Никого не надо убеждать в том, что железнодорожный транспорт составляет основу транспортной= системы Российской Федерации и во взаимодействии с другими видами транспорта обеспечивает во внутреннем и международном сообщениях потребности государства и населения в перевозках и услугах, формирует рынок перевозок и связанных с ним услуг, способствует эффективному развитию предпринимательской деятельности. Системообразующая роль железнодорожного транспорта подтверждается объемом выполняемых им перевозок: более 80 процентов всего грузооборота в России, динамичный рост пассажирских перевозок. Железные дороги России занимают первое место в мире по протяженности электрифицированных магистралей, в отрасли занято более 1,5 миллиона человек.
Но действовавшая до последнего времени система государственного регулирования деятельности железнодорожного транспорта, формирования тарифов на грузовые и пассажирские перевозки, оказания услуг нуждалась в коренном= преобразовании. Нормативно-правовая база не соответствовала складывающимся отношениям в сфере перевозок. Актуальность и насущная необходимость решения проблем определила целесообразность проведения структурной реформы железнодорожного транспорта, предполагающей кардинальное изменение существа правоотношений, связанных с организацией и обеспечением перевозочного процесса.
В конце прошлого года Государственная Дума приняла в трех чтениях федеральные законы "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации", "Транспортный устав железнодорожного транспорта Российской Федерации", "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта", "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О естественных монополиях".
Обсуждение законопроектов о реформе МПС проходило чрезвычайно сложно. Надо отдавать себе отчет в том, что в этой отрасли сталкиваются интересы различных структур. Для того чтобы все они были учтены, еще после принятия законопроектов в первом чтении летом 2002 года была создана межфракционная рабочая группа. В нее, помимо депутатов, вошли представители разных ведомств, в том числе и силовых, а также крупные пользователи железнодорожного транспорта - "Русский алюминий", Международный союз металлургов, Национальная ассоциация транспортников и другие. Группе понадобилось рассмотреть 1670 поступивших поправок, из них 639 Комитет Госдумы по энергетике, транспорту и связи рекомендовал к принятию.
На этапе согласования позиций претензии звучали едва ли не со всех сторон. Коммунисты и аграрии настаивали на том, что государство должно сохранить стопроцентный контроль над железнодорожной инфраструктурой. Правые фракции высказывали диаметрально противоположное мнение. В МПС подчеркивали, что государственное имущество передается во вновь создаваемое ОАО "Российские железные дороги" с обременением, то есть распоряжаться им полностью по своему усмотрению руководство новой компании не сможет.
Губернаторы опасались, не изменятся ли в результате реформы налоговые потоки от железных дорог. В этой связи глава МПС Геннадий Фадеев специально заявил, что "первый заработанный рубль в новой компании будет направлен на налоги".
Наконец, крупные перевозчики были недовольны тем, что в законопроектах первоначально отсутствовало понятие "независимые компании-операторы", хотя одной из главных целей реформы и было создание конкурентов монополисту МПС с целью снижения тарифов на перевозки.
Все эти споры были так или иначе окончательно преодолены к заключительному, третьему чтению законопроектов.
Окончательное принятие этих документов призвано решить главную задачу: разделить функции хозяйственного ведения и государственного регулирования. Это вполне закономерно и соответствует общему курсу реформ, осуществляемых в нашей стране. К тому же сегодня реструктуризация ведущих отраслей экономики идет гораздо более упорядоченно, чем это было лет десять назад, когда страна входила в рынок, полностью полагаясь на его стихию.
В процессе работы над законопроектами мы изучили международный опыт реформирования железнодорожного транспорта, в том числе опыт Германии, Франции, Великобритании. В этой связи хочу подчеркнуть особо: прежде чем начинать реформы, в этих странах приняли множество законов, которые регламентировали данные преобразования. Тем не менее, поголовного энтузиазма по поводу результатов реформирования этого вида транспорта в той же Западной Европе, где и масштабы не те, и роль железных дорог не столь велика, как у нас, пока не наблюдается.
Главная идея реформирования отечественной железнодорожной отрасли заключается в том, чтобы придать ей ту организационную форму, которая позволит успешно функционировать в новых экономических условиях. А жесткий государственный контроль, во всяком случае, в ближайшие годы, сохранится.
Мы прекрасно понимаем, что железнодорожный транспорт не случайно называют становым хребтом российской транспортной системы. Такая оценка вполне справедлива. Тем не менее, это всего лишь один из сегментов транспортного рынка. А для предпринимателей, которые пользуются транспортными услугами, не безразлично, как проводится государственная политика во всех составляющих этого рынка. И государство просто обязано налаживать, регулировать и направлять весь транспортный процесс: речников и моряков, автомобилистов и железнодорожников, авиаторов и всех остальных, кто участвует и хочет в этом процессе участвовать.
Исходя из этих позиций, ситуация в транспортной системе России для перемен уже подготовлена самой жизнью. Если несколько лет назад говорить об этом было почти невозможно в силу определенных традиций, в силу неподготовленности широкого круга людей, то сегодня многие специалисты соглашаются, что железные дороги должны составлять один, пусть и важный, но не единственный из секторов транспортного рынка. Они могут между собой конкурировать, но никто не должен диктовать правила игры. Пока Министерство путей сообщения совмещало в себе функции и государственного управления, и хозяйственного ведения, оно могло "продавливать" те или иные решения в силу отстаивания корпоративных интересов. Но наша задача - подходя с государственных позиций, не выделять сегодня в льготную сферу ни авиаторов, ни железнодорожников, ни автомобилистов, ни речников или моряков. Это целиком соответствует международной практике и нынешним российским условиям.
Структурная реформа железнодорожного транспорта предполагает, среди прочего, формирование единой, гармоничной транспортной системы страны, снижение совокупных народнохозяйственных затрат на перевозки грузов железнодорожным транспортом, удовлетворение растущего спроса на услуги путей сообщения, создание конкурентного рынка перевозок и услуг. Нужна последовательность в проведении новаций. Поэтому была принята модель реформирования отрасли, которая состоит из трех ключевых этапов.
Первый этап (1,5 - 2 года) - это разделение функций государственного регулирования и хозяйственной деятельности и создание единого хозяйствующего субъекта - акционерного общества "Российские железные дороги", 100 процентов акций которого принадлежат государству. В ходе второго этапа в рамках единого хозяйствующего субъекта должно происходить изменение технологии управления, организация управления по видам деятельности, формирование внутренних дочерних обществ и выделение их в виде конкурентного сегмента (перевозки, ремонтный комплекс). Третий этап предусматривает постепенное формирование конкурентного сектора, целью которого является оказание давления на издержки и снижение транспортной составляющей в конечной цене продукции.
Действующим законодательством предусмотрена исключительно федеральная собственность на объекты железнодорожного транспорта. Правительственные законопроекты предусматривают многообразие форм собственности. В результате реформирования часть имущества железнодорожного транспорта остается в государственной собственности, часть преобразуется в муниципальную, часть - в акционерную.
В усовершенствованных законах предусмотрено введение лицензирования на железнодорожном транспорте, что позволит контролировать безопасность движения. Учтены новые нормы безопасности окружающей среды и населения. Деятельность перевозчиков должна будет строго соответствовать техническим требованиям и условиям, установленным для предприятий железнодорожного транспорта.
Несмотря на все наши усилия, в принятых законах удалось прописать не все нормы. Да идеальных законов и не бывает, жизнь постоянно вносит в них коррективы. Недаром вскоре после одобрения реформаторского пакета Федеральным собранием президент выступил с заявлением о необходимости внесения в него поправок. И они уже подготовлены и поступили в Госдуму. Совсем недавно обсуждался вопрос "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации". Новый законопроект был предложен правительством, он предполагает исключение неоправданных расходов федерального бюджета, а также обеспечение интересов обороны и= безопасности государства в сфере железнодорожного транспорта. По итогам обсуждения депутаты решили направить документ в Совет Государственной Думы и рекомендовать разослать его в основные исполнительные и законодательные органы власти Российской Федерации для подготовки замечаний и предложений. Такое же решение было принято и по законопроекту "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации". Изменения в этом документе направлены на совершенствование системы государственного регулирования железнодорожного транспорта.
В ходе работы над законопроектами были пересмотрены положения, противоречащие нормам Земельного кодекса Российской Федерации о землях федеральных путей сообщения, не соответствующие нормам Гражданского кодекса Российской Федерации.
По настоянию нашего Комитета конкретизированы условия вхождения предприятий железнодорожного транспорта в открытое акционерное общество "Российские железные дороги", исключающие возможность появления новых монополистов. Очень существенным считаю закрепление в принятых законах принципов формирования и утверждения предельных тарифов на услуги организаций железнодорожного транспорта. Стихийное формирование этих тарифов, которое неявно просматривалось в первоначальном варианте законопроектов, представляется совершенно недопустимым.
Особое значение имеет сохранение и обеспечение функционирования социальной инфраструктуры отрасли, определяющей условия жизни населения многих населенных пунктов страны. Недаром Правительству РФ было настоятельно рекомендовано с участием органов власти субъектов Федерации рассмотреть сроки, объемы и источники финансирования предусмотренных Программой реформирования мероприятий по передаче школ, дошкольных учреждений и учреждений здравоохранения, объектов жилищно-коммунального хозяйства железнодорожного транспорта в ведение субъектов Федерации и муниципальных образований.
Хочу еще раз подчеркнуть: цель и необходимость реформирования железнодорожного хозяйства очевидны. Годы работы депутатского корпуса, членов правительства, специалистов, ученых над законодательным обеспечением обновления отрасли убедили в этом всех, в первую очередь общественность. На исход преобразований влияет множество факторов, но те, что связаны с подготовкой их законодательной базы, считаю первоочередными.
