Государственное и общественное законотвочество стимулирует энергетику.Назад
Государственное и общественное законотвочество стимулирует энергетику.
Плодотворное воздействие сбалансированной системы законов на развитие нефтяной и газовой промышленности очевидно. Процесс законотворчества все больше становится всеобъемлющим анализом ситуации, выражающим коллективный разум профессионалов по всей вертикали от разведки и добычи до переработки и потребления.
О том, как осуществляется законотворческая деятельность, как ей управляют наши законодательные структуры, и, в конечном счете, какое созидательное влияние оказывает законотворчество на развитие энергетики, рассказывается в аналитической статье Владимира Семеновича КАТРЕНКО v председателя Комитета Госдумы по энергетике, транспорту и связи.
Топливно-энергетический комплекс, или энергетика в широком смысле этого слова, традиционно занимает особое место в экономике России.
В основе этого лежат два главных фактора.
Во-первых, это огромный ресурсный потенциал, являющийся бесценным национальным достоянием России: располагая 2,8% населения и 12,8% территории мира, она имеет 12-13% прогнозных ресурсов и около 12% разведанных запасов нефти, 42% ресурсов и 34% запасов природного газа, около 20% разведанных запасов каменного угля.
Во-вторых, созданный трудом многих поколений уникальный производственный, научно-технический и кадровый потенциал топливно-энергетического комплекса, который стал важнейшей составной частью национальной экономики.
К сожалению, следует признать, что место ТЭК в последнее десятилетие ХХ века менялось в совершенно противоположном мировым тенденциям направлении. В лидирующих странах прирост ВВП приходится главным образом на обрабатывающую промышленность (особенно на современные наукоемкие производства) и сферу услуг. Удельный вес сырьевой продукции, в том числе топливно-энергетических ресурсов, в структуре мирового ВВП постоянно снижается. Эту макроэкономическую реальность следует учитывать, говоря о проблемах и перспективах ТЭК России, роли энергетического фактора в ее развитии. Россия остается великой энергетической державой, но по конкурентным преимуществам так называемого ?низкого порядка? - энергетическому ресурсному потенциалу и как производитель первичных энергоресурсов.
Что касается статуса ?экономической сверхдержавы?, то Россия потеряла его. Это подтверждается показателями потребления первичных энергоресурсов на душу населения. Да и по общему объему энергопотребления, скажем, США и Китай превосходят Россию в 4,5 и в 2 раза соответственно. При этом надо учесть, что почти половина энергоресурсов расходуется в России неэффективно, что усугубляет ее экономическое отставание от других государств.
И все же: можно ли согласиться с бытующим у нас в стране и за ее пределами утверждением, что Россия сегодня - сырьевая держава и таковой останется навсегда? Да, за прошлый год доля отраслей ТЭКа в экономике страны превысила 20%, достигнув 1185 миллиардов рублей. При этом акцизы, налоги, таможенные сборы, выплаченные предприятиями комплекса, превысили 38% доходов федерального бюджета. А экспорт топливно-энергетических ресурсов принес 52 миллиарда долларов.
Но из этого вовсе не следует вывод о сырьевом статусе России, ее полной зависимости от интересов импортеров наших природных ресурсов. Да и сама по себе отрасль вполне самодостаточна. ТЭК v это ведь не интриги вокруг РАО ЕЭС или ?Газпрома?, как кто-то пытается убедить общественность.
ТЭК v это многотрудная и результативная работа. Отрасль богата яркими личностями, талантливыми менеджерами, людьми с широким кругозором, рыночной хваткой и государственным мышлением. А такой ресурс всегда востребован и всегда будет играть определяющую роль в обеспечении энергетической безопасности страны.
Вызовы, которые стоят сегодня перед Россией в энергетической сфере, сложны и многообразны. Начавшийся экономический рост, безусловно, приведет к еще большему спросу на энергоресурсы. Но к прежним проблемам добавляются новые. То, что прирост запасов мал v общеизвестно. Но не многие знают и другое: систематически осуществляется их списание по ранее открытым и разрабатываемым месторождениям.
Особенно крупные масштабы оно приобрело за последнее десятилетие. И, что очень прискорбно, списанные запасы не возвращаются собственнику недр - государству. Тем самым создаются значительные резервы для хищнической эксплуатации недр.
Если учесть списанные запасы за 1991 v 2000 гг., то дефицит прироста запасов жидких углеводородов (нефть и газовый конденсат) за этот период составит 3347 миллионов тонн, то есть примерно в 4,8 раза больше официальных данных.
Меня могут спросить: что же, у этих и подобных им проблем не существует решения? Отвечу: решение можно найти всегда. Важно только осознать сложность задачи и, исходя из этого, квалифицированно браться за ее реализацию. Необходимо прежде всего усилить государственное воздействие на формирование цивилизованного энергетического рынка, вплотную заняться ценовой, налоговой, таможенной политикой, лучше стимулировать инвестиции, совершенствовать законодательство и нормативно-правовую базу.
Что касается инвестиций, то, по некоторым оценкам, нашему ТЭКу для нормального развития требуется больше 30 миллиардов долларов в год. Чтобы найти такие деньги, надо в корне пересмотреть структуру внутренних расходов самих энергетических компаний. Я сторонник того, чтобы себестоимость энергоносителей более тщательно проверялась не только на уровне самих производителей, но и контрольными органами государства. Думаю, рано или поздно мы придем к этому.
К сожалению, по прогнозам специалистов, расширение производства энергоресурсов с каждым годом будет натыкаться на ограничители, связанные с изношенностью основных фондов, нехваткой инвестиций, высокой аварийностью, чрезмерной энергоемкостью экономики, непосильной нагрузкой на окружающую среду от деятельности энергетических предприятий и т.д.
Исходя из этого, приходится признать, что действующая ныне система государственного регулирования энергетики, формирования тарифов, оказания услуг нуждается в коренном преобразовании. Нормативно-правовая база не соответствует складывающимся отношениям в сфере производства и транспортировки энергоресурсов. Всем сегодня ясно, что реформы в энергетической системе назрели. Актуальность и насущная необходимость решения проблем определяют целесообразность проведения структурной реформы этого важнейшего сектора экономики, предполагающей кардинальное изменение существующих правоотношений. Стоит отметить, что нынешний созыв Государственной Думы уделяет этим проблемам самое пристальное внимание.
Сейчас полным ходом идет работа над основными положениями Энергетической стратегии России на период до 2020 года. Главная задача программы - определение вектора и темпов развития топливно-энергетического сектора страны и их совмещение с целями социально-экономического развития страны на долгосрочную перспективу.
Государственная Дума, Комитет по энергетике, транспорту и связи совместно с министерствами и ведомствами давно занимаются разработкой этой проблемы. Еще 17 октября 2000 года Комитет проводил парламентские слушания по Энергетической стратегии.
Составить правильное представление об ожидающей нас всех перспективе очень важно именно в то время, когда идет процесс реформирования естественных монополий, да к тому же Государственная Дума приняла в первом чтении пакет законопроектов Правительства Российской Федерации по реформированию электроэнергетики. В связи с этим возникает несколько существенных вопросов, которые не могу обойти вниманием.
Первое. В силу больших объемов инвестиций, капиталоемкости топливно-энергетический комплекс предъявляет серьезные требования к развитию экономики в целом и, прежде всего, к ее инвестиционному блоку.
Разработка энергостратегии должна быть увязана с подробной проработкой вариантов развития РФ в целом на более длительную перспективу. Иначе прогнозирование не достигнет своей цели, как это случилось в свое время с принятыми в 1995 году "Основными положениями Энергетической стратегии России", которые в полной мере выполнить так и не удалось.
С другой стороны, современная ситуация в топливно-энергетическом комплексе страны требует разработки краткосрочной (3-5 лет) чрезвычайной Программы стабилизации и развития топливно-энергетического комплекса. В ней должны быть предусмотрены первоочередные меры, направленные на комплексное совершенствование ценовой и налоговой политики, удовлетворение потребностей и увеличение емкости внутреннего рынка, приток инвестиций и ввод новых энергетических мощностей, восстановление жизненного уровня и, соответственно, платежеспособного спроса на энергоресурсы со стороны населения и хозяйствующих субъектов.
В этой Программе должны быть учтены развитие законодательной и нормативной базы, совершенствование структуры государственного управления, стихийно сложившейся для проведения преимущественно финансовой политики и объективно не отвечающей требованиям обеспечения развития реального сектора экономики.
Второе. Убежден, что магистральным направлением развития экономики России в ближайшие 20 лет должно стать энергосбережение. Это путь, по которому уже давно идут большинство зарубежных стран.
Сегодня многие иронизируют над брежневской формулой ?Экономика должна быть экономной?. Этот тезис был среди основных и в начале рыночных реформ. Прошли годы и, к сожалению, сейчас уже можно констатировать, что рыночные реформы не только не привели к позитивным сдвигам в энергоэффективности, но, напротив, обернулись существенным ухудшением ее показателей. За десять лет энергоемкость нашего валового внутреннего продукта выросла в полтора раза. По этому показателю мы сегодня уступаем промышленно развитым странам Запада в 3-3,5 раза, хотя факторы российского климата и огромной территории объективно на эти показатели влияют. Уровень производства России повсеместно снизился, но при этом на каждую тонну выплавленной стали, на каждый баррель добытой нефти, на каждую единицу сельскохозяйственной продукции мы стали тратить значительно больше энергии, чем прежде.
В Энергетической стратегии России на период до 2020 года, в работе над которой депутаты Государственной Думы принимали самое активное участие, прямо указано, что коренное повышение энергоэффективности экономики является одной из центральных задач социально-экономического возрождения нашей страны. Без ее решения топливно-энергетический комплекс неизбежно будет сдерживать оздоровление и тем более подъем экономики.
Третье. Повсеместно происходит глобализация энергетических рынков. Развитие энергетики с учетом российского экспортного потенциала выходит далеко за рамки развития нашей национальной экономики. Здесь необходимо учитывать геополитический и геостратегический аспекты этой отрасли, вопросы встраивания в мировую экономику и эффективное использование нашего энергетического потенциала для решения не только экономических, но и геополитических задач, которые стоят перед нашей страной.
Четвертое. Необходимо учитывать механизмы реализации Энергетической стратегии, и в первую очередь - законодательные. На этом хотелось бы остановиться подробнее.
Считаю, что законодательное закрепление долгосрочных "правил игры" в энергетическом секторе - фундамент реализации Энергетической стратегии. Отсутствие необходимых законодательных норм является главной причиной избыточности административного регулирования в ТЭК, которое в отсутствии механизмов законодательного ограничения бюрократического произвола привело к созданию большого числа подзаконных актов.
Законодательное закрепление единых целей, принципов и методов реализации государственной энергетической политики, на которых должны основываться все элементы государственного регулирования экономических процессов (регулирования недропользования, налоговая, ценовая, структурная, инвестиционная политика и другие) v это определяющее условие формирования, с одной стороны, стабильных и выгодных условий ведения бизнеса в энергетическом секторе, а с другой - долгосрочной системы защиты интересов энергетической безопасности государства и надежного энергообеспечения экономики и населения страны.
Принятый Государственной Думой 9 октября 2002 года в первом чтении пакет законопроектов в области реформирования электроэнергетики является лишь одним из первых шагов в создании правовых основ отрасли.
Среди основополагающих такие документы, как проект федерального закона ?Об электроэнергетике", О введении в действие федерального закона "Об электроэнергетике" и "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации", внесенные Правительством РФ.
Принципиальное значение проекта федерального закона "Об электроэнергетике" связано с тем, что он содержит правовые нормы, обеспечивающие реформирование электроэнергетики и ее функционирование после реформирования, регулируя на федеральном уровне все взаимоотношения в электроэнергетике, как в составной части "федеральных энергетических систем".
В законопроекте устанавливаются общие принципы организации хозяйственных отношений и основы федеральной политики в сфере электроэнергетики, разграничиваются полномочия Правительства РФ и органов исполнительной власти субъектов РФ. Кроме понятия "Единая энергетическая система России" вводится новый термин: "Единая национальная электрическая сеть" (ЕНЭС).
Установлено, что создается новая "Организация по управлению ЕНЭС", которая является открытым акционерным обществом. При рассмотрении законопроекта в первом чтении была принята поправка, предусматривающая, что не менее 75 процентов ее акций должно принадлежать государству.
В законопроекте устанавливается, что основой инвестиционной политики государства в электроэнергетике является содействие привлечению инвестиций посредством формирования благоприятного инвестиционного климата.
Большое внимание уделено в законопроекте оперативно-диспетчерскому управлению - одному из важнейших элементов надежного энергоснабжения потребителей.
Верхним уровнем иерархии оперативно-диспетчерского управления установлена новая организация - Системный оператор Единой энергетической системы России, являющаяся открытым акционерным обществом.
Законопроектом установлена очень важная норма - право выдачи системным оператором субъектам электроэнергетики, находящимся в любой собственности, обязательных для исполнения оперативно-диспетчерских команд.
Дополнительно установлены меры ответственности за незаконное отключение и порядок возмещения убытков, возникающих в результате незаконного отключения. Запрещаются отключения потребителей, своевременно оплачивающих электроэнергию (так называемые "веерные отключения").
Значительная часть законопроекта посвящена законодательному регулированию оптового и розничного рынков электроэнергии. Определены принципы их организации, основные функции, равные условия для всех их участников, методы государственного регулирования. Предусмотрена возможность установления дифференцированных тарифов по ценовым зонам оптового рынка.
Цена на электрическую энергию в свободном секторе для покупателей оптового рынка складывается под воздействием спроса и предложения и определяется по результатам сопоставления ценовых заявок поставщиков и покупателей электроэнергии, то есть без прямого государственного воздействия.
В законопроекте введено новое понятие - "гарантирующий поставщик". Это специализированная энергосбытовая организация, обязанная заключить договор о поставке электроэнергии с любым обратившимся к ней потребителем, если этот потребитель не может или не хочет заключить договор с энергосбытовой организацией.
Законопроект, вносящий изменения и дополнения в законы ?О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации?, предусматривает в канун принятия очередного бюджета фиксировать предельные уровни ставок, изменять которые в течение финансового года вправе будут только законодатели. Это лишь первый шаг по наведению порядка в ценовой политике, которая негативно сказывается на социальном самочувствии населения. Комитет по энергетике, транспорту и связи и фракция ?Единство? в Госдуме с самого начала поддержали эту инициативу. Исчерпывающий перечень цен (тарифов), подлежащих государственному регулированию, будет установлен в рамках новой редакции статьи 5 закона.
Законопроект, вносящий изменения в закон ?Об энергосбережении?, наделяет правительство полномочиями по установлению порядка консолидации и использования потребителями средств, в целях финансирования энергосберегающих проектов.
Законопроект ?О естественных монополиях? относит к естественным монопольным сферам деятельности услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике. Одновременно вносится норма, определяющая обязательность предоставления доступа на товарный рынок естественных монополий и условий производства (реализации) товаров (работ, услуг) естественных монополий на недискриминационной основе в соответствии с требованиями антимонопольного законодательства.
Законопроект, вносящий изменения и дополнения в часть вторую Гражданского кодекса РФ направлен на установление обязанностей правового регулирования отношений, возникающих в случае, когда абонент присоединен к сетям, не принадлежащим энергоснабжающей организации. Действующая редакция Гражданского кодекса ограничивает право энергоснабжающей организации на прекращение или ограничение подачи энергии без согласования с абонентом - юридическим лицом в случае существенного нарушения последним договора энергоснабжения. Предлагаемые правительством поправки позволят устранить эти ограничения и, тем самым, ?распространить на отношения по энергоснабжению абонентов - юридических лиц основной принцип исполнения обязательств, изложенных в статье 309 Гражданского кодекса РФ?.
Завершение в конце 2002 года работы над законопроектами по реформированию электроэнергетики в Федеральном Собрании Российской Федерации отнюдь не означает окончания их совершенствования. Необходимо будет и после введения законов в действие проводить постоянный мониторинг влияния принятых законов на энергетику, отслеживать, достигли ли мы тех целей, ради которых создавались законы. Например, увеличится ли существенно поток инвестиций в отрасль, что станет с тарифами на электроэнергию и тепло при рыночном ценообразовании, сократятся ли отключения потребителей.
В зависимости от результатов обкатки законопроектов в реальной жизни может возникнуть потребность внести в них изменения и дополнения, ибо практика есть критерий истины, и законодателям необходимо будет чутко прислушиваться к требованиям, которые диктует сама жизнь.
