Стенограмма выступления Руководителя ФАС Игоря Артемьева на Международной научной конференции `Планирование реформ и институциональные изменения в России`Назад
Стенограмма выступления Руководителя ФАС Игоря Артемьева на Международной научной конференции `Планирование реформ и институциональные изменения в России`
Позвольте поблагодарить организаторов конференции за возможность выступить на этой площадке. Для меня любой приезд в родной город - это большая радость. Приятно, что такой интересный форум и серьезное обсуждение проводится именно в Петербурге. Мне кажется, что Москва уже устала от серьезных форумов. Порой в регионах услышать то, что говорится в Москве, трудно, потому что высказанное превращается в своеобразный шум в системе. Петербургский форум рождает большую надежду, что это не пропадет, а останется с нами как выработанные интересные новые идеи.
Начну я с очень простой формулы. Мне кажется, что об этом сегодня говорят незаслуженно мало. В 90-е годы мы строили капитализм, а построили государственно-монополистический капитализм. И мне кажется, что это одна из причин болезней, с которыми мы сегодня пытаемся бороться. Разные страшилки, которые я помню из школы, про государственно-монополистический капитализм в США, где преследуют профсоюзы, где происходит страшная монополизация экономики и т.д. и т.п., все наше ерничество по поводу других стран в советский период, вернулось к нам бумерангом. Вернулось именно в той системе, которую мы таким же образом построили. По-прежнему основной возможной формой неуспеха российских реформ является формула максимального государственного участия в экономике, помноженного на максимальную монополизацию экономики. Многие решения принимаются монопольными структурами по собственной инициативе или когда государственные чиновники настолько распущены и безнаказанны, что они могут осуществлять принятие решений как бы от имени государства. Если государство не пытается противостоять этим решениям, то это приводит к еще большей монополизации рынков, нарушению всех основных правил здравого смысла экономики. Мне кажется, мы все это сегодня имеем.
Если говорить об антимонопольном органе, то мы сегодня, конечно, отслеживаем решения государства. Получить большие доходы от нефти или от газа в краткосрочной перспективе - это понятная реальная ситуация. В среднесрочной или долгосрочной перспективе эти же решения могут вызывать самые негативные последствия с точки зрения экономического роста.
Этот вопрос поднимается государственной властью. Очень много ситуаций, когда на рынке в условиях переходной экономики решения принимаются отдельными группами лиц, которые возглавляют предприятия высоко концентрированных отраслей, где 2-3 человека легко могут договориться и сформировать картель. Долгое время этой проблеме не уделялось должного внимания. Мои товарищи, которые раньше до меня возглавляли антимонопольное ведомство, оказывались в гораздо более тяжелом положении, чем я. От них требовалось подвижничество, им нужно было быть абсолютно бесстрашными. Они противостояли не просто государственно-монополистическому, но еще и олигархическому капитализму. Люди, которые возглавляли крупные монопольные структуры, ногами открывали двери в кабинеты, добивались принятия нужных им решений, антимонопольного регулирования, серьезно влияющего на экономику, не происходило. Мне кажется, сейчас ситуация немного стала меняться.
В презентации, которую я вам представлю, мы хотим показать, что нам нужно добиться. Это вовсе не значит, что мы все это сможем, но я хотел бы, во-первых, рассказать о некоторых наших размышлениях, возможно, неверных, о том, что мы хотели сделать. Во-вторых, привести примеры некоторых конкретных дел, чтобы получить ваш отзыв: а тем ли мы занимаемся, чем надо?
Первая задачка, которую мы хотим себе поставить, философская. Отказ от избирательного правоприменения означает, что мы не должны выбирать маленькая или большая компания, аффилированная с властью компания или нет, стоит за ней губернатор или еще кто-нибудь. Любая компания, нарушившая закон, должна понести наказание. Сможем ли мы так работать, покажет время, но мы пытаемся. Отмечу, уже есть реакция бизнеса на эти наши попытки. Когда конкурента наказывают точно так же, как и меня, нет повода для обиды и раздражения. На мой взгляд, крайне желательно в России наладить систему, по которой за одно и то же правонарушение разные компании наказывали одинаково. Здесь есть еще и вторая проблема - наказание должно быть максимально фиксированным, чтобы у наших чиновников, принимающих решения о привлечении компаний к ответственности, не было возможности по своему усмотрению устанавливать размеры штрафов или сумму незаконно полученного дохода за нарушение антимонопольного законодательства.
Вторая наша задача на ближайшую перспективу - активизации деятельности. Время уходит, монополизм во многих отраслях закрепляется, поэтому нам нужно предпринимать активные действия по пресечению развития событий по этому сценарию. Потом может быть уже поздно. Нужно сейчас пытаться повлиять на ситуацию. Мы хотели бы внедрить в новое антимонопольное законодательство достижения мировой научной практики и пятнадцатилетний опыт работы антимонопольных органов России.
Новый закон о защите конкуренции принят Государственной Думой в первом чтении. Поправки в Кодекс об административных правонарушениях, вводящие так называемые оборотные штрафы, застрял в Правительстве. Сейчас, мне кажется, предприняты все необходимые усилия, чтобы он наконец был внесен в Госдуму. В настоящее время ФАС совместно с МВД и МЭРТ разрабатывает поправки в 178-ую статью Уголовного Кодекса России. Статья в нынешней редакции практически не применяется. Наказания за нарушение антимонопольного законодательства, предусмотренные данной статьей, жесткие - до 7 лет лишения свободы. Мы хотим, чтобы наказания стали реальными и применялись чаще. Например, ввести сроки тюремного заключения от 1 до 6 месяцев за грубое нарушение в сфере антимонопольного законодательства. Это нам кажется более реалистичным. Так же, как и норма о дисквалификации государственных чиновников на срок до 3 лет, т.е. запрет на профессию для тех, кто нарушает антимонопольное законодательство.
Есть вещи, которые нужно делать немедленно, чтобы рынку стало легче. Антимонопольные органы сами являются мощным административным барьером. Если вы заключили какую-нибудь сделку, и вам дали некое предписание, а через 20 лет вы нарушили одну запятую в этом предписании, сделка может быть признана по существу недействительной и должна быть осуществлена реституция. Хотя эти нормы практически не применялись, с точки зрения инвестиционного климата, влияния на рынок это ужасно. Мы это поправили в новом законе.
Что мы уже сделали? Во-первых, в 150 раз был поднят порог контроля экономической концентрации. Это значит, что все предприятия малого и среднего бизнеса остались вне зоны нашего контроля. Во-вторых, упростили процедуру движения акций. Сегодня если у вас 20% акций, и вы желаете купить еще одну или две акции, вы должны прийти к нам за согласованием. Месяц мы будем изучать сделку, а потом дадим согласие. Мы хотим отказаться от этой процедуры. Мы предлагаем контролировать только те сделки, когда компания имеет активы больше 3 млрд. руб. и только в том случае, если речь идет о приобретении 25%, 50%, 75% акций.
Впервые в новом законе появляется определение государственной помощи. Недопустима ситуация, когда администрации необоснованно выделяют деньги, льготы или создают преференции какой-то одной компании, действующей на рынке. Остальные компании могут разориться, потому что им государственные субсидии не достаются. Как в отношении чиновников, допустивших такие шаги, так и в отношении компаний сразу же должны применяться штрафные санкции. Потому что такие действия разрушает рынки, в том числе и региональные. В законе установлен исчерпывающий перечень разрешенных видов государственной помощи. Мы считаем, что это позволит ограничить участие государства, причем в самой недобросовестной форме.
За злостное нарушение антимонопольного законодательства мы предлагаем ввести оборотные штрафы. Сейчас максимальный штраф составляет 15 тыс. долларов США. Многие компании зарабатывают столько за час своей незаконной деятельности. Мы считаем, что за злоупотребление доминирующим положением необходимо ввести штраф до 2% от оборота компании за прошлый год и до 4% от оборота за картельный сговор. Это уже серьезные суммы, которые заставят нарушителей задуматься. Прибавить к этому месяц тюремного заключения за нарушение антимонопольного законодательства по 178-ой статье УК России для топ-менеджеров компаний - это тот арсенал, который нужно активно использовать. Для сравнения - в Европейском Союзе штрафные санкции еще больше - до 10% от оборота.
Наша цель - создать справедливые условия на рынке. Мы стараемся это делать вместе с другими органами власти, не злоупотребляя своим собственным положением. В новом законе мы включили целую процессуальную главу, в которой каждый наш шаг лимитирован законом, и все права сторон регулируются законом. Мы работаем в постоянном контакте с предпринимателями и представителями научных кругов, чтобы сделать процедуры понятными для бизнеса. Если у нас в руках есть топор, которым мы можем кого-то ударить, то этот топор должен быть надежно закрыт на ключ и выниматься по определенным процедурам, чтобы не было произвола. И здесь контакты бизнеса и науки исключительно важны, нужно стремиться к тому, чтобы все это было под общественным контролем.
Теперь несколько слов о нашей практической деятельности в области правопримененеия. Ситуация на рынке нефти и нефтепродуктов. Мы действительно убеждены в том, что рост цен на нефтепродукты - в основном следствие внешней конъюнктуры. Тем не менее, нам удалось доказать несколько раз в судах, что были и картели, и злоупотребление доминирующим положением. Санкт-Петербургскому управлению ФАС удалось доказать в Европейском суде, что в 1999 году нефтяные компании вступили в картельный сговор и неоправданно повысили цены на бензин. Нам кажется, это важный судебный прецедент. Если крупные компании будут жаловаться на нас в Европейский суд, то этот прецедент поможет доказать правоту антимонопольного органа.
Ситуация на газовом рынке. Газпром является одним из самых главных наших "клиентов". Но так складывается жизнь, что Газпром - единственная компания в России, которой антимонопольный орган больше проигрывает дел, чем выигрывает. Вам судить, почему это происходит. Но есть грубейшие нарушения закона монополией, когда по непонятным причинам отключаются от газовой трубы целые заводы, как это случилось в Кировской области, когда Кирово-Чепецкий химический комбинат, крупнейший производитель минеральных удобрений в Европе, был отключен без всяких обоснований от газа на несколько месяцев. Последствия понятны. Для области это единственное предприятие, которое кормит бюджет.
Жилищно-коммунальные услуги. Я думаю, что эта тема актуальна для Петербурга. Какая существует проблема? Правительство говорит гражданам - соединяйтесь в товарищества собственников жилья, вводите коллективные формы, выбирайте управдомов. Что делают монополисты? Они необоснованно завышают тарифы на тепло и электроэнергию, мотивируя свое решение тем, что ТСЖ и ЖСК являются юридическими лицами, значит, должны платить как юридические лица. ТСЖ остается только распуститься, чтобы платить за тепло по тарифу для населения.
Такая ситуация недопустима. В Москве мы уже выиграли суды против ОАО "Мосэнерго", выдав ему предписание установить тариф "Население" в расчетах с жилищной организацией, поставляющей тепло гражданам. Кроме того, мы по суду готовы взыскать с монополиста незаконно полученный доход в бюджет. Мы будем это делать и в Петербурге, и в других регионах России.
Железная дорога. ОАО РЖД хочет, как и полагается монополии, пытается уничтожить первую в России частную железную дорогу ОАО "Золотое звено", создавая препятствия доступу ОАО "Золотое звено" на рынок транспортных услуг при перевозках грузов через российско-китайскую границу. Мы выдали предписание ОАО "РЖД" прекратить нарушение.
Алмазный рынок. Правительство Республики Саха (Якутия) необоснованно предоставляло льготы алмазообрабатывающим предприятиям, зарегистрированным и функционирующим на территории Республики Саха (Якутия), что ставило их в преимущественное положение по отношению к другим хозяйствующим субъектам, работающим на рынке природных алмазов.
Правительство Республики Саха (Якутия) также осуществляло согласованные действия с компанией "АЛРОСА", которые привели к разделению рынка по кругу покупателей.
В результате вмешательства ФАС России нормативные акты органов законодательной и исполнительной власти Республики Саха (Якутия), создающие угрозу конкуренции на рынке природных алмазов были отменены.
Эксклюзивные договоры на продуктовом рынке. Красноярское управление ФАС обнаружило, что компании Coca-Cola и Pepsi заключают так называемые эксклюзивные договоры с торговыми точками. Чем они опасны? Компания заключает договор с торговой точкой при условии, что здесь будет реализовываться только ее продукция и не будет продукции конкурентов. Рассмотрим ситуацию: в регионе есть предприятие малого бизнеса, которое производит пиво или газированные напитки. Куда оно пойдет со своей продукцией? В торговую точку. Но его туда не пустят, потому что у владельца торговой точки заключен эксклюзивный договор с одной из двух названных компаний. Такие договоры ограничивают конкуренцию. Компания Coca-Cola и Pepsi сейчас в добровольном порядке согласились изменить несколько десятков тысяч своих договоров в целом по стране за ближайшие полгода, чтобы там не было пунктов об эксклюзивных поставках. Мы хотим таким образом помочь малому бизнесу.
Рынок каустической соды. Это одно из наиболее известных дел. Идея была очень проста. Создается юридическое лицо (в данном случае Единая торговая компания), которое ничего само не производит. Оно заключает договор на 100% поставку каустической соды со всеми заводами-производителями каустической соды в России. После этого ЕТК на правах монополиста моментально поднимает цены на продукцию в 2 раза. Это нанесло вред химической, целлюлозно-бумажной, алюминиевой промышленности. Нам удалось разрушить эту монополию, оштрафовать их и заставить перечислить в бюджет незаконно полученный доход в размере 20 млн. руб. Нам важно было это сделать, потому что подобные структуры начали создаваться и в других отраслях.
Рынок похоронных услуг. Следующий пример - классический вариант государственного администрирования. Это очень деликатная тема. В соответствии с российским законодательством, когда умирает ветеран Великой Отечественной войны, государство субсидирует не только само захоронение, но и установку памятника. В этой сфере одна единственная компания - ЗАО "ВМК" - оказалась эксклюзивно наделенная Минобороны такими правами, когда из бюджета только ей выдаются субсидии на изготовление и установку надгробных памятников. Нам удалось выиграть дело против Министерства обороны России и ЗАО "ВМК".
Потребительское кредитование. Тема очень хорошо известна и близка многим из нас. Приходит, например, бабуля в магазин и хочет приобрести в кредит телевизор. Читает рекламу, смотрит в договор и видит, что ей предлагается договор под 15% годовых. Она с легким сердцем подписывает договор, а потом выясняется, что она будет платить 60% годовых. Она не обратила внимания на то, что процентная ставка была указана не в ежегодном исчислении, а в ежемесячном, не посмотрела, что, оказывается, с нее возьмут деньги в виде комиссии за открытие счета, за его содержание и т.д. Эти условия прописаны где-нибудь в конце договора мелкими-мелкими буквами. На наш взгляд, это совершеннейшее безобразие, которое дискредитирует всю финансовую систему России и государственные институты. Сейчас эта ситуация улучшается. Вместе с ЦБ мы издали специальные рекомендации для банков при выделении потребительских кредитов. Договор должен быть составлен таким образом, чтобы гражданин мог сразу же понять, во сколько ему обойдется кредит. Но коренным образом ситуация изменится после принятия закона "О потребительском кредитовании".
Денежные переводы. Western Union запрещала банкам взаимодействовать с другими компаниями, оказывающими услуги по оперативному переводу денежных средств в формах, аналогично применяемых в системе Western Union.
Действия платежной системы были признаны ФАС России как недобросовестная конкуренция, которая может привести к ограничению конкуренции на финансовом рынке и затруднению выхода на рынок других платежных систем.
Суд признал решение ФАС России законным и обоснованным. Western Union внесла исправления в договора с банками, что привело к снижению тарифов WU на 35% за перевод денежных средств.
Платежные системы. Российские банки в международную платежную систему Visa ранее пускали только надевшими повязку на глаза. Они вступали в систему Visa, после чего выяснялось, что им нужно выпустить определенное количество пластиковых карт определенного типа. Но они не могли узнать об этом заранее. Это было явной дискриминацией российских банков, сейчас она устранена.
Реклама водки. Проблема брэндовой рекламы - одна из наиболее сложных в практике ФАС России. Под видом конфет, минеральной воды, книг и фильмов рекламируется водочная продукция. Мы постоянно с этим боремся, но штрафы такие маленькие, что компании вновь нарушают закон.
Цементный рынок. Недавно мы закончили дело ОАО "Евроцемент груп". Компания купила активы Интеко и су-155, заняла долю на рынке 5 федеральных округов 55%. После этого подняла цены на цемент на 70%. Мы признали компанию злоупотребляющей доминирующим положением и выдали предписание снизить цены до уровня конкурентоспособных, а также перечислить в бюджет около 2 млрд. руб. незаконно полученного дохода.
Подводя итоги сказанному, отмечу, что все то, что только что рассказано, это мало влияет на экономику. Конечно, мы можем гордиться выигранными делами, можем переживать по поводу того, что у нас не все получилось, но это мало влияет на экономику. В ситуации с экономическими реформами есть неопределенность. Мы очень надеемся, что будет выработано и начнет применяться на практике более мощное и сильное законодательство в области антимонопольной политики. Но на первые места приоритетов должны вновь вернуться вопросы частной инициативы, поощрения частного капитала, свободы предпринимательства, в том числе малого бизнеса, и ограничения бюрократического аппарата.
Административная реформа началась 300 лет назад и продолжается до сих пор. Сейчас наступил решающий момент, когда мы либо добьемся определенных целей, и тогда другие проблемы также начнут решаться. Либо мы не сдвинемся с места, и тогда не будут решаться никакие вопросы, в том числе и вопросы антимонопольной политики. Спасибо большое.
Высшая школа экономики
19 октября 2005
http://www.fas.gov.ru/article/a_4157.shtml?print
