществлении надзора за исполнением федерального законодательства усилия прокуроров концентрируются не только на проведении проверок исполнения законов о государственной и муниципальной службе, но и на выявлении коррупционных проявлений, их порождающих причин и условий.
Потребовалось провести ряд организационных преобразований. За последние месяцы в структуре Генеральной прокуратурыф Российской Федерации произошли значительные изменения, направленные на оптимизацию работы, в том числе и на усиление противодействия коррупционным проявлениям.
В составе Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства создан специальный отдел, главной задачей которого является профилактика коррупционных проявлений в органах государственной власти. Аналогичные подразделения создаются и в прокуратурах субъектов Российской Федерации.
Следующим шагом в этой работе будет выделение в качестве самостоятельного направления надзора за исполнением бюджетного законодательства.
Необходимость такого решения назрела давно. Сейчас же значимость этой работы возрастает как никогда, в связи с выделением субъектам бюджетных правоотношений государственных средств, направленных на реализацию приоритетных национальных проектов.
Существенные изменения произошли в организации надзора за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью. Разделены функции предварительного следствия и надзора за ним. Это позволило повысить эффективность расследования уголовных дел, сконцентрировать внимание на вопросах соблюдения законности при принятии процессуальных решений о возбуждении уголовных дел, привлечении к уголовной ответственности лиц, подозреваемых в совершении преступлений, избрании меры пресечения.
В составе вновь созданного управления, осуществляющего надзор за расследованием особо важных дел, образован отдел по надзору за процессуальной деятельностью центрального аппарата Генеральной прокуратуры при расследовании преступлений коррупционной направленности и сфере экономических правоотношений. Образовано Главное управление по надзору за уголовно-процессуальной и оперативно-розыскной деятельностью, в состав которого входит отдел по надзору за расследованием уголовных дел в отношении лиц особого правового статуса.
Вновь созданные подразделения укомплектованы наиболее опытными прокурорскими работниками, имеющими большой практический опыт, владеющими специальными методиками по выявлению и пресечению коррупционных проявлений.
Проведенные структурные изменения уже сейчас дали положительные результаты, что позволяет говорить о том, что направление движения выбрано правильно.
Только в августе-сентябре т.г. органами прокуратуры проверено исполнение законодательства о государственной службе в 11 федеральных министерствах, службах и агентствах, а также в их территориальных подразделениях. В ходе проверок аппаратом Генеральной прокуратуры и прокурорами субъектов Федерации выявлено свыше 47 тысяч нарушений закона, внесено 10 тысяч представлений, принесено более 4 тысяч протестов, возбуждено около 600 уголовных дел коррупционной направленности, в суды направлено более 1100 исков, объявлено 1600 предостережений, привлечено к дисциплинарной и административной ответственности более 2,5 тысяч государственных и муниципальных служащих.
Проверками выявлены многочисленные случаи совмещения чиновниками основной деятельности с коммерческой, а также их участие в управлении разного рода предпринимательскими структурами. По представлению прокурора Кемеровской области 41 должностное лицо территориального управления Ростехнадзора привлечено к дисциплинарной ответственности за незаконное совместительство в поднадзорных организациях.
Государственные служащие "торгуют" вверенной им информацией, оказывают подконтрольным структурам содействие в получении незаконных льгот и привилегий, в приобретении собственности, в ускорении процедуры оформления документов.
Генеральной прокуратурой Российской Федерации входе проверки в Федеральной таможенной службе выявлены факты нарушения таможенного, антимонопольного, налогового законодательства, свидетельствующие об экономической зависимости таможенных органов от хозяйствующих субъектов, осуществляющих деятельность в данной сфере, о сращивании государственных органов с коммерческими организациями.
ФТС России изданы незаконные правовые акты, предоставляющие отдельным организациям льготы, ставящие их в преимущественное положение по отношению к конкурентам. Выявлены случаи необоснованного наделения коммерческих организаций функциями таможенных органов. В нарушение требований законодательства должностные лица центрального аппарата и региональных таможенных управлений ФТС России получали от юридических лиц денежные вознаграждения.
Причины выявленных нарушений характерны практически для всех ведомств. Это пренебрежительное отношение к нормам законодательства о государственной и муниципальной службе, низкая требовательность со стороны руководства к подчиненным службам, отсутствие должного контроля за их деятельностью.
Так, во всех федеральных министерствах и ведомствах, охваченных прокурорскими проверками, установлены факты нарушений гражданскими служащими требований законодательства о предоставлении в налоговые органы деклараций о доходах и имуществе, и в соответствующие кадровые службы справок о соблюдении ограничений, связанных с замещением государственной должности. Многие ведомства не соблюдают предъявляемые квалификационные требования по уровню образования или стажу работы. Выявлены факты сокрытия от правоохранительных органов сведений о служебных проступках служащих, граничащих с преступлениями (Федеральное агентство воздушного транспорта, ФНС России, ФТС России).
Такое положение заставляет нас рассматривать ситуацию и реагировать на неё по-новому.
В соответствии договоренностью с Председателем Правительства Российской Федерации М.Е. Фрадковым я планирую в ближайшее время выступить на заседании Правительства России с анализом существующего положения и конкретными предложениями, которые необходимо осуществить как самому Правительству, так и федеральным министерствам, службам и агентствам. Одно из них - (уже принципиально одобренное) - участие Генпрокуратуры России в законопроектной деятельности Правительства. Прокуратура, как орган, действующий на самом широком правовом поле, обладающий всей полнотой результатов правоприменительной практики, своими экспертными оценками законопроектов на их коррупционность может и должна внести серьезный вклад в качество готовящихся законов.
По сравнению с предыдущим годом заметно возросла результативность правоохранительных органов в противодействии коррупционным проявлениям. Если за 2005 год в целом по стране выявлено более 9 тысяч фактов получения и дачи взяток, то уже за 9 месяцев текущего года таких преступлений зарегистрировано более 9,5 тысяч. Кроме того, выявлено 1300 должностных лиц, совершивших злоупотребления полномочиями, а всего по стране пресечена незаконная деятельность 12, 5 тыс. коррупционеров.
За 6 месяцев 2006 года за дачу/получение взятки осуждено 200 лиц.
Несмотря на столь значительные цифры, очевидно, что работу правоохранительных органов по противодействию коррупции нельзя признать достаточной. Основную массу осужденных за корыстные преступления по-прежнему составляют работники низовых и средних уровней государственных структур.
Очевидно, нам не удалось до конца преодолеть последствия катастрофического развала кадровой политики, который испытали правоохранительные органы в 90-х годах прошлого столетия. Отсутствие материального стимулирования, мер социально-правовой защиты, откровенная дискредитация в глазах населения со стороны нечистоплотных средств массовой информации - все это привело к тому, что из органов, призванных обеспечить охрану правопорядка, уходили высококвалифицированные профессионалы. Их место занимали люди, не обладавшие специальными знаниями, не имевшие культуры поведения, которая присуща лицу, занимающему ответственное государственное положение.
Сейчас положение дел меняется в лучшую сторону, но многое ещё предстоит сделать. Полагаю, что в разрабатываемом проекте закона "О государственной правоохранительной службе" следует предусмотреть положения, которые позволят поднять авторитет правоохранительных органов, устранят кадровый дефицит.
Необходимо четко определить условия, при которых гражданин может поступить на правоохранительную службу и в дальнейшем продвигаться по "служебной лестнице". Одновременно с этим требуется определить принципы внутриведомственного контроля, которые позволят пресекать коррупционные проявления.
В этих целях в Генеральной прокуратуре Российской Федерации осуществляется разработка проекта новой редакции Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации", в котором предусматриваются меры по противодействию коррупции. Определяется новый порядок назначения на должности прокуроров и следователей, устанавливаются более высокие требования отбора лиц, претендующих на эти должности, вводятся дополнительные запреты и ограничения в связи со службой в органах прокуратуры, ротация кадров.
В настоящее время в Генеральной прокуратуре Российской Федерации образовано инспекторское управление, на которое возложены функции, связанные с проведением служебных проверок в отношении прокуроров и следователей, анализ причин и условий, способствующих совершению ими правонарушений, административных правонарушений и проступков, порочащих честь прокурорского работника.
В 2006 году из органов прокуратуры по дискредитирующим основаниям уволены 17 человек. Мы и впредь будем без всякого сожаления расставаться с теми, кто встал на путь предательства, кто пришел на работу в прокуратуру, преследуя корыстные интересы.
Беспристрастность и независимость лиц, осуществляющих уголовное преследование, имеет принципиальное значение в проблеме борьбы с коррупцией. В этой связи уже неоднократно возникал вопрос о введении института независимых прокуроров.
Независимость прокуроров, как это определено в Федеральном законе "О прокуратуре в Российской Федерации", означает осуществление ими полномочий независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений.
При решении проблем имплементации российского законодательства в связи с присоединением России к Конвенции ООН против коррупции и Конвенции Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, уже высказывались предложения о возложении на Генеральную прокуратуру Российской Федерации надзорной и координирующей функций в сфере осуществления государственной политики по противодействию коррупции.
Генеральная прокуратура Российской Федерации готова взяться за выполнение этой серьезной задачи.
Способность следственного аппарата органов прокуратуры обеспечить объективное и квалифицированное расследование преступных деяний, в том числе и коррупционных, не должна вызывать сомнений. Расследование наиболее сложных и актуальных дел о взяточничестве и других должностных преступлениях, как правило, поручается наиболее опытным следователям прокуратур субъектов Российской Федерации, управлений в федеральных округах или центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации.
При этом принимаются необходимые меры к пресечению неправомерного воздействия на следователей и прокуроров с целью повлиять на ход следствия. На заместителей Генерального прокурора Российской Федерации возложен личный контроль организации расследования таких дел.
Значительное внимание со стороны руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации уделяется системе подготовки кадров прокуроров и следователей. Помимо индивидуальной подготовки прокурорских работников, мероприятий, проводимых в прокуратурах субъектов Федерации, большой объем этой работы осуществляется Институтами прокуратуры. В программы повышения квалификации прокуроров и следователей включены вопросы противодействия коррупционным преступлениям.
Таким образом, могу утверждать, что Генеральная прокуратура Российской Федерации способна эффективно противостоять преступным проявлениям.
Поэтому хотел бы обратить внимание депутатов на ряд вопросов, решение которых зависит от Вас.
Первое - отрицательно сказывается на борьбе с коррупционной преступностью вытеснение прокурора из гражданского и арбитражного процесса. Незаконный захват чужой собственности, спровоцированное банкротство высокодоходных компаний, необоснованные решения по обеспечительным мерам - во многом результат такого решения.
Еще в прошлом году депутаты Госдумы Райков Г.И., Хинштейн А.Е. и другие вносили проект закона о внесении изменений в статьи 52-ю и 45-ю АПК и ГПК РФ, но не нашли поддержки.
Совет при Президенте России по вопросам совершенствования правосудия пришел к выводу, что одним из путей совершенствования судопроизводства является "участие прокуроров в гражданском и административном судопроизводстве в защиту публичных интересов и интересов неопределенного круга лиц".
Ведь никому не секрет, что зачастую стороны различных сделок, которыми серьезно затрагиваются общественные интересы, заинтересованы в том, чтобы их договоренности оставались в тайне и не подвергались публичным оценкам.
Поэтому я просил бы Вас еще раз вернуться к этому законопроекту.
Еще 11 мая 2005 года Конституционный Суд Российской Федерации признал ст. 405 УПК РФ, которая "не допуская поворот к худшему при пересмотре судебного решения в порядке надзора, не позволяет тем самым устранить допущенные в предшествующем разбирательстве существенные (фундаментальные) нарушения, повлиявшие на исход дела" не соответствующими Конституции Российской Федерации.
Что эта статья в существующем виде потенциально коррупционна ни у кого не вызывает сомнений.
Тем не менее, суды надзорной инстанции отклоняют представления прокуроров о незаконности оправдания виновных, мягкости мер наказания, ссылаясь на то, что законодателем не внесены соответствующие изменения в редакцию этой статьи.
А ведь прошло уже полтора года!
Я готов представить на рассмотрение Госдумы подготовленный Генеральной прокуратурой проект закона, но, к сожалению, не обладаю законодательной инициативой.
И еще одна проблема.
Только за 6 месяцев этого года в органы прокуратуры поступило 6991 обращение от депутатов Государственной Думы и членов Совета Федерации.
Многие депутаты действительно затрагивают вопросы государственной важности, каждое такое обращение берется на особый контроль лично мной или моими заместителями, по результатам проверок принимается весь комплекс мер прокурорского реагирования. Мы благодарны таким депутатам.
Но есть немало таких обращений, в которых депутаты пытаются диктовать нам свои условия, навязать свое видение решения конкретных уголовных и гражданских дел.
Представляется, что этим допускается прямое нарушение требований ст. 18 Закона о статусе депутата, запрещающего вмешательство в конкретные дела.
Это не допустимо и потому, что вокруг депутатских обращений много спекуляций и коррупционной грязи.
Важно бороться не только с преступными проявлениями, но и с причинами, которые их порождают. Необходимо выработать реальный механизм государственного и общественного контроля органов власти. И государство, и общество вправе проверить деятельность любого должностного лица, законность и обоснованность принимаемых ими решений. Этот контроль должен проводиться открыто, гласно, широко освещаться в средствах массовой информации.
Генеральная прокуратура Российской Федерации уже ввела в практику своей работы регулярные встречи с представителями Общественной палаты, правозащитных организаций, средств массовой информации, на которых обсуждаются вопросы деятельности органов прокуратуры.
Кроме того, следует по возможности сокращать разрешительный способ предоставления государственных услуг. Порядок оказания этих услуг должен стать удобным для граждан, а не для самих чиновников. Необходимо добиться, чтобы гражданин, обращаясь в государственные органы для решения своих вопросов, не испытывал каких-либо трудностей или препятствий, и не нуждался в помощи не чистых на руку чиновников. Одновременно с этим надо развивать институт государственной службы, создать такие условия, когда должностному лицу стало бы выгодно поступать по закону. Борьба с коррупцией по определению не может быть разовой акцией. Это постоянная целенаправленная совместная работа государства и общества. Работа, в которой нельзя допускать ни остановок, ни послаблений.
