Выступление Руководителя ФАС России Игоря Артемьева на конференции `Переходные экономики в постиндустриальном мире: вызовы десятилетия`Назад
Выступление Руководителя ФАС России Игоря Артемьева на конференции `Переходные экономики в постиндустриальном мире: вызовы десятилетия`
Проблемы, которые оставила нам в наследство сверхцентрализованная советская экономика не могли быть решены в одночасье. С одной стороны проведение быстрой приватизации заложило предпосылки для развития рынка. С другой - одновременно с приватизацией не удалось демонополизировать экономику. С тех пор прошло много лет, но решить эту задачу так и не удалось, и в результате появились условия не только для гиперинфляции в 1992-1993 гг., но и для монополистического реванша.
В каком-то смысле апофеозом для меня лично была ситуация, когда премьер-министром России стал руководитель крупнейшей газовой монополии. Пришла команда, которая не только боялась слов "рыночная экономика", "приватизация", "демонополизация" в силу своей природы и воспринимали монополии, как совершенно естественное институциональное и структурное состояние российской экономики.
Этот возврат и реставрация, на мой взгляд, привели к тому, что в 1996 году на политической арене существовали две главные силы. Одна из них была чисто неокоммунистической, а другая вполне советской, монополистической. Она содержала элементы новой экономики, но стремилась совершенно к другому - к реваншу. Логика и теория государственно-монополитического капитализма, который мы узучали еще в советской школе в отношении Соединенных Штатов Америки, европейских стран пришли к нам во всех своих проявлениях. И сегодня в нашей стране мы имеем государственно-монополистический капитализм. Практически мы наблюдаем в нашей стране олигархическую форму правления. Не могу не сказать, что это ещё и загнивающий капитализм, иногда мы называем его диким. К сожалению, преодолеть это наследие достаточно сложно. Хотя новые ростки неуклонно пробивают себе путь к солнцу. Мы это тоже сегодня видим.
Глубокого уважения заслуживают те люди, которые занимались антимонопольной политикой в те уже далекие времена начала реформ. В рамках закона, который был призван регулировать антимонопольную деятельность, вряд ли что-либо можно было реально сделать. Не было соответствующих полномочий, телефонное право подавляло любую инициативу. Для антимонопольного ведомства очень скоро обозначили нишу и объяснили, что нужно заниматься защитой прав потребителей, что, безусловно, является очень важной задачей, но только вряд ли можно было говорить об антимонопольном ведомстве, как о макрорегуляторе, который должен был в первую очередь заниматься своими функциями.
Естественно, поведенческое регулирование и борьба за единое экономическое пространство представляются очень важными задачами, но возможности противодействия монополистическим структурам были невелики.
Основные изменения в политике антимонопольного регулирования начали происходить с начала 2000 года. И вовсе не потому, что появилась потребность в обществе или возникли реальные политических приоритеты. Дело в том, что всё чаще и чаще, проводя ту или иную реформу, государственная власть сталкивалась с тем, что, пытаясь прийти из точки "а" в точку "б" (и программируя этот процесс), неожиданно оказывалась совершенно в другом пространстве, в другой совершенно непонятной точке. Но во всяком случае абсолютно не в той, в которую стремилась прийти. Это искажение, подобно искажению, которое создает черная дыра, искривляя пространство, когда вам кажется, что вы движетесь по прямой, а на самом деле вы уходите далеко в сторону. И вот такое искривление экономического пространства я во многом связываю с монополистической природой нашей экономики вообще, и в частности с естественными монополиями, которые по существу таковыми не являются.
Мы предложили принять новое антимонопольное законодательство. Стоит отметить, что все, что было подготовлено и сделано нами можно было при согласии парламента принять в течение 6-8 месяцев. Однако значительная часть государственного аппарата уже давно живет своей собственной жизнью и подобно эквилибристу с помощью каких-то особенных пируэтов может остановить наш закон или любой другой на неопределенное время. Рост бюрократии - большая угроза, которая все увеличивается и увеличивается. Слабость гражданского общества, отсутствие обратных связей в обществе, снижение уровня демократии приводит только к одному - к всевластию бюрократии. Мы и наблюдаем сегодня эту силу на примере судьбы закона "О защите конкуренции" или поправок в Кодекс об административных правонарушениях, которые должны были установить крупные заградительные, европейские по сути своей, штрафы для крупных правонарушений в этой сфере.
Главная мысль, которую мы проводили в новом законе и поправках в КоАП - это европеизация нашего законодательства. Мы не скрывали, что считаем наилучшими европейскую и североамериканскую практику в антимонопольном регулировании. Именно эти принципы, с учетом определенной специфики нашей страны, мы пытались реализовать в новом законе, который прошел первое чтение в Государственной Думе. Однако мы можем предположить, что основные трудности еще впереди, многие депутаты будут стараться скорректировать текст закона. Наша задача не допустить внесения в законопроект существенных изменений, которые могли бы исказить его первоначальный смысл.
Несколько слов о сути закона. Основная модель, которая была принята за основу - это европейская модель и введение очень жестких правил "per se", запрещающих определенные виды действий, вне зависимости от того, ограничивают они конкуренцию или нет. Нельзя заключать ценовые соглашения, и даже если никаких последствий для конкуренции не наступило, само это нарушение уже является по принципу "per se" наказуемым деянием. Такой блок, который вводится в новом законодательстве, не является, разумеется, исчерпывающим, но он достаточно подробен. Мы предполагаем ввести за нарушение антимонопольного законодательства оборотные штрафы, а шкалу оборотных штрафов установить в размере до 4 процентов от оборота (в Европе - до 10 процентов с оборота). Закон действительно является заградительным и жестким. В течение последних 15 лет максимум, что антимонопольный орган мог сделать, ведя расследования на протяжении двух или трех лет и занимаясь процессами в судах, наложить штраф в 15 тысяч долларов США, что смешно для крупных компаний, которые просто закладывали эти средства в свои планы.
Весь закон выстроен таким образом, чтобы в конечном итоге, в центре интересов стояли потребители. Мне гораздо больше нравится формула "Гражданин, общество и государство", чем иная последовательность, которая очень часто применяется в нашей стране, когда от имени государства выступают те же государственные монополии.
Мы попытались поставить в центр системы потребителя, не только физическое лицо, но и юридических лиц - потребителей той продукции, которую сегодня поставляют монополисты. Не знаю, насколько это удалось, но мы к этому стремились. И если бы это удалось, то это означало бы, что мы поставили с головы на ноги антимонопольное законодательство.
Возможно самое главное, что было сделано и с чего нужно начинать любую реформу - отказ от излишнего административного контроля над бизнесом. И, соответственно, те реформы и те законодательные акты, которые уже действуют, например, поправки в наш закон о конкуренции от 21 марта 2005 года, освободили 90% бизнеса от нашего контроля. Мы занимались мелочным контролем над слияниями в малом бизнесе - порог экономической концентрации, когда нужно было получить предварительное согласие и разрешение антимонопольного органа на сделку, составлял 20 миллионов рублей. То есть до 21 марта 2005 года 90% всего бизнеса приходило в антимонопольный орган за разрешением по любой своей сделке, по приобретению активов, по слияниям, поглощениям. Более абсурдную ситуацию придумать было трудно. Это только способствовало распространению коррупции. Изменить эту ситуацию - это, главное, что нам удалось сделать вместе с нашими коллегами из Министерства экономического развития. Количество документов, которые компания должна подавать в антимонопольный комитет уменьшилось более чем в 15 раз и уменьшится ещё. Контроль за движением акций так же значительно снижен. Согласовываться будут только сделки по покупке контрольного или блокирующего пакета акций.
Мы ввели в законопроект специальную главу, которая регламентирует процедуру рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства антимонопольным органом. Теперь все процедуры будут прописаны не в акте антимонопольного органа, а непосредственно "в теле" закона.
При этом мы старались защитить бизнес и от самих себя. Любое наше решение может быть приостановлено с момента подачи жалобы в канцелярию суда. Сейчас в законе полностью отражены все процедуры, которые мы обязаны сделать. А в том случае, если мы их нарушаем, то соответствующие наши действия и сбор юридических доказательств признаются судом ненадлежащими. Мы специально наложили на себя такую епитимью для того, чтобы и процедура была понятна и открыта для бизнеса, в противном случае невозможно создать атмосферу доверия и справедливости в этой сфере.
В законопроекте мы конкретизировали понятие государственной помощи как предоставления индивидуальных льгот и преимуществ отдельным хозяйствующим субъектам, установили единые антимонопольные требования к проведению всех видов конкурсов органами власти и местного самоуправления. Это позволит упорядочить процедуру предоставления госпомощи, ограничить незаконное предоставление льгот и преференций органами государственной власти и местного самоуправления избранным хозяйствующим субъектам, стимулировать развитие справедливых конкурентных отношений между хозсубъектами.
Мы пытаемся вместе с другими институтами, прежде всего с Министерством экономики, заниматься и демонополизацией в жилищно-коммунальном хозяйстве и в вопросах справедливого доступа к биоресурсам. Сейчас подготовлены поправки в Лесной, Водный кодексы, в Закон о недрах, которые должны обеспечить процедуру равного и не дискриминационного доступа к ресурсам. Сегодня такие поправки уже приняты в Градостроительном кодексе, Земельном кодексе. То же самое касается реформы железнодорожного транспорта, энергетики.
В заключение хотелось бы заметить, что уровень монополизации в стране влияет не только на экономическую сторону жизни, но и на политическую систему. К сожалению, в этом смысле, как мы знаем на своем опыте, не всегда бывает важно, что записано в Конституции, поскольку в любом случае уровень свободы и справедливости в обществе зависит, в том числе от уровня монополизма и от его влияния на политическую жизнь и на политическую власть.
При отсутствии ограничений на деятельность монополий, понятия свободы и справедливости как базовых ценностей развития любого общества и, соответственно, экономики оказываются нивелированы. Это во многом связано с тем, насколько монополии могут реально хозяйничать в стране. Против недобросовестных чиновников государственной власти нами сегодня возбуждается 52% от всех наших дел. В основе этого явления - слияние бизнеса и власти, основанное на коррупции.
Если не исправить ситуацию, то Россия превратиться в страну третьего мира, нас ждет путь в неэффективный мир, весьма удаленный от магистральных дорог развития цивилизации. Вот для того, чтобы хоть что-то сделать, не преувеличивая нашу роль как антимонопольных органов, мы попытались взяться за этот проект, а вам судить, что у нас в конечном итоге получится.
АНХ
21 марта 2006 года
http://www.fas.gov.ru/news/n_6428.shtml?print
