Богатства недр нельзя делить по принципу вершки и корешки.Назад
Богатства недр нельзя делить по принципу вершки и корешки.
Наша справка
По экспертным оценкам, в течение ближайших 8-10 лет при помощи развитых инструментов СРП в экономику России может быть вовлечено от 65 до 100 млрд. долларов инвестиций.
Из-за неэффективного использования механизмов СРП сумма упущенной выгоды для экономики страны составила за последние 5 лет 5-10 млрд. долларов.
Еще 10 лет назад мало кто в России знал о том, что такое соглашения о разделе продукции (СРП), что с их помощью хотели создать на Дальнем Востоке мощную нефтегазодобывающую индустрию, способную повысить жизненный уровень местного населения, обеспечить регион собственным топливом, проложить путь на азиатские энергетические рынки. Именно под эту идею - разрабатывать ресурсы Cахалинского шельфа - и формировались правовые механизмы соглашений о разделе продукции.
Их суть в том, что капитальные затраты зарубежный инвестор возьмет на себя, с государством же как владельцем недр расплатится частью полученной прибыли. В то время казалось, что эта простая и эффективная схема поможет нашей стране добиться скорейшего благополучия и сдвинуть реформы с мертвой точки. Но время вносило свои коррективы. Свою точку зрения на эту проблему мы попросили высказать депутатов Государственной Думы, ученых, политиков, производителей.
Мартин Шаккум, председатель Комитета Госдумы по промышленности, строительству и наукоемким технологиям:
Не превратиться бы в сырьевой придаток
- Сегодня есть все основания говорить о возобновлении интереса к СРП. Скоро начнется реализация ряда крупных проектов добычи углеводородов на шельфах Баренцевого и Охотского морей. В связи с этим Комитет по промышленности, строительству и наукоемким технологиям в конце января провел парламентские слушания на тему: "Правовые проблемы заключения и реализации соглашений о разделе продукции при освоении месторождений континентального шельфа и использование конверсионного потенциала российского оборонно-промышленного комплекса".
Слушания выявили серьезные проблемы, связанные с практическим применением Федерального закона "О соглашениях о разделе продукции". Первая проблема исходит из того, что соглашения по участкам недр континентального шельфа подлежат утверждению отдельными федеральными законами. С одной стороны, в этом нет ничего плохого. Принимая по каждому соглашению отдельный закон, депутаты непосредственно участвуют в установлении справедливых пропорций раздела и контролируют включение в соглашение положений, гарантирующих заказы отечественной промышленности и подряды строительному комплексу.
Все бы хорошо, если бы не полная неопределенность относительно процедуры внесения и принятия каждого такого федерального закона и юридических последствий его утверждения. Конечно, при подготовке законов по СРП можно пойти по пути ратификации международных договоров. Такой подход позволяет вносить в текст каждого такого закона оговорки, поправки, устанавливать особые условия прекращения или пересмотра договора. А можно рассматривать текст соглашения и как неотъемлемую составную часть федерального закона об утверждении СРП. Тогда по каждому соглашению придется принимать отдельный закон в трех чтениях, вносить поправки, иначе говоря, идти по обычной процедуре принятия законов.
И, наконец, утверждение соглашений законом может быть лишь элементом заключения соглашения. В текст такого закона нужно включать наиболее существенные положения, от которых зависит бюджетная эффективность проекта. Такие, как, например, пропорции раздела продукции в зависимости от его прибыльности, доли участия российских подрядчиков и тому подобное. Такой подход, на наш взгляд, является наиболее продуктивным.
Еще одна проблема связана с влиянием крупнейших инвестиционных проектов освоения шельфа на развитие российской экономики. Казалось бы, преобладание в экспортных поставках энергетического сырья, особая чувствительность наших экономических показателей к ценам мирового рынка на нефть несут в себе угрозу технологического отставания нашей страны. Но парадокс в том, что переход экономики страны к устойчивому инновационно-технологическому развитию может быть обеспечен в среднесрочной перспективе за счет финансовых средств от эксплуатации топливных и других минерально-сырьевых ресурсов. Иными словами, внешний спрос на недра должен трансформироваться во внутренний по технологическим цепочкам смежных секторов экономики через заказы на машины и оборудование, подряды строительного комплекса, услуги сектора информационных технологий. Этого, к сожалению, зачастую не происходит.
Мы полагаем, что эти и другие обстоятельства требуют внимательного рассмотрения со стороны правительства.
Сергей Иваненко, председатель Комиссии Госдумы по рассмотрению правовых вопросов пользования недрами на условиях раздела продукции:
Кого спасает "дедушкина оговорка"
- С моей точки зрения, ситуация с реализацией соглашений о разделе продукции находится на нулевом цикле. Уже принято 28 месторождений по СРП, по которым должны были вестись переговоры. Больше чем по половине из них даже комиссии еще не сформированы и не ведется вообще никакой работы.
Если говорить о законодательных инициативах, то на те предложения, которые мы давали в ходе парламентских слушаний, правительство не отвечает, оно не говорит, принимает их или нет.
Единственный закон на тему СРП, который внесен сейчас в Думу правительством, - это глава в Налоговый кодекс. С моей точки зрения, этот законопроект является абсолютно неприемлемым и просто уничтожает саму идею СРП на корню. По схеме СРП инвестор должен платить только 4 вида налогов - роялти, налог на прибыль, социальный налог и НДС по нулевой ставке. Минфин предлагает инвестору платить 20 налогов - 4 этих и еще несколько мелких, что лишает смысла эти СРП и всех разработчиков переводит на обычный налоговый режим.
Одним словом, правительство де-факто ведет дело к сворачиванию применения соглашений о разделе продукции. Причем все это происходит на фоне того, что Президент по-прежнему заявляет о том, какое это важное направление, ему вторит министр экономического развития, который, выступая на многочисленных конференциях, международных в том числе, говорит, что мы будем развивать СРП, но по сути дела происходит их блокирование. Переговоров с инвесторами не ведется, и их быть не может при таком отношении к делу.
Как наша комиссия относится к предлагаемому механизму управления СРП, в частности к заключению договора между правительством и компаниями "Роснефть" и "Зарубежнефть"? Мы были с самого начала против перехода к такой системе управления, потому что она не отвечает на главный вопрос, как противодействовать конфликту интересов государства и собственников. Получается, что, с одной стороны, эти компании коммерческие, а с другой - выполняющие государственные функции. Выходит, что, вместо того чтобы решать проблему разделения бизнеса и власти, которая является главной в нашей стране, правительство еще более усугубляет ее. И это, конечно, не добавит ясности и прозрачности ни в переговоры по СРП, ни в их реализацию, ни в контроль общества за ними.
Еще в марте прошлого года, выступая на совещании у министра экономического развития и торговли Германа Грефа, который только начинал заниматься этими вопросами, сказал, что если правительство за год сделает хотя бы две вещи - внесет в Думу нормальную налоговую главу и примет положение о порядке возмещения затрат, то будем считать, что год прошел не напрасно, в отличие от предыдущих шести лет, которые мы, по сути, потеряли. С 1996 года не начата разработка ни одного нового месторождения. А старые месторождения начали осваиваться до введения в силу закона об СРП и не благодаря законодательству и действиям правительства, а вопреки им. Их спасает так называемая дедушкина оговорка, которая означает, что все принятое после 1996 года - все эти законы, инструкции, постановления - для этих проектов не имеет силы.
Так вот, все барьеры, мешающие развитию СРП, надо убирать из базового закона о СРП и из Налогового кодекса, но правительство не только не хочет этого делать, а еще и создает новые проблемы. Если чиновники будут и дальше действовать в том же русле, то на обозримую перспективу мы получим ноль инвестиций по СРП.
Виктор Данилов-Данильян, академик:
Нам не нужно СРП ради СРП
- Почему так много шума вокруг соглашений о разделе продукции? Да потому что два действующих СРП - Сахалин-1 и Сахалин-2 - оформлены таким образом, что Российская Федерация получает всего 10 процентов в стоимостном выражении от добываемой там нефти. Это, конечно, совершенное безобразие! Это просто ни в какие ворота не лезет! Благодаря этому прецеденту у самой идеи СРП появилось очень много противников. Кроме того, рассуждать на тему о том, что надо в Налоговый кодекс вносить изменения, касающиеся СРП, которые позволили бы России получать больше налоговых поступлений, - в некотором роде жареный лед.
Что такое соглашение о разделе продукции? Это соглашение о том, чтобы вывести из обычной налоговой среды соответствующие предприятия. Смысл СРП состоит в том, что там вместо Налогового кодекса действует соглашение о разделе продукции. А это совсем другие экономические принципы.
Вопрос надо, конечно, ставить по-другому: а возможно ли реально действующее и при этом выгодное СРП в России? В принципе возможно. Это касается не только нефти, но и газа, золота, цветных металлов, алмазов. Но, разумеется, ни в коем случае не нужно бросаться во все тяжкие. То есть нам не нужно СРП ради СРП. СРП должно быть выгодно России. И эта выгода должна быть законодательно закреплена.
Кирилл Лятс, директор департамента нефтегазового оборудования корпорации "Объединенные машиностроительные заводы":
Хитрые схемы для увода денег
- На мой взгляд, конструкция закона о СРП изначально рассчитывалась так, чтобы капитал, который инвестируется в освоение российских месторождений, вообще не попадал на территорию страны. Сам принцип возмещения затрат нацеливает оператора на покупку дорогих товаров и услуг - тогда он получает законную возможность экспортировать больше нефти. Так зачем ему дешевые российские машины и оборудование, если есть реальный и легитимный шанс за российский счет оплатить услуги дорогих, но своих подрядчиков? Ведущие мировые компании никаких потерь не понесут, так как имеют многолетние контакты с производителями оборудования, с которыми всегда могут договориться, по какой цене осуществлять поставки в одну страну, а по какой - в другую. Такого рода махинации обнаружить и пресечь практически невозможно.
Норма закона о 70-процентной доле российских подрядчиков в заказах на товары и услуги ничего не гарантирует отечественным производителям. Например, американский конкурент по производству бурового оборудования создал стопроцентную российскую "дочку", которая теперь может участвовать в конкурсе в счет 70 процентов. Очевидно, что ни о каком развертывании или загрузке нашего производства речи не идет: закупленное американское оборудование будет поставляться "российской" фирмой - условие закона выполнено.
Оператор проекта "Сахалин-2" постоянно приводит как пример заказ Амурскому судостроительному заводу, но в то же время умалчивает, что он был выдан с предписанием о покупке в объеме около 95 процентов стоимости заказа оборудования и металла у конкретных западных производителей и по заданной цене. Многие условия конкурсов специально составляются таким образом, чтобы отсеять российского производителя. Мы провели расчет прямых бюджетных поступлений от инвестиций в 1 млрд. долларов при добыче 5 млн. тонн нефти на примере проекта "Сахалин-1". Если не фиксировать долю российских подрядчиков, то бюджеты всех уровней получат 70 млн. долларов. А при 70-процентной доле (не говоря о заказах отечественной промышленности на 700 млн. долларов и мультипликативном эффекте с коэффициентом 0,9) - 169 млн. долларов, при обычном же налоговом режиме - 237 млн. долларов. Но здесь надо отметить, что если при использовании российской квоты эти деньги мы получим сейчас, то без оной существенно меньшие налоговые платежи поступят через много лет - нынешние члены правительства к тому времени уже покинут свои посты.
Юрий Болдырев, бывший сопредседатель согласительной комиссии между палатами парламента по Закону "О соглашениях о разделе продукции", куратор вопросов недропользования Счетной палаты:
Зачем кладовые земли отдавать в бессрочное пользование?
- Российский вариант СРП - это механизм полного вывода недропользователя из какой-либо зависимости от государства. Если у государства в СРП контрольный пакет (как это было в Китае и Норвегии - для обеспечения полного госконтроля за процессом и гарантирования обеспечения заказами своего машиностроения), то зависимость от государства сохраняется со всеми вытекающими последствиями. И если инвестор не боится такой зависимости, то есть все основания для работы в рамках единой национальной лицензионной системы. Если же у государства пакет несущественный, то это лишь перевод казенных денег в частные.
Самое главное в СРП - жесткий контроль и ограничение расходов недропользователей, полностью компенсируемых нашим сырьем. Также важно связать возможности доступа к нашим ресурсам с гарантированием заказов на оборудование и услуги российских производителей (то, что эффективно сумели сделать и норвежцы, и китайцы).
Действующая норма, введенная в 1998 году, хотя и обязывает инвестора привлекать российских подрядчиков, но тут же открывает ему пару лазеек: оборудование должно быть "конкурентоспособным по качеству и срокам поставки". Если бы норму сформулировали иначе, как обязанность удовлетворять требованиям определенных стандартов, не было бы проблем. Или как в Китае - требование конкурентоспособности по соотношению "качество-цена" тоже хорошо. Наш же вариант юридически позволяет недропользователю произвольно завышать требования по какому-то одному неопределяющему (блеск краски какой-нибудь станины) и на этом основании покупать оборудование у "своих".
Требование же "конкурентоспособности по срокам поставки" (в отличие от четких нормативных требований по срокам) - вообще совершенно издевательское. Юридически это позволяет приурочить заказ к моменту, когда у "своих" поставщиков все уже лежит готовенькое на складе, а наши еще только пытаются получить технические требования для разработки проектной документации.
И последнее. В рамках лицензионной схемы (и у нас, и за рубежом) права на разработку месторождений предоставляются на пять, семь или десять лет. Затем их можно продлевать при условии выполнения недропользователем всех своих обязательств. Соглашения о разделе продукции в России, напротив, практически бессрочны. И если допущена ошибка (не говоря уже о гарантированной в наших условиях коррупции), исправить что-либо невозможно. По спорным вопросам же (например, по сахалинским соглашениям) обращаться надо в Стокгольмский суд.
Международное право - замечательное достижение цивилизации, но оно еще не вполне совершенное. В частности, оно хорошо работает тогда, когда надо ограничить кого-нибудь либо слабого, либо сильного, но в вопросах сравнительно пустяковых. Вопрос же контроля над самыми большими в мире российскими запасами полезных ископаемых к числу пустяковых не относится. И надеяться на положительное решение нам не приходится. Выпустим свои природные ресурсы из-под национального контроля - вернуть уже не сможем никогда.
Сергей Пономарев, депутат Сахалинской областной Думы:
Счастье по секрету
- Я не разделяю восторг, сопровождающий рассказы иных чиновников о сахалинском шельфе. Они называют, например, завораживающе большой объем иностранных инвестиций, подлежащих освоению за все время реализации проектов - 20 - 40 (в зависимости от числа соглашений) миллиардов долларов и 20 миллионов долларов, ежегодно получаемых Сахалинской областью во внебюджетный фонд, или говорят о 100 миллионах долларов уже полученных бонусов. "За кадром" обычно остаются другие цифры.
Сколько денег будет воплощаться посредством собственного производства, а не за счет создания новых рабочих мест в США, Великобритании или Японии, оплачиваемых долларами, "прокачиваемыми" через зарегистрированные в России фирмы?
Не слишком ли дешево мы продаем свои недра? Не могли бы мы получить в два, три раза больше доходов от шельфа?
Для того чтобы правильно ответить на эти вопросы, необходимо как минимум знание подлинных текстов соглашений о разделе продукции. По закону государственные информационные ресурсы являются открытыми и общедоступными за исключением отнесенных к категориям ограниченного доступа. Причем законом запрещено ограничивать доступ к документам, содержащим информацию о деятельности государственной власти, об использовании бюджетных средств, других государственных и местных ресурсов.
Если так рассуждать, то информация о выручке от соглашений о разделе продукции должна быть открытой.
Располагая информацией о заключенных соглашениях, мы будем знать, насколько успешно и выгодно для России и ее субъектов действует исполнительная власть, насколько рационально используются ресурсы всех видов, в том числе и природные.
Без этого, согласитесь, невозможно осуществлять общественный контроль за деятельностью органов государственной власти, которым поручено сегодня вершить судьбу СРП. Такого контроля депутаты Сахалинской областной Думы добиваются уже не один год. Однако до сих пор договоры о СРП не носят открытого характера. Фактически засекреченным оказалось то, что не представляет никакой государственной тайны: принципы финансирования, требования к организации подрядных работ; привлечение предприятий российской промышленности к работам по проекту; использование и распределение углеводородов, размеры и дата выплаты бонусов, возмещение затрат на геолого-разведочные работы, понесенных до даты заключения СРП, налоги и платежи и т. п.
Надо ли удивляться, что при реализации проекта "Сахалин-2" идет значительное завышение сметной стоимости работ, а кроме того, появляются и вообще не предусмотренные соглашением расходы. Все это, естественно, ложится тяжким бременем на стоимость проекта и согласно соглашению будет оплачиваться за счет российской стороны.
Я думаю, из всего этого пора извлекать опыт: в новых договорах не должно быть оговорки о конфиденциальности после их заключения. Вот почему я давно предлагаю внести в Закон "О соглашениях о разделе продукции" поправки, исключающие оговорки о конфиденциальности соглашений (за исключением геологической, геофизической, геохимической и иной научно-технической информации), а также обязывающие официально публиковать данные о контрагенте соглашения, условиях и порядке раздела продукции, сведения о налоговых и иных платежах (экономике проекта) и тексты договоров между РФ и ее субъектами о распределении произведенной продукции, полученной государством в результате СРП. После того как соглашение заключено, люди должны знать, насколько комфортнее и счастливее станет их жизнь.
Владимир Катренко, председатель Комитета Госдумы по энергетике, транспорту и связи:
Мешают расплывчатость и неопределенность
- Проблема СРП до сих пор порождает полярные мнения: одни безоговорочно считают СРП важнейшим инструментом привлечения инвестиций, другие утверждают, что режим соглашений вовсе не нужен и даже вреден для государства. Действительно, целесообразно ли государству вступать в гражданско-правовые, договорные отношения с частными компаниями-инвесторами?
Нам мешает расплывчатость критериев допуска к режиму СРП. К примеру, в нынешнем законе выделяется "обусловленная объективными факторами убыточность" продолжения разработки месторождений. К сожалению, мы прекрасно знаем, что при желании симулировать убыточность легче, чем симулировать простуду. Вероятно, закон должен предусматривать, кем должна подтверждаться такая убыточность. Учитывая, что речь идет о переводе на льготный налоговый режим огромных финансовых потоков и соответственных потерях бюджета, в каждом конкретном случае, вероятно, необходимо подтверждение первоклассного аудитора или Счетной палаты, а то и обоих вместе.
Разумеется, при более строгом определении критериев отчасти теряется гибкость в управлении процессом. Нелегко сформулировать эти критерии так, чтобы отсекались только те проекты, для которых режим СРП - всего лишь способ минимизации налогов, а не единственная возможность вовлечения в хозяйственный оборот новых природных ресурсов. Но в решении подобных непростых задач как раз и проверяется мастерство и ответственность законодателей.
Помимо основного закона о СРП назрела необходимость внести изменения и в другие законодательные акты. Требуется, например, урегулировать вопросы доступа к магистральным трубопроводным системам. Соответствующий законопроект уже не первый год обсуждается и дорабатывается в Государственной Думе с учетом мнения всех заинтересованных сторон.
Главным привлекательным моментом режима СРП для инвесторов должна быть не возможность платить государству в несколько раз меньше, чем сосед, работающий в стандартном режиме, а простота и стабильность условий налогообложения на весь период действия соглашения, прогнозируемость применяемых властями процедур, гарантии от национализации.
Как видим, вопросов, связанных с практикой применения СРП, накопилось много, и вряд ли мы прямо сегодня получим готовые для отливки в законодательную форму ответы на них. До сих пор в Государственную Думу продолжают поступать новые законопроекты о внесении изменений и дополнений в Закон "О соглашениях о разделе продукции". Одни авторы поправок высказываются за утверждение федеральными законами перечней крупных месторождений, по которым могут заключаться соглашения о разделе продукции, другие - против. А третьи доказывают, что необходимость в СРП отпала с принятием нового Налогового кодекса, что инвесторы и так слетятся на нашу нефть как пчелы на мед.
Судя по всему, предстоит еще немало дискуссий на тему, как нам лучше распорядиться своими недрами. Ведь эта проблема - из числа тех, которые влияют на жизнь нескольких поколений. И не случайно на коллегии Минэнерго премьер-министр Михаил Касьянов высказался за то, что иностранных инвесторов в Россию специально зазывать уже не нужно, что российские недра должны разрабатываться прежде всего на условиях национального налогового режима, а не СРП. Соглашения о разделе продукции - не альтернатива национальной налоговой системе, а лишь способ обеспечить разработку месторождений в отдаленных регионах, "с суровыми и сложными природными условиями", таких, например, как Арктика.
Если подходить к решению вопросов по использованию нашего главного национального достояния с таких позиций, то проблем с освоением Сахалинского шельфа будет гораздо меньше.
