Владимир Мокрый: время селекторного стиля управления прошлоНазад
Владимир Мокрый: время селекторного стиля управления прошло
1 июля исполнилось полгода жизни "по 131-му закону". Итоги этого полугодия анализирует один из главных разработчиков закона, председатель Комитета Государственной думы по вопросам местного самоуправления, член президиума думской фракции "Единой России" доктор юридических наук Владимир Мокрый .
***
-Владимир Семенович, как вы оцениваете прошедшие полгода практической реализации 131-го закона?
- Прежде всего надо отметить, что с начала муниципальной реформы прошло уже более двух лет. Реализация федерального закона началась еще с октября 2003 года. За это время были сформированы территории и установлены границы муниципальных образований, определен их статус, проведены выборы глав и представительных органов местного самоуправления.
Сегодня на территории России насчитывается более 24 тыс. муниципальных образований, а вместе с ними и органов местного самоуправления. В 46 субъектах Российской Федерации с 1 января 2006 года органы местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях приступили к работе с полным объемом полномочий. Другие муниципалитеты постепенно наберут этот объем к 1 января 2009 года.
Конечно, муниципальному активу сегодня очень сложно. Идет процесс обучения и накопления опыта, и говорить о каких-то итогах преждевременно. Но главное можно подчеркнуть: благодаря реализации закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", во-первых, воплощены в жизнь конституционные нормы о праве человека на местное самоуправление, а во-вторых, что очень важно, реализован конституционный принцип организации местного самоуправления на уровне поселений.
- Сам термин "поселение" все-таки неудачный, отдает ГуЛАГом...
- Знаете, наша история настолько сложная и насыщенная различными ассоциациями, что, куда ни кинь, всюду клин. Термин "поселение" взят из Конституции РФ. Поселение - это место, где селятся люди. "Населенный пункт" разве лучше? Ассоциируется с чем-то временным, с задачкой "из пункта А в пункт Б". И потом термин - это всего лишь термин. Если мои избиратели жили в городе Сызрань Самарской области, то от того, что он теперь в Уставе города именуется городским округом, ничего не поменялось: как жили в городе Сызрань, так и продолжают в нем жить. Как 300 лет стоял город Сызрань, так и будет стоять. Термины носят юридико-технический характер.
- 131-й закон очень сильно критикуют в регионах, в том числе в тех, где начали его реализацию. Критикуют прежде всего за излишнюю детализацию и унификацию.
- Развивать местное самоуправление в нашей стране, не имеющей длительных исторических традиций самоуправления, чрезвычайно тяжело. В России местная власть всегда рассматривалась как часть государственной власти. Закон о МСУ содержит четкие, но жесткие требования к организации местного самоуправления, которые не унифицируют территории и органы местного самоуправления, а создают реальные гарантии реализации права граждан на местную власть и гарантии осуществления конституционных прав человека в рамках самоуправления. Выполнять эти требования непросто, отсюда и ропот.
Федеральный закон предоставил право субъектам РФ своим законодательством формировать территории, определять границы и статус муниципальных образований. И что же мы имеем на практике? Некоторые субъекты Российской Федерации, скажем Калининградская и Свердловская области, чтобы не создавать муниципалитеты поселенческого уровня, присвоили сельским районам статус городских округов. Регионы аргументируют свою позицию тем, что отстаивают единство территории, единство хозяйственного управления. А что получилось в итоге? Возьмем к примеру реализацию приоритетного национального проекта "Образование". Увеличение зарплаты учителям и дополнительные выплаты им связаны с наполняемостью классов для городского округа и сельского района. В городском округе она, естественно, больше - 25 человек. Для муниципального района установлена норма 15 человек. То есть школы в этих псевдогородских округах, в которых наполняемость классов, естественно, сельская, недополучат помощи в рамках названного национального проекта. Та же ситуация будет по другим федеральным программам.
Поэтому попытки управлять с точки зрения целесообразности субъекта Федерации, а не федерального закона приведут не только к противоречию с нормами законодательства, но и к ущемлению интересов людей.
Конечно, не замечать проблем, связанных с реализацией закона, нельзя. Особенно на первом этапе, когда резко увеличилось число муниципальных образований в сельской местности. Нужно готовить кадры, постепенно учить их праву, экономике, финансам, управленческой культуре. Это все требует времени, длительного периода накопления опыта, а не корректировки закона для удобства тех или иных субъектов Федерации.
Те регионы, которые ввели 131-й закон с 1 января 2006 года в полном объеме, мне кажется, поступили мудро. Они раньше пройдут самый сложный период развития муниципального управления.
Вы ведь помните, как неравномерно развивались регионы в 90-х годах, когда, помимо экономических различии, существовало еще и различное понимание руководителями субъектов Федерации, как нужно переходить к новой системе общественных и экономических отношений. Кто-то быстро входил в рынок, а кто-то говорил, что советская власть еще вернется.
И получилось, что, например, у двух рядом расположенных регионов - Самарской и Ульяновской областей совершенно разная судьба. Конечно, по экономическому потенциалу Самарская область несравнимо богаче Ульяновской. Но у нас тоже было достаточно много проблем. То, что регион резче, энергичнее вошел в новые экономические отношения, создал совершенно иные условия для развития бизнеса, очень помогает ему сегодня.
По этой причине нынешний губернатор Ульяновской области Сергей Морозов - умный, энергичный, прогрессивно мыслящий руководитель - вынужден начинать социально-экономическое развитие области чуть ли не со стартового положения. Экономика в разрухе, социальные ожидания очень высокие, а возможностей удовлетворить их нет. Малый и средний бизнес не развит, крупные компании почти отсутствуют. Жителей приходится убеждать, что придется потерпеть, пока область догонит соседей, а терпеть, конечно, хотят не все, ведь на календаре 2006 год.
Мне кажется, этот пример очень показателен для тех регионов, где пока медлят с переходом к реализации федерального закона в полном объеме.
Наконец, надо понять: государство не может заниматься базовым образованием, первичным здравоохранением, водо- и электроснабжением, жилищной политикой без участия самих людей, которые живут в том или ином городе или селе. Иначе мы будем поощрять иждивенческие настроения и получать на очередных выборах протестное голосование.
Местное самоуправление не только создает социальные и бытовые условия жизни человека - это еще и школа демократии. Прежде всего именно местное самоуправление формирует гражданское общество. Наши оппоненты говорят, что население не готово, избирает не тех мэров, глав районов и сельских поселений, не тех депутатов представительных органов местного самоуправления. Но оно и не может вдруг, с ходу научиться самоуправлению, должен пройти довольно длительный период времени, пока сообщество наберется опыта.
Задача, которую ставил президент России в начале реализации концепции разграничения полномочий и которую он подтвердил на встрече 1 июля этого года с нами, членами фракции "Единая Россия" в Государственной думе, звучит так: повышение эффективности власти на всех ее уровнях - федеральном, региональном, муниципальном.
Практика покажет, насколько эффективна муниципальная власть, но отсутствие этой практики приведет к стагнации. Откладывание реализации федерального закона на более поздний срок может привести к тому, что его придется вводить в жизнь в более сложные экономические, социальные и политические периоды. Данное обстоятельство регионы, не решившиеся начать реформу МСУ в полном объеме с 1 января нынешнего года, должны четко осознавать.
- Мы были недавно в поездке по казацким районам России - там это удается легче, потому что менталитет казаков предполагает глубокую гражданственность и патриотизм, у них сохранилось много общинных обычаев. Казацкие станицы и хутора богатые и прибранные, не то что села в Центральной России.
- А почему? Да потому что человек на селе сам себе не принадлежал. Десятилетиями мы отчуждали крестьян в Центральной России от собственности - запрещали собственность на земельный участок, скотину: более одной коровы, свиньи, курицы иметь в подсобном хозяйстве запрещалось. Крестьян лишали паспортов, заставляли их быть просто работниками общественного производства.
Пройдут десятилетия, прежде чем психология людей изменится.
Мне одна избирательница сказала как-то: "Почему вы, Владимир Семенович, хотите, чтобы моя дочь после педагогического университета в Самаре вернулась в село и месила грязь в резиновых сапогах? Я же хочу, чтобы она ходила в туфельках по асфальту - пусть моя девочка живет лучше меня!"
То есть дочь будет жить лучше не дома, не там, где она родилась, а в другом, "хорошем" месте. Потому что в родном селе нет условий организации жизни, работы, заработная плата намного ниже, чем в областном центре. И даже отсутствие жилья и работы в крупном городе сегодня не удерживает людей от того, чтобы осесть там.
Решить эту проблему без формирования местной власти на селе, без вовлечения самих людей в улучшение условий жизни невозможно.
- Сейчас довольно часто региональными руководителями и некоторыми федеральными политиками высказывается идея о назначении мэров областных и республиканских центров. На том основании, что степень их влияния на дела области так велика, что самостоятельность их мэрий приводит к тяжелым последствиям для всего субъекта Федерации...
- Природа муниципалитета едина, будь это село или миллионный город. И отражает конституционное положение о праве граждан на местное самоуправление. Так что обсуждать демуниципализацию областных центров я не вижу смысла.
В свое время большую известность получило публичное противостояние президента Франции Миттерана и мэра Парижа Ширака, обусловленное разным видением решения тех или иных экономических и социальных проблем. Подобного рода конфликт - естественная ситуация для демократического общества. Демократическая политическая система предполагает публичную дискуссию.
Другое дело, ненормально, когда мэры или губернаторы превышают свои полномочия. Когда мэры, например, выходят за рамки проблематики собственных муниципальных образований и занимаются откровенным политиканством, в то время как разрушается городское хозяйство и социальная сфера. Такие ситуации, конечно, нуждаются в четкой оценке, в том числе правовой.
Если бы президент каждый день менял губернаторов, которые ему по каким-то причинам не симпатичны, мы бы имели хаос в стране. Ясно, что у всех губернаторов разная практика, разная школа, разный опыт. Многие из них не были великими экономистами и знатоками регионального развития. Но они научились управлять. Многие из них забыли, как сами в начале 90-х годов учились работать, управлять государственными делами, через какие тернии прошли. Им нужно быть снисходительнее к мэрам.
Руководителей муниципалитетов надо учить, и за эту работу должны отвечать прежде всего главы регионов. И на уровне Российской Федерации требуется, мне кажется, более системный подход к профессиональному образованию муниципальных руководителей.
Руководители регионов должны сегодня учиться работать в согласии с главами муниципалитетов. Тем более что существовать в согласии нужно не только с ними, но и с бизнесом, с общественными организациями. Время селекторного стиля управления страной прошло. Селекторный принцип управления регионами через муниципалитеты тоже должен быть изжит.
А у тех регионов, которым оказывается важнее сиюминутное чувство управляемости, когда губернатор руководит всеми городами и районами, нажимая кнопку селектора, теша себя надеждой, что он построил эффективное управление, очень скоро могут возникнуть колоссальные проблемы.
В современном обществе социальная самоорганизация - фундамент государства. Ведь в обществах с развитой самоорганизацией, какие бы политические коллизии ни происходили, сохраняется стабильность.
Там, где люди сами участвуют в организации своей жизни, там, где активно развиваются муниципалитеты, формируется ответственное гражданское общество, там невозможна власть толпы, оранжевые, березовые и прочие подобные революции.
В деятельности глав регионов должна превалировать государственная мудрость. Пример такой мудрости подает, на мой взгляд, президент Татарстана Минтимер Шарипович Шаймиев. Он был одним из немногих руководителей, сомневавшихся в необходимости жесткого разграничения полномочий, в возможности их финансово-бюджетной обеспеченности, в возможности развития местного самоуправления на поселенческом уровне. Свою точку зрения он не раз высказывал и на заседаниях комиссии по разграничению полномочий, и на встречах с президентом России. Но когда наступил этап реализации 131-го закона, Татарстан показал себя одним из лидеров этого процесса - все сомнения оставлены в прошлом. Создано около 1 тыс. муниципальных образований, М. Шаймиев провел собрание вновь избранных руководителей, дал жесткую установку республиканскому правительству помогать муниципальным образованиям, внимательно отслеживать вопросы бюджетной обеспеченности и регулярно проверяет исполнение этого поручения.
Конечно, столицы субъектов и другие крупные города определяющим образом влияют на ситуацию в регионе. И все же странно слышать разговоры о назначении мэров. В федеральном законе 131 содержится несколько вариантов организации власти в муниципалитете. Это и прямое избрание мэра, и избрание главы муниципалитета представительным органом, и заключение контракта с сити-менеджером, отвечающим за управление городским хозяйством. Сегодня нужно обсуждать другие темы: насколько обоснованно закреплены те или иные полномочия за городским округом, насколько они сбалансированы с полномочиями муниципалитета и субъекта Федерации, насколько бюджет данного муниципального образования обеспечен финансами.
Очень беспокоит и такая проблема: разделение в законодательстве полномочий муниципальной и государственной власти построило между ними железный занавес. Однако важно понимать, что и муниципальная, и государственная власть образуют единую систему публичной власти, получающей полномочия от народа. И если муниципалитет по различным причинам, будь то отсутствие бюджетных средств, некомпетентность руководителя, нарушение законодательства, коррупция, не справляется с теми или иными полномочиями, гражданин страдать не должен. Необходима система единой ответственности публичной власти перед гражданином. И в рамках этой системы более высокий уровень публичной власти должен иметь право забирать на свой уровень те или иные полномочия и временно осуществлять их. И, отрегулировав, потом возвращать в органы местного самоуправления.
В федеральном законе этот принцип не заложен. Сегодня мэр крупного города зачастую имеет море проблем с ЖКХ, требует для их решения денег у субъекта Федерации. И в случае конфликтных отношений с губернатором у того есть формальные основания для отказа - это, мол, не моя компетенция. Но даже если отношения хорошие, субъект Федерации не может истратить деньги не на свои полномочия - глава субъекта тут же будет обвинен прокуратурой в нецелевом использовании средств. Это, я считаю, ключевой недостаток системы разграничения полномочий и соответственно системы отношений государственной и муниципальной власти.
Выработать правовой механизм взаимодействия и взаимной ответственности всех уровней власти - вот наиболее актуальная сейчас задача.
А бюджетная обеспеченность муниципалитетов?
Это другая крупная проблема. Точной статистики бюджетной обеспеченности пока нет, но, по оценкам экспертов и по отзывам субъектов Российской Федерации и муниципалитетов, она крайне низкая. Из-за недостаточных собственных доходных источников и не всегда объективного подхода к выравниванию бюджетной обеспеченности.
Уже в этом году в Государственной думе на повестку дня должно быть поставлено изменение налогового законодательства в части укрепления доходной базы бюджетов муниципальных образований. Налогов на землю и на имущество физических лиц явно не хватает. Нужно думать, какие собственные источники доходов должны появиться еще. Кроме того, следует выработать единые критерии бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которых нет до сих пор. У кого-то активная расходная программа, кто-то вообще не имеет социально-экономических программ. Несмотря на сложность этой работы, Минфин и Минрегион обязаны предоставить нам такие критерии, чтобы мы могли максимально исключить субъективные факторы при выравнивании бюджетной обеспеченности. Это, кстати, касается не только муниципалитетов, но и субъектов Федерации.
Например, понятно, что бюджетная обеспеченность Ивановской области,
региона-реципиента, одна, а Самарской области, региона-донора, другая. Ивановская область получает значительные трансферты, потому что там нет развитой экономики, а у Самарской области практически все свободные средства забирают. В результате мы и Ивановскую область не стимулируем заниматься развитием, и Самарскую лишаем стимулов к развитию, к тому чтобы поддерживать малый и средний бизнес, промышленность, сельское хозяйство. Та же самая ситуация существует во многих регионах на уровне муниципалитетов.
Вот и получается, что вроде бы федеральный бюджет у нас сегодня достаточный, а межбюджетные отношения строятся по принципу недофинансирования регионов и муниципальных образований.
Отсутствие источников для финансирования муниципалитетами школ мы пытаемся покрыть за счет приоритетного национального проекта "Образование". Но ведь национальные проекты задумывались как дополнение к тем программам, которые реализуются в регионах и муниципалитетах.
Эти проекты должны накладываться на системную, последовательную, качественную работу по созданию социальной инфраструктуры города или села, оказанию услуг населению. Именно тогда человек почувствует ощутимое улучшение от них. А если национальные проекты накладываются на провалы в социально-экономическом развитии муниципальных образований, возникшие из-за отсутствия бюджетной обеспеченности, они не дадут эффекта, на который были нацелены.
- Есть в системе местного самоуправления, реализованной в соответствии со 131-м законом, и более мелкие недостатки. В законе, например, записано, что самообложение даже в сельских поселениях может вводиться только с помощью референдумов...
- И подобных относительно мелких вопросов еще много. Хотя для организации жизни человека ничего мелкого быть не может. Регистрация нотариальных действий, работа ЗАГСов - вопросы мелкие или большие? Для человека, живущего на селе, - большие. Потому что он теперь должен ехать в райцентр или даже в столицу субъекта Федерации, чтобы получить нотариальное заверение, зарегистрировать брак, зафиксировать факт смерти близкого человека. Всю жизнь подобными вопросами занимались местные органы, в частности сельсоветы. Однако теперь регистрация актов гражданского состояния закреплена как государственное полномочие федеральной власти. Федеральная власть передает это полномочие субъекту Федерации с правом делегирования органам местного самоуправления. Такая сложная система, на мой взгляд, абсолютно неразумна.
Другой пример - вопросы организации воинского учета и призыва на воинскую службу в населенных пунктах, где отсутствуют военкоматы. Федеральный закон делегировал эти полномочия органам местного самоуправления. Но ар самого недавнего времени средства на их исполнение федеральным правительством не перечислялись. Иначе как дискредитацией федеральных органов власти и законодательства это назвать нельзя.
Примеров подобных несообразностей, к сожалению, очень много. И вопрос введения самообложения отнюдь не самый острый, хотя и он не бесспорный. На большинство из них наш комитет обращал внимание как до принятия документа в окончательной редакции, так и при принятии отдельных поправок к закону. Но во многих случаях приоритет был отдан не нашим предложениям, а ведомственным интересам.
Резюмируя все вышесказанное, хочу отметить, что система разграничения полномочий еще несовершенна, вопросы возникают на всех уровнях власти. Полагаю, что все эти проблемы должны стать предметом мониторинга и публичного обсуждения.
Сейчас, по прошествии полугода с начала реализации 131-го закона, очень важно перейти на качественно новый уровень рассмотрения проблем местного самоуправления. Необходимо обсуждать не структуру муниципальных органов и статус отдельных муниципальных образований, а содержательные вопросы развития городов и сел. И именно из этого выводить программы социально-экономического развития страны в целом. В таком случае обсуждение данных программ будет посвящено не абстрактным для простого человека макроэкономическим параметрам, а тому, что в конкретном бюджетном году изменится в городах и селах России. Вот тогда политика правительства будет ориентирована на человека. А человек будет осознавать себя частью процессов, происходящих в стране.
