Геннадий Селезнев. Уроки развития парламентаризма в РоссииНазад
Геннадий Селезнев. Уроки развития парламентаризма в России
Уважаемые участники конференции!
Сегодня мы собрались для того, чтобы торжественно отметить знаменательную дату в истории нашего Отечества - 95-летие со дня начала работы Первой Государственной Думы России. Эта конференция проводится по инициативе Федерального Собрания Российской Федерации и Межпарламентской Ассамблеи государств -участников Содружества Независимых Государств. Мы приветствуем наших коллег-законодателей из ряда соседних с нами государств, ученых, экспертов, представителей общественности, принимающих участие в международной научно-практической конференции "Законодательная и представительная власть: история и современность".
Именно здесь, в этом историческом зале Таврического дворца, 95 лет тому назад начала свою работу Первая Государственная Дума Российской империи. Само это событие вызвало различные отклики и реакцию в России того времени - от восторженно-оптимистических до тревожно-пессимистических.
Одни считали, что образование Государственной Думы - это начало светлой эпохи вступления России в общеевропейскую колею. Другие были уверены, что Дума - это конец российской государственности, основанной на казавшемся незыблемым самодержавном принципе российской государственности. В целом же выборы в Государственную Думу и сам факт начала ее работы вызвали в российском обществе начала XX века новые ожидания и надежды на позитивные перемены в стране.
Эти ожидания и надежды были в значительной степени обусловлены той драматической общественно-политической обстановкой в России в условиях которой начинала свою работу Первая Государственная Дума. Страна только что пережила такое крупное потрясение, как революция 1905 года. Многие хотели видеть в созыве Государственной Думы начало глубокого реформирования всей государственной системы Российской империи.
Со своей стороны, вождь большевиков Владимир Ленин подчеркивал, что Государственная Дума - это продукт, порожденный революцией 1905 года. Он заявил, что революционный пролетариат раз и навсегда сделал невозможным управление Россией без представительных учреждений. Кстати, Ленин, вначале призывавший бойкотировать Первую Государственную Думу, впоследствии признавал, что это было политической ошибкой со стороны левых сил. В дальнейшем он уделял большое внимание работе думской фракции социал-демократов и сам лично писал тексты многих выступлений ее членов.
Историки и государствоведы до сих пор не могут прийти к единому мнению о том, была ли по своему правовому статусу Государственная Дума законодательным органом или она была законосовещательным органом. Предметом для дискуссии продолжает оставаться и положение о том, насколько первая и последовавшие за ней вторая, третья и четвертая Думы были действительно органом общероссийского, как тогда было принято говорить, народного представительства. Чтобы в полной мере оценить и измерить всю значимость образования в 1906 году Государственной Думы, необходимо рассматривать этот исторический факт в контексте всего процесса становления и развития российской государственности.
Все те, кто добросовестно изучает российскую историю, знают, что Государственной Думе предшествовал ряд представительных учреждений - начиная от вечевых (народных) собраний в Древней Руси и заканчивая городскими думами и земствами в XIX веке. В связи с этим я хотел бы здесь, в зале первого российского парламента, особенно подчеркнуть, что, как и другие государства с многовековой историей, Россия также имеет свои, причем тысячелетние, традиции образования представительных органов. Правда, в отличие от таких европейских государств, как Великобритания, Франция, Нидерланды, в России эта традиция долго не могла перерасти в создание собственно парламента и во введение в государственное устройство принципа разделения властей. Но это отнюдь не принижает ту важную роль, которую играли представительные учреждения в развитии нашей страны.
Все российские представительные учреждения, за исключением, может быть, Земского Собора 1613 года, избравшего Михаила Романова на царский престол, были по своему статусу законосовещательными по отношению к верховной исполнительной власти. В связи с учреждением в 1906 году Государственной Думы есть все основания рассматривать как важную веху в процессе развития российской государственности введение в Основные законы Российской империи положения о том, что отныне ни один закон не может быть принят, если он не одобрен Государственной Думой.
Это нововведение, может быть, и не следует преувеличивать. Те же Основные законы позволяли принимать законы и в отсутствие Государственной Думы, которую можно было распустить царским указом. Этой законодательной лазейкой пользовалась машина самодержавной монархии. Кроме того, из компетенции Государственной Думы были изъяты полномочия принятия решений по некоторым ключевым сферам государственной политики, которые оставались исключительной прерогативой российского самодержца. Так что с самого начала первый российский парламент получил явно усеченный правовой статус. В качестве законодательного органа он не мог уравновесить могущественную вертикаль исполнительной власти.
В свете всех этих исторических фактов есть ли у нас реальные основания определять дореволюционные Государственные Думы собственно как парламенты, а сам факт начала работы в 1906 году Первой Государственной Думы как начало процесса становления российского парламентаризма? Убежден, что да.
Российский парламентаризм начала XX века, как, впрочем, в значительной степени и теперь, в начале XXI века, существенно отличается от парламентаризма западноевропейского или, скажем, американского типа. Западная модель предполагает наличие прежде всего контроля власти законодательной над властью исполнительной. Это означает, что правительство формируется или на базе парламентского большинства, или на базе нескольких парламентских партий. При такой модели государственного устройства правительство фактически подотчетно парламенту или по крайней мере - образовавшим его парламентским коалициям.
В президентской республике типа американской парламент не формирует правительство. Но ни одна президентская администрация не сможет реализовать свою политическую программу, если она, эта программа, не получит поддержки большинства в конгрессе. В любом случае, парламентаризм предполагает плотный парламентский контроль за действиями правительства.
В России начала XX века ничего подобного не существовало. Правительство было подотчетно не Думе, а монарху. Оно полностью контролировалось самодержавием и подотчетной ему сановной бюрократией. Дума была крайне ограничена в своих прерогативах осуществлять контроль за действиями правительства. И все же у этого государственного органа можно сказать впервые в истории России появились некоторые реальные контрольные полномочия в отношении правительства.
Так, поскольку именно Дума принимала или не принимала предложенный правительством бюджет, у Думы появились важные политические возможности проконтролировать государственные финансы, а при желании - в определенной мере выстроить бюджетные приоритеты. Именно Государственная Дума, в отличие от всех предшествующих российских представительных органов, приобрела ряд атрибутов собственно парламентского учреждения.
В Думе впервые появились фракции. Был выработан регламент работы палаты. Возникли такие формы работы, как депутатские запросы правительству. Для тогдашней России стало особенно важным предоставление депутатам Государственной Думы обеспеченного законом права на свободу слова на парламентской трибуне. Наконец, в Государственной Думе сформировалась довольно продуктивная и вполне парламентская процедура рассмотрения законодательных инициатив, голосования, обеспечения гласности думских дебатов.
Все это и многое другое в своей совокупности позволяет нам сегодня увязывать начато работы Первой Государственной Думы в апреле 1906 года с началом процесса становления российского парламентаризма. Сразу отмечу, что этот процесс на протяжении XX столетия оказался отнюдь не поступательным, а тернистым и прерывистым. Но важно подчеркнуть, что органы представительной и законодательной власти как таковые продолжали действовать на всех исторических этапах развития нашей страны в XX веке, хотя и не всегда в рамках системы парламентаризма.
Сегодня, спустя 95 лет, российских законодателей уже XXI века интересует прежде всего главный, на мой взгляд, вопрос - что же реального смогли сделать Государственные Думы в тот короткий отрезок времени, который отвела им история? Объективность требует признать, что первым поколением российских парламентариев сделано было немало. Прежде всего, приняты прогрессивные по тем временам законы об образовании, об охране труда на производстве. Благодаря последовательной линии думцев выделены значительные бюджетные ассигнования на перевооружение армии и флота, частично уничтоженных во время японской войны, частично устаревших.
Вместе с тем, дореволюционные Думы так и не смогли решить многие насущные вопросы того времени. Некоторые из этих вопросов можно отнести к разряду если не вечных, то уж точно многовековых вопросов российской жизни. Прежде всего я имею в виду земельный вопрос. Конечно, и тогда, как и теперь, далеко не всё зависит от Думы. Решение этого и других коренных вопросов внутренней и внешней политики России требует активного взаимодействия и согласованных позиций всех ветвей государственной власти.
Наличие Государственной Думы первого-четвертого созывов, как и ее деятельность в 1906-1917 годах, не смогло существенно изменить природу существовавшего тогда в России государственного строя. Однако появился такой важный политический институт как парламентская трибуна. С этой трибуны свои мысли и позиции беспрепятственно высказывали политики самого различного толка - от крайне левых до крайне правых. Думские речи большую лепту внесли в общественно-политическую атмосферу того времени в общий ход развития событий, который в конце концов и привел Россию сначала к Февральской, а затем и к Октябрьской революциям 1917 года. В бурных революционных вихрях была сметена вся дореволюционная государственная система, включавшая в себя и Государственный Совет, и Государственную Думу. В новых исторических условиях возникли новые типы представительных и законодательных органов. Вообще наступила новая эпоха в развитии государственности нашей страны. Но поскольку сегодня мы с вами отмечаем 95-летие с начала работы именно Первой Государственной Думы, воздадим должное нашим теперь уже далеким предшественникам, парламентариям первых поколений. Каждый из них, будь то левый, умеренный или правый, по-своему искренне хотел блага нашей Родине. И эти стены, наверное, помнят лица и голоса думцев начала XX века. Будем же помнить о них и мы, отдавая дань уважения тем, кто стоял у истоков современного российского парламентаризма.
Давайте вспомним поименно председателей всех дореволюционных Дум - Сергея Андреевича Муромцева, Федора Александровича Головина, Николая Алексеевича Хомякова, Александра Ивановича Гучкова, Михаила Владимировича Родзянко. Сведения о них содержатся в подготовленной Аппаратом Государственной Думы специально к нынешней юбилейной конференции книге "Парламентаризм и народное представительство в России: история и современность". Там же содержатся и сведения о всех председателях ВЦИК, председателях Верховного Совета РСФСР и Российской Федерации, Председателях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.
Сменившие старые органы власти и управления Советы депутатов всех уровней создавались под лозунгом подлинного народовластия. В работу Советов были вовлечены множество выборных представителей различных социальных слоев и общественных категорий. Они участвовали в подготовке законов и постановлений, в деятельности различных депутатских комиссий, в работе с населением. В комитетах и комиссиях Верховного Совета СССР, Верховного Совета РСФСР осуществлялась систематическая работа по разработке законодательства и контролю за его исполнением.
Новый этап в развитии органов представительной и законодательной власти в нашей стране наступил в конце 80-х - начале 90-х годов с началом работы Съездов народных депутатов СССР и РСФСР. Эти законодательные органы приняли немало крупных законодательных актов, отразивших перемены во всех сферах общественно-политической жизни нашей страны.
Тогда же начался процесс кардинального пересмотра и обновления конституционных основ государственно-политической системы. Этот процесс особенно активизировался с образованием в 1991 году нового государства - Российской Федерации. Уже на первых Съездах народных депутатов стали образовываться различные депутатские объединения, по форме аналогичные тем, которые существовали в дореволюционных Государственных Думах. Начали складываться парламентские структуры комитетов и подразделений аппарата. Процесс обновления охватил и сферу межпарламентских связей.
Работа Верховного Совета Российской Федерации была насильственно прервана в сентябре - октябре 1993 года. Это было трагическое, но не первое событие подобного рода в истории российских представительных органов. И сегодня, на нашей юбилейной научно-практической конференции, посвященной и истории, и современности, было бы неправомерно пройти мимо этих драматических событий.
На разных этапах всемирной истории в тех или иных странах разгоняли парламенты. Каждый раз это становилось следствием острейшей борьбы за власть, результатом непримиримого противоборства враждующих между собой общественно-политических группировок. В нашей стране колесо отечественной истории в XX веке совершило свой круг - в начале 1918 года большевики разогнали оппозиционное им Учредительное Собрание, а осенью 1993 года президентская власть Ельцина разогнала оппозиционный ей Верховный Совет. И в том, и в другом случаях исполнительная и законодательная ветви власти оказались неспособными разрешить возникший между ними острейший конфликт мирными средствами и прибегли к силе оружия.
Я полагаю, что все ответственные политические силы в нашем обществе извлекли для себя тяжелые, но необходимые уроки из этих трагических событий. Главное, на мой взгляд, состоит в том, чтобы при любых, даже самых острых идейно-политических противоречиях между законно сформированными органами государственной власти не прибегать к силовым действиям. В любых ситуациях необходимо искать и находить политические и конституционные выходы из конфликтных ситуаций. Превыше всего для всех нас должна стать общественно-политическая стабильность в обществе. Именно стабильность является важнейшим условием дальнейшего поступательного развития России, благополучия граждан и эффективности государственной власти.
Принятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации подвела правовую основу под новую политическую систему в нашей стране. И вновь возникли разные отношения в обществе к Основному закону страны. Одни провозгласили эту Конституцию соответствующей общемировым демократическим стандартам. Другие - объявили ее юридическим оформлением режима неограниченной президентской власти.
Спустя семь лет у нас есть возможность и потребность дать более взвешенные и всесторонние оценки Основному закону государства. Прежде всего с точки зрения места в современной политической системе нового парламента - Федерального Собрания Российской Федерации. При этом очень важно не допустить отрыва теоретических построений от той содержательной практики, которую за семь с небольшим лет наработало Федеральное Собрание и его палаты - Совет Федерации и Государственная Дума.
Итак, первое. Важнейшим конституционным полномочием обеих палат Федерального Собрания является законотворческая деятельность. Правда, Конституция предусматривает наличие свыше 700 субъектов права законодательной инициативы. Но при этом только Государственная Дума обладает исключительной по своей значимости прерогативой. Напомню, что согласно части 2 статьи 104 Конституции законопроекты вносятся в Государственную Думу. В свою очередь, часть 1 статьи 105 гласит: "Федеральные законы принимаются Государственной Думой".
Эти конституционные нормы по существу означают, что, кто бы ни вносил проекты федеральных конституционных или федеральных законов - Президент, Правительство, члены Совета Федерации, законодательные органы субъектов Российской Федерации или иные субъекты права законодательной инициативы, ни один законодательный акт федерального уровня не может быть принят и вступить в действие, если он не был рассмотрен и не получил поддержки большинства депутатов Государственной Думы.
Конечно, все присутствующие знают, что значительная, оговоренная в Конституции категория законов, должна быть не только принята Думой, но и получить одобрение большинства членов Совета Федерации. Все законы федерального уровня, чтобы вступить в силу, должны получить поддержку Президента Российской Федерации в виде его подписи. Тем не менее, Конституция четко и недвусмысленно определяет, что ни один федеральный закон не может быть принят в обход парламента. Это следует рассматривать как один из базовых элементов парламентаризма в современной России.
Как бы ни были весомы по своей нормативной силе указы Президента или постановления Правительства, согласно Конституции, они не должны противоречить федеральным законам. Это означает, что действия всех должностных лиц, начиная с главы государства, равно как и деятельность органов всех ветвей власти, должны строго соответствовать тем или иным федеральным конституционным или федеральным законам, которые принимает Государственная Дума.
Второе. Несколько лет назад одной из своих книг я дал намеренно полемически заостренное название "Вся власть - Закону!". Сегодня, в начале XXI века, оглядываясь на столетия безраздельного доминирования в России исполнительной власти, которая лишь формально укладывала свои действия в русло действовавшего законодательства, роль Закона - именно с большой буквы - в деятельности нашего государства заслуживает еще более высокой оценки. Мы не можем закрывать глаза ни на несовершенство, ни тем более на отдельные дефекты современной законодательной базы в нашей стране.
То, что у нас в последние годы право законодательное начало преобладать над указным правом, - весомый факт, значение которого невозможно переоценить. В этом плане характерно содержание президентских указов и постановлений правительства последнего времени. Многие из этих нормативных документов начинаются со слов: в соответствии с Федеральным законом таким-то. Или: во исполнение Федерального закона такого-то.
Конечно, должно пройти еще немало времени, чтобы в нашем Отечестве законы, указы, постановления обрели предусмотренную для них нормативную силу и исполнялись бы в полном объеме. Видимо, только тогда можно будет утверждать, что в России создано действительно правовое государство. Сегодня же, спустя 95 лет после начала работы Первой Государственной Думы России, мы можем констатировать, что в наше время роль и авторитет Закона начинают занимать подобающее место и в действиях властей, и в российском обществе в целом.
Третье. Когда мы говорим о том, что важнейшей статусной функцией парламента являются его законодательные полномочия, первостепенное внимание необходимо уделить тому, что именно Государственная Дума, в отличие от всех остальных федеральных органов, рассматривает федеральный закон о бюджете на каждый очередной год не в трех, а в четырех чтениях, ввиду особой сложности этого документа.
Сейчас во многих средствах массовой информации стало своеобразной модой внушать представление о том, что поскольку ежегодный федеральный бюджет всей Российской Федерации сократился чуть ли ни до размеров Большого Нью-Йорка, то поэтому принятие этого бюджета Государственной Думой стало не таким уж значимым и для государственной политики, и для страны в целом.
Можно согласиться как с бесспорным фактом, что федеральный бюджет в последние годы действительно очень мал. Это вызывает большую озабоченность депутатов. Однако так называемая бюджетная сфера остается достаточно обширной в социально-экономической жизни России и до сих пор затрагивает интересы миллионов людей. Поэтому депутаты обоснованно воспринимают федеральный бюджет как основной финансово-экономический документ нашего государства.
Именно поэтому закон о федеральном бюджете является единственным законом, рассмотрение которого предусмотрено не в трех, а в четырех чтениях. Тот факт, что именно Государственная Дума, а вслед за ней и Совет Федерации принимают решение об утверждении всех параметров федерального бюджета, - еще одно зримое свидетельство важной роли российского парламента в формировании государственной политики.
По сравнению с рядом зарубежных парламентов Федеральное Собрание Российской Федерации в меньшей степени контролирует деятельность исполнительной власти путем выделения тех или иных ассигнований на различные направления работы правительственных органов. Существенным является и то, что Правительство обязано периодически отчитываться перед Государственной Думой об исполнении федерального бюджета. Важную роль в осуществлении контроля над расходованием бюджетных средств играет Счетная палата Российской Федерации, которая подотчетна Федеральному Собранию.
Четвертое. В законотворческой деятельности Государственная Дума постоянно взаимодействует с другой палатой российского парламента - Советом Федерации. Конституция не предусматривает деление палат Федерального Собрания на верхнюю и нижнюю. Каждая из наших палат имеет свой набор конституционных полномочий. При этом депутаты Государственной Думы и члены Совета Федерации тесно взаимодействуют друг с другом на всех этапах законодательной деятельности, при осуществлении межпарламентских связей. Недавнее изменение порядка формирования Совета Федерации в целом не осложнило процесс делового сотрудничества между палатами. Мы полагаем, что и впредь это сотрудничество будет конструктивным и результативным.
С самого начала деятельности Государственной Думы в 1994 году были учреждены должности полномочных представителей Президента и Правительства Российской Федерации в нашей палате Федерального Собрания. Депутаты рассматривают законодательные инициативы Президента и Правительства, заслушивают членов Правительства на "правительственных часах", направляют в органы исполнительной власти парламентские запросы. Ежегодно на совместном заседании Государственной Думы и Совета Федерации к законодателям обращается Президент Российской Федерации с Посланием Федеральному Собранию о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
Во взаимоотношениях Государственной Думы, Президента и Правительства по всем вопросам государственной политики осуществляется тесное сотрудничество, что не исключает и возможность разногласий. Это нормальная практика для всех тех государств, где действует принцип разделения властей. Разногласия между законодательной и исполнительной ветвями власти в большинстве случаев отражает реально складывающийся плюрализм мнений и позиций в нашем обществе. И какой бы, подчас острый, характер эти разногласия ни принимали, важно не допускать вырождения принципа разделения властей в войну властей, что в конечном счете нанесет большой ущерб нашей стране и ее народу.
Кстати, в последнее время в определенных кругах политиков и политологов стало модным рассуждать о том, что нынешняя Государственная Дума потеряла свою самостоятельность, что она стала полностью управляемой со стороны Президента и неспособна ни на какую оппозицию по отношению к действиям исполнительной власти. На самом же деле депутаты Государственной Думы третьего созыва, так же как и их предшественники, ведут активную законотворческую работу. В ходе этой работы большинство депутатов поддержали целый ряд законодательных инициатив Президента и Правительства, сочтя их отвечающими общим интересам нашего государства и наших граждан.
Депутаты Государственной Думы третьего созыва отклонили немало законопроектов, внесенных Правительством. Время от времени возникают разногласия между депутатами и Президентом. Так, недавно депутаты преодолели вето Президента на принятый нами Федеральный закон "О государственном регулировании экспорта лома и отходов цветных металлов". В ряде случаев депутаты соглашаются с мотивами, которыми руководствовался Президент при отклонении того или иного закона. В целом же, идет нормальный законотворческий процесс. В нем участвуют и парламент, и Правительство, и Президент, и другие субъекты права законодательной инициативы. У нас есть достаточно оснований для вывода о том, что Государственная Дума и Совет Федерации - Федеральное Собрание в целом является вполне самостоятельным политическим институтом, органом представительной и законодательной власти федерального уровня.
Пятое. Говоря о взаимодействии Государственной Думы с различными институтами государственной власти, необходимо упомянуть и о наших коллегах - депутатах законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации. Мы постоянно рассматриваем различные законопроекты этих субъектов права законодательной инициативы. Между нашей палатой Федерального Собрания и региональными законодательными органами установились различные формы сотрудничества - от проведения зональных семинаров по актуальным проблемам текущего законодательства до стажировок работников аппаратов региональных парламентов в Аппарате Государственной Думы. Мы придаем большое значение нашим связям с законодательными (представительными) органами всех уровней нашей Федерации, видя в них важное направление развития как федеративных отношений, так и российского парламентаризма в целом.
Большое внимание Государственная Дума уделяет межпарламентским связям. В настоящее время своими представителями Государственная Дума и Совет Федерации представлены во всех крупнейших межпарламентских организациях - Межпарламентском Союзе, Парламентской Ассамблее Совета Европы, Парламентской Ассамблее ОБСЕ и многих других. Парламентские делегации Государственной Думы посетили за последние годы десятки стран. При этом выезжающие за рубеж депутаты руководствуются не только задачей развития межпарламентского сотрудничества, но и стратегической целью укрепления внешнеполитических позиций России.
Приоритетное значение имеет для российских парламентариев взаимодействие с законодательными органами государств - участников Содружества Независимых Государств. И то, что штаб-квартира Межпарламентской Ассамблеи размещается в том же Таврическом дворце, где когда-то размещались первые российские Государственные Думы, по-своему символично. У нас с государствами - нашими приграничными соседями глубокие совместные исторические корни, множество совместных интересов и важные перспективы для сотрудничества в современном мире.
Особенно глубокие интеграционные процессы связывают российский парламент с парламентом Белоруссии. В течение ряда лет работает Парламентское Собрание Союза Беларуси и России, Председателем которого я имею честь быть. Мы с нашими коллегами из Белоруссии внесли свою лепту в формирование Союзного государства и в обозримой перспективе выйдем на выборы в парламент российско-белорусского государства.
И наконец, еще одно, я бы сказал, итоговое соображение. Среди целей и перспектив развития парламентаризма в нашей стране я бы выделил следующие:
- повышение эффективности законодательного процесса;
- усиление результативности в реализации принятых законов;
- повышение взаимодействия между различными ветвями власти;
- совершенствование законодательной техники и планирования;
- всестороннее расширение связей между депутатами и избирателями;
- дальнейшее развитие и обновление всей законодательной базы российского государства и общества.
Уважаемые участники конференции, завершая доклад, я хотел бы выразить твердую уверенность в том, что законодательные (представительные) органы в нашей стране будут и дальше вносить свой весомый вклад в развитие страны, обеспечение достойной жизни наших сограждан и процветание нашего Отечества!
20 апреля 2001 года
http://www.seleznev.on.ru/newsfull.asp?id=302
