Доклад Андрея Климова на парламентских слушаниях: `Проблемы законодательного обеспечения административно-территориального устройства РФ`.Назад
Доклад Андрея Климова на парламентских слушаниях: `Проблемы законодательного обеспечения административно-территориального устройства РФ`.
Доклад председателя подкомитета социально-экономического развития регионов и межрегиональным связям А.А. Климова "О некоторых проблемах законодательного обеспечения административно-территориального устройства Российской Федерации"
Уважаемые участники слушаний!
За последние 12 лет в нашей стране произошли огромные изменения во всех сферах общественной жизни. Можно по-разному давать им оценку, но они - объективная реальность. Конституция, принятая на референдуме в 1993 году, закрепила основы нового федеративного государства. Многопартийность, рыночные отношения, особые права регионов - вот лишь некоторые базовые элементы нового российского общества.
Вместе с тем, административно-территориальное устройство нашей страны было сформировано еще в первой половине прошлого века. Оно зародилось в период монополии одной партии, одной идеологии. Его задачи определялись требованиями директивной экономики. По существу оно сформировалось в условиях унитарного государства (с внешними атрибутами федерации).
Широко известно, что административно-территориальное устройство страны, как и всякая организационная структура относительно консервативно. Оно не может изменяться достаточно часто. Структурные реформы всегда влекут за собой зримые последствия. Причем, далеко не только позитивного свойства.
В то же время новые формы организации общества не могут эффективно развиваться в старых административных одеждах. Не случайно, с середины 90-х годов в России нарастает дискуссия о необходимости широкомасштабной реформы административно-территориального устройства страны. При этом предложения, выработанные президентской комиссией под руководством Д.Н. Козака, несмотря на их масштабность, касаются главным образом административных преобразований внутри субъектов Федерации, на уровне муниципальных образований.
По существу вне ведения данной комиссии остается значительный блок вопросов, затрагивающих интересы самих регионов, составляющих основы государственного устройства Российской Федерации. Впрочем, такие задачи перед комиссией Д. Козака и не ставились.
Большой интерес вызвало проведение "круглого стола", организованного весной текущего года Комитетом по делам Федерации и региональной политики. Именно тогда прозвучало предложение о проведении по данной тематике официальных парламентских слушаний в Государственной Думе.
Анализ существующих публикаций и выступлений по данной теме позволяет условно разделить участников дискуссии на три группы:
Консерваторы, те, кто считает, что ничего менять не надо. Они уверяют, что пагубные последствия организационных реформ приведут к таким социально-политическим и экономическим осложнениям, которые не только сведут на нет весь ожидаемый позитивный эффект, но и спровоцируют новый кризис. Кризис, в результате которого Российскую Федерацию может постигнуть судьба СССР.
Максималисты (или радикалы) - они уверены, что только скоротечная масштабная реформа может принести необходимый эффект. В результате такой реформы на территории нашей страны (по разным оценкам) должно быть сформировано от 20 до 50-60 субъектов Федерации. При этом возможно несколько вариантов: формирование с учетом и без учета нынешних административных границ; с учетом и без учета национальных и экономических особенностей и т.д.
Умеренные - те, кто понимает необходимость структурных преобразований в принципе, но рассматривает их не как одномоментное действие, а как исторический процесс интеграции российских регионов. Процесс, строго индивидуальный. Скажу срезу, нам по душе именно этот, третий вариант.
В любом случае, очевидно, что нашему государству необходима четко сформулированная концепция преобразования административно-территориального устройства Российской Федерации и ее законодательного обеспечения.
Последнее, непосредственно связано с деятельностью российского парламента вообще и Государственной Думы в особенности.
Комитет по делам Федерации и региональной политики подготовил ряд законопроектов, направленных на правовое обеспечение возможных преобразований административно-территориального устройства России.
Эти документы находятся в различной степени готовности: одни из них уже стали законами, вступившими в действие, другие находятся на стадии законопроектов, обсуждаемых обеими палатами нашего парламента, третьи сформулированы на концептуальном уровне.
Во всех этих случаях мы пытались реализовать следующие основные подходы к решению проблем административно-территориального устройства Российской Федерации:
Соблюдение общегосударственных интересов Российской Федерации, ее целостности;
Соблюдение конституционных принципов федерализма в отношениях между центром и регионами, а также между самими регионами, как равноправными субъектами Федерации;
Учет сложившихся географических, исторических, хозяйственных и иных особенностей;
Учет конкретной политической и социально-экономической ситуации.
Как известно, действующая система административно-территориального устройства России включает 89 субъектов Федерации. В том числе, 21 из них имеет статус республик. Республика по российской Конституции определяется как государство, имеющее свою собственную конституцию (статья 5, пункт 2).
Остальные 68 субъектов государствами не именуются и вместо собственных конституций имеют уставы. Конституция перечисляет среди этих субъектов 6 краев, 49 областей, 1 автономную область, 10 автономных округов и 2 города федерального значения.
При этом в 5-й статье Конституции говориться о том, что все субъекты Федерации, включая республики-государства, равноправны.
Помимо этого, административная карта страны насчитывает 1863 района, 650 городов республиканского (областного, краевого, окружного) подчинения, 318 городских районов и округов, более 400 городов районного подчинения, около 2 тысяч поселков городского типа и свыше 24 тысяч сельских советов и волостей.
Все основные процессы формирования конкретных регионов протекали в период с 1918 года до начала 70-х годов прошлого века. Как известно это был бурный, насыщенный войнами и революциями век. Последнее не могло не найти отражения в организационной структуре управления государством.
Замена губерний областями, создание национальных автономий, попытки формирования территориального управления страной на базе совнархозов и многое другое - вот факторы, породившие административно-территориальное устройство Россией. Отсюда эта система имеет немало противоречий и асимметрий. Так, субъекты Федерации различаются по площади в 388 раз, по численности населения в 22 раза, по стоимости основных производственных фондов в 39 раз, по объему промышленного производства в 132 раза и т.д.
Специалисты считают, что во многих случаях административные границы между российскими регионами и внутри них не имеют достаточного обоснования. По имеющейся информации сегодня можно насчитать, по крайней мере, три десятка территориальных споров между субъектами Российской Федерации. Например, так называемая проблема "черных земель" затрагивает интересы Республики Калмыкия, Астраханской области, Северной Осетии и Ингушетии. В Кабардино-Балкарии высказываются претензии к Северной Осетии по поводу Курпского района и т.д.
Неравномерность экономического развития порождает ежегодные проблемы перераспределения федерального бюджета с целью обеспечить относительно равный доступ к государственным и муниципальным услугам всех граждан страны. В результате, дотационность ряда территорий превышает 80%.
В последние годы потребности осмыслить статус тех или иных российских регионов обуславливается внешними причинами. В этой связи достаточно вспомнить калининградскую проблему, порожденную вступлением в ЕС стран Балтии.
С 2000 года, в связи с формированием федеральных округов постоянно звучат предложения об их законодательном закреплении и даже превращении в некие генерал-губернаторства. Но в то же время звучат и серьезные предостережения от такого рода шагов.
Дело в том, что при формировании сверх крупных и самодостаточных территорий рано или поздно может возникнуть угроза целостности России. В чем то напоминающую ситуацию распада древнерусского государства на отдельные "самодостаточные" княжества.
Конечно, в нынешней форме федеральные округа ни к чему подобному привести не могут. Они имеют совершенно иные цели, точно указанные в известном президентском указе. Но мы сегодня обязаны думать обо всех возможных последствиях и вариантах развития страны в случае возникновения подобных макрозон, основанных на принципах единоначалия и экономической самодостаточности. Особенно, когда подобные зоны оказываются на значительном удалении от Европейской части России.
Анализ показывает, что в определенном переосмыслении нуждается и проблема национальных автономий. Далеко не всегда так называемые "титульные нации", в интересах которых провозглашалось соответствующее административное образование, оказывались по прошествии десятилетий большинством на соответствующей территории.
Так, по данным переписи 1989 г. в еврейской автономии собственно еврейское население составило лишь 4,15%. В то же время в Коми-Пермяцком автономном округе коми-пермяки до сих пор составляют около 2/3 населения.
Немало проблем постоянно возникает в отношениях между краями и областями, которые имеют в своем составе автономные образования. С одной стороны, речь идет о равноправных субъекта Федерации, а с другой, автономии номинально входят в состав другого субъекта, участвуют в его политической жизни, имеют общие властные структуры. Попытки разрешить подобные проблемы на основе федерального закона не привели пока к искомым результатам.
В частности, сам законопроект "Об основах отношений края и области с входящими в их состав автономными округами" был принят Государственной Думой еще в середине 1997 года, но не был подписан Президентом РФ. В настоящее время он до сих пор пребывает, скажем так, в подвешенном состоянии. Между тем, необходимость принятия подобного закона без труда просматривается в самом тексте российской Конституции.
На эту же тему было принято решение Конституционного Суда России, который рассмотрел в 1997 конституционность некоторых положений статуса Тюменской области, относящихся к входящим в ее состав автономиям. Тогда же было дано официальное толкование пункта 4 статьи 66 Конституции РФ. Но до сих пор ученые и практики не имеют однозначного представления о том, как же должны взаимодействовать регионы в "сложнопостроенных" субъектах федерации.
Последнее, несомненно, ведет и к политическим, и к социальным, и к экономическим издержкам.
Пытаясь своевременно ответить на потребности в законодательном обеспечении административно-территоиального устройства России, комитет Государственной Думы по делам федерации и региональной политике в течение последних трех лет провел значительную работу по подготовке важных законопроектов.
В первую очередь, думается, следует назвать вступивший в силу федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Федерации". Необходимость данного закона обусловлена пунктом 2 статьи 65 российской Конституции.
Принятый в конце прошлого года закон позволяет в принципе решать как ряд международных проблем, сопряженных в частности с интеграционными процессами внутри СНГ, так вопросы внутреннего устройства страны. В частности на основе данного закона в настоящее время изучаются вопросы возможного объединения ряда регионов, как в европейской части России, так и на востоке страны.
Вместе с тем, детальное изучение темы объединения регионов выявляет необходимость более тщательной проработки правоприменения в этой сфере. Вот всего один пример. Допустим, два сопредельных и равноправных региона решают объединиться в новый, единый субъект Федерации. Этот новый субъект, безусловно, должен иметь свой устав (или Конституцию). Но кто ее должен принять? Федеральная власть? Нет, это не ее компетенция. Органы власти объединяемых субъектов? Тоже вряд ли, так как их полномочия завершаются с появлением нового региона. Власти этого нового региона? Возможно, но они еще не сформированы в тот момент, когда принимается решение о создании нового субъекта Федерации.
Скорее всего, из положения можно выйти, если одновременно с решением об объединении на региональный референдум вынести и утверждение текста нового устава. По аналогии с тем, как референдумом принималась действующая российская Конституция. В пользу данной схемы говорит и то, что наша Конституция предполагает прямую форму волеизъявления народа в подобных случаях.
Сам же проект вносимого на референдум устава мог бы быть принят законодательными органами власти объединяемых субъектов Федерации.
Здесь же напрашивается необходимость заключения между регионами ними особого договора о порядке, формах и сроках такого рода объединения. Согласитесь, направляя Президенту официальное обращение о желании объединится региональные власти должны очевидно максимально полно и точно договориться между собой.
Им предстоит вместе решить немало как формальных, так и далеко неформальных вопросов. Начиная от названия будущего субъекта Федерации, его административного центра (столицы), проекта устава объединенного субъекта федерации, программы совместного социально экономического развития нового региона, многих имущественных вопросов, сроках референдума и т.д. Подобные договоры очевидно, должны подписывать руководители исполнительных органов власти регионов и ратифицироваться местными депутатами. Данные договоры могут стать основой индивидуальных федеральных конституционных законов, вносимых президентом в каждом отдельном случае объединения субъектов Российской Федерации.
Кстати, каков должен быть сам индивидуальный конституционный закон? Это тоже вопрос не из простых. В какой степени он должен опираться на региональные договоренности? Может ли конституционный законутверждать положения, противоречащие изначальным договоренностям регионов, если именно за эти договоренности высказались участники региональных референдумов?
Многие из этих вопросов мог бы снять закон "О процедурах образования в составе Российскую Федерацию нового субъекта Российской Федерации". Во всяком случае, есть специалисты, считающее необходимым разработать и принять такой вспомогательный закон. Возможно, его следует разработать с учетом практики применения базового федерального конституционного закона. После того, как подобное объединение произойдет где либо на практике ("де юре" и "де-факто"). Во всяком случае, вряд ли следует пускать подобные процессы на самотек.
Возвращаясь к вопросам формирования концепции законодательного обеспечения административно-терииториального устройства, следует отметить предложения о разработке специального федерального закона "О гарантиях государственной целостности Российской Федерации". Данный документ, по мысли экспертов, мог бы содержать основные формы и механизмы, позволяющие государству при различных (в том числе и гипотетических) ситуациях надежно противостоять любым проявлениям сепаратизма, нарушения государственной целостности Российской Федерации. В том числе, попыткам поднимать вопросы о возможном выходе (отторжении) из состава России тех или иных территорий (будь то Калининградский эксклав, острова Курильской гряды, или некие места компактного проживания лиц той или иной национальности, включая Чечню).
Сама Конституция России (статья 66, п. 5) прямо предполагает появление федерального конституционного закона "О статусе субъекта Российской Федерации и порядке его изменения". Вероятно, настала пора уточнить, в чем отличие республики в составе РФ от иных ее субъектов (помимо того, что прямо указано в основном законе страны). Чем край отличается от области, а "автономная область" от иных областей. В чем специфика автономных округов и городов федерального значения. И, наконец, каков должен быть механизм изменения данного статуса.
Рассматривая данную проблему на заседании нашего комитета, мы, к сожалению, вынуждены были констатировать значительное количество не проработанных пока вопросов, даже на стадии обсуждения концепции подобного законопроекта.
В более проработанной стадии находится сегодня законопроект "О порядке изменения административных границ между субъектами Российской Федерации". Он развивает положения п.3 статьи 67 Конституции, говорящей о возможности подобных изменений на основе взаимного согласия сторон. Однако, по нашему мнению, что для практического применения данная конституционная формула нуждается в специальном законодательном сопровождении.
Думается, было бы правильно довести до логического конца многолетнюю историю многострадального закона об основах отношений края или области с входящими в их состав автономными округами.
Кроме того, на наш взгляд, необходимо, по крайней мере, на концептуальном уровне продумать еще один закон, прямо вытекающего из текста Конституции (статья 66, пункт 3) - закон об автономной области и автономном округе.
Наконец, отдавая себе отчет в том, что невозможно предусмотреть все возможные проблемы, связанные с взаимоотношениями основных элементов нашей Федерации, было бы неплохо иметь в правовом арсенале нашего государства закон о процедурах преодоления разногласий и разрешения споров, как между органами государственной власти Российской Федерации так и между ними и органами государственной власти Российской Федерации.
Предметом его регулирования мог бы стать порядок проведения внесудебных процедур по преодолению возникших разногласий между федеральными и региональными органами государственной власти, в том числе, прямо вытекающие из части 1-й, статьи 85-й Конституции РФ.
Такой закон был принят Государственной Думой еще в июне 1999 г., но отклонен Советом Федерации с созданием 27 сентября 2000 г. согласительной комиссии. Однако, несмотря на многочисленные обращения Государственной думы в адрес Совета Федерации, согласительная комиссия так и не приступила к работе. В настоящее время было бы целесообразно вернуться к согласительным процедурам по данному Федеральному закону.
Разумеется, тема, обозначенная в заголовке наших парламентских слушаний, не исчерпывается поднятыми вопросами. Организаторы надеются, что многие проблемы будут сегодня не только названы, но и обсуждены.
Однако в завершении хочу особо подчеркнуть, что, обсуждая сегодня эти сложные и во многом острые вопросы, мы не считаем возможным рассматривать данную дискуссию как преддверие некой скоротечной и широкомасштабной реформы административно-территориального устройства России. Мы убеждены, что хотя российские административно-территориальные преобразования в 21 веке объективно назрели, тем не менее, исходя из исторического опыта и федеративной основы нашего государства, решать их следует в значительной мере последовательно, постепенно и строго индивидуально.
