В марте 2004 г. был принят Государственной думой сразу в трёх чтениях, одобрен Советом Федерации, подписан президентом РФ, опубликован в печати и вступил в силу Федеральный конституционный закон "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа". Это - важный шаг на пути изменения закреплённого Конституцией РФ 1993 г. состава субъектов Российской Федерации. Серьёзно дискутируются вопросы объединения ещё нескольких субъектов Федерации.
В данной статье обсуждаются причины объединения регионов. Статья ориентирована на широкий круг специалистов в области региональной экономики, на занимающихся этим вопросом представителей законодательной и исполнительной власти.
Исходные предпосылки
В подходе к исследованию закономерностей объединения субъектов Федерации приняты следующие исходные предпосылки.
1. Все процессы и их оценку следует рассматривать через призму интересов затрагиваемых объединением субъектов.
2. Такими субъектами выступают:
- население (в том числе малые народы и народности) объединяемых регионов и страны в целом; собственники (в том числе иностранные), ведущие мелкий, средний и крупный бизнес, имеющие деловые интересы в объединяемых регионах;
- представители органов законодательной власти, руководители органов исполнительной и судебной власти РФ и субъектов Федерации;
- общественные организации;
- официальные лица других государств;
- прочие субъекты.
3. Затраты всегда предшествуют результатам; затраты и результаты разделены во времени и, нередко, в пространстве.
Исходя из предпосылок 1 и 2, можно утверждать, что процесс объединения регионов таит в себе возможность возникновения множества конфликтных ситуаций. Это естественно, поскольку не так-то просто согласовать интересы весьма разных и многочисленных субъектов. Как гласит народная пословица, "на всех не угодишь". Поэтому объективно необходимы уступки и компромиссы. Известно, что когда интересы согласовать не удается и стороны не идут на уступки, процесс либо останавливается, либо решается в пользу более сильных.
Из исходной предпосылки 3 следует, что при объединении регионов экономический эффект не возникнет из ничего (ничто, как известно, не берётся ниоткуда и не исчезает в никуда). Для его возможного получения сначала потребуются затраты. Назовём некоторые из них: на выравнивание уровней жизни населения объединяемых регионов, на создание общей инфраструктуры, на проведение выборов новых органов власти, реорганизацию управления и т. д. Это даёт основание полагать, что власти всех или части объединяющихся регионов станут просить поддержки у федерального центра. Тем более что прецедент создан: ещё до принятия закона об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа вышел президентский указ No 1283 от 03.11.2003 г. "О мерах по социально-экономическому развитию Коми-Пермяцкого автономного округа и Пермской области", в котором предусмотрены объёмные целевые финансовые инвестиции на период 2003-2006 гг.
Предусмотрены ли в федеральном бюджете расходы на объединение других субъектов Федерации? Созданы ли для этого необходимые накопления и фонды?
Из сказанного видно: уже из предпосылки 3 вытекает, что к объединению (укрупнению) субъектов Федерации, да и вообще к серьёзному изменению административно-территориального деления страны надо готовиться заблаговременно. Выработать стратегию, определить этапы её реализации, накопить ресурсы, подобрать и подготовить кадры, разработать нормативно-законодательную базу и т. д. Далее потребуется, как представляется, переходный период, в течение которого будет происходить переход от существующей территориально-административной структуры к новой. Здесь мы не будем обсуждать его содержание, задачи, этапы и продолжительность, поскольку всё это требует специального исследования и обоснования.
То, что объединение даст эффект, а не убыток, надо специально доказывать. Но даже если эффект обоснован на бумаге, не факт, что он действительно будет получен. А если это так, то надо заранее определить, кто и в каком размере понесёт ответственность, как и когда возместит ущерб в случае неудачи.
Мотивы к объединению
Укрупнение, слияние, поглощение и объединение компаний необходимо следует из объективного процесса увеличения степени обобществления производства по мере его развития. Обсудим мотивы, которые могут побуждать субъектов Федерации к объединению.
1. Стремление представителей власти субъектов Федерации укрепить свои позиции во взаимоотношениях с федеральной властью.
Действительно, экономические позиции могут укрепиться, поскольку ресурсный, материально-технический, экономический и финансовый потенциал объединившихся субъектов Федерации превосходит потенциал каждого из этих субъектов. Сложнее с политическим весом. С одной стороны, число избирателей в объединенном субъекте Федерации больше, чем в каждом из них по отдельности. С другой стороны, объединившись, регионы теряют часть мест в Федеральном собрании, Государственном совете, Государственной думе. Тем самым их политический вес уменьшается.
Сейчас, как считает мэр г. Муравленко В. А. Быковский, "на формирование экономики Севера Западной Сибири региональные политики не оказывают существенного влияния. Тем более интересы субъектов Федерации зачастую находятся в противоречии с общероссийскими и интересами могущественного нефтяного лобби в Москве, которое контролирует финансовые и инвестиционные потоки ТЭК региона".
2. Желание представителей власти и населения субъектов Федерации решить общие для объединяемых регионов вопросы, реализовать общие проекты.
О наличии таких вопросов и проектов, причём во всех областях общественной жизни, свидетельствует рождение в 90-е годы прошлого века восьми межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия ("Большой Урал", "Дальний Восток", "Северный Кавказ", "Северо-Запад", "Сибирское соглашение", "Большая Волга", "Центральная Россия", "Черноземье" и др.). Большинство из них были зарегистрированы в Министерстве юстиции РФ как юридические лица. Межрегиональные ассоциации имели свои бюджеты, доходную часть которых составляли взносы регионов, финансировали совместные проекты, поднимали и решали не только региональные, межрегиональные, но и общероссийские вопросы.
На мой взгляд, опыт работы межрегиональных ассоциаций показывает, что многие вопросы можно решать на основе договоров и соглашений руководителей субъектов Федерации и без изменения статуса субъектов Федерации.
3. Надежда представителей власти субъектов Федерации на получение средств и льгот от федерального центра на выполнение мероприятий, связанных с проведением объединения.
Нельзя исключать версию о том, что эта надежда происходит из представления, что федеральное руководство заинтересовано в укрупнении субъектов Федерации. Свои притязания на дополнительное финансирование и льготы представители субъектов Федерации могут обосновывать обещаниями решить, путём объединения, поставленные центром задачи социально-экономического развития страны, расширить товарные рынки, сократить избыточные функции управления экономикой и численность управленческого аппарата, отказаться в будущем от помощи из федерального бюджета и других федеральных источников финансирования, и т. д. и т. п.
4. Побуждение (прямое или косвенное) федеральным руководством руководства субъектов Федерации к объединению.
Представители федеральной власти могут быть заинтересованы в укрупнении регионов, полагая, что это облегчит им управление страной4. А отсутствие в России стратегии государственного строительства, концепции изменения федерального устройства, федеральной региональной политики оставляет региональным политикам широкий простор для предположений, побуждает прислушиваться к частному мнению и любым высказываниям "сверху" по этому вопросу.Кроме того, если "богатый" субъект Федерации объединяется с "бедным", то средние показатели новообразованного субъекта Федерации будут ближе к средним по стране, чем каждого из объединяемых субъектов.
Валовой региональный продукт на душу населения в Ханты-Мансийском автономном округе в 2002 г. был в 7 раз больше, чем в среднем по России, а в Тюменской области (без Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов) - в 6 раз меньше.
Если рассматривать эти два субъекта Федерации как одно целое, то среднедушевой доход в таком образовании составит 256,8 тыс. руб. на человека: (596,9 млрд руб. + 114,5 млрд руб.)/(1,434 млн чел. + 1,3367 млн чел.). Это в 4,7 раза больше, чем в среднем по стране.
Таким образом, изменив лишь административно-территориальное деление, можно заметно улучшить статистические показатели межрегиональной дифференциации не только среднедушевого валового регионального продукта (вместо отклонения в 7 раз вверх и 6 раз вниз от среднего по Российской Федерации получить менее 5 раз вверх), но и всех других социально-экономических показателей.
Такое "улучшение" статистических показателей может быть выгодно некоторым лицам в руководстве страны для создания лучшего образа России в глазах мирового сообщества и (или) демонстрации "результатов" своей деятельности.
Но и здесь не всё однозначно. Ведь если до условного объединения можно было сказать, что в стране есть регион, на жителя которого приходится примерно 20-21 тыс. дол., то после объединения эта цифра снизится до 8-10 тыс. дол.
Если высшее руководство страны собирается управлять представителями власти субъектов Федерации, то при прочих равных условиях это делать тем проще, чем меньше число таких представителей и чем больше они зависят от центральной власти. В этом отношении, конечно, удобно иметь только федеральные округа с назначаемыми в них представителями президента. При демократической же системе политическая власть законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации тем прочнее, чем большее число избирателей поддерживает вошедших в них лиц. В свою очередь, это число в общем случае прямо зависит от социально-экономического положения в стране и регионе, от экономической мощи субъекта Федерации.
Чем больше в регионе избирателей, тем более легитимными чувствуют себя победившие на выборах представители власти. Экономическая же мощь региона позволяет им быть менее экономически зависимыми от центральной власти. А чем более политически и экономически силён человек, тем труднее им управлять, не прибегая к насилию.
Если же высшее руководство страны собирается влиять на социально-экономическое развитие субъектов Федерации, то известно, что высокоразвитым и сильным в экономическом отношении субъектом Федерации из центра руководить не проще, а труднее. Есть общее правило: чем более сложна система, тем более наукоёмки методы её настройки на нужный режим работы. Поэтому по мере повышения уровня социально-экономического развития субъектов Федерации, даже без их укрупнения, федеральному центру следует передавать руководителям этих субъектов всё больше прав, функций и полномочий по руководству этими субъектами.
Трудно управлять многими, но еще труднее управлять теми, кто этого не хочет.
5. Стремление населения более слабого в социально-экономическом плане субъекта Федерации улучшить свое положение за счёт перераспределения части благ из более богатого субъекта Федерации.
Этому стремлению противостоит нежелание жителей более благополучного в социально-экономическом плане субъекта Федерации жертвовать своим благополучием в чью-либо пользу. "Зачем нам объединяться? - спрашивают они. - Нам и так хорошо!"
Возникает конфликт между богатыми и бедными: относительно более бедные хотят объединиться с более богатыми или присоединиться к ним, в то время как последние желали бы отделиться от бедных.
Есть опасения, что изменение статуса субъекта Федерации может вызвать переход на более низкие нормативы социальных расходов. Их сотни, и они существенно различаются даже в соседних регионах. Так, нормативы социальных расходов на больного в Архангельской области - 700 руб. на человека, а в Ненецком автономном округе - более 5 тыс. руб. на человека. В Архангельской области дотируют 10% расходов на оплату коммунальных услуг, а в Ненецком АО - 70%.
Зеркальная ситуация может возникнуть при объединении "бедных" субъектов Федерации. Регионы, накопившие относительно меньше долгов федеральному бюджету, могут противиться объединению с регионами, имеющими больший размер долга, а последние - желать объединиться с первыми или присоединиться к ним.
Специфические опасения высказывают представители коренных малочисленных народов автономных областей и национальных округов. Помня, что такие области и округа были образованы в составе краёв и областей для защиты этих народов и по Конституции 1993 г. стали субъектами Федерации, они волнуются - не ущемит ли их права и интересы переход к новой административно-территориальной структуре и понижение нынешнего статуса национальных образований, в которых они проживают, и не приведёт ли объединение к "растворению" титульных народов как общности.
Часть занятых в сфере управления и на производствах, обслуживающих эту сферу, боятся потерять работу в связи с неизбежной реорганизацией управления при объединении субъектов Федерации.
6. Стремление деловых кругов избавиться от препятствий, чинимых представителями власти ведению их бизнеса, от барьеров между регионами, стоящих на пути движения их товаров и денежных потоков, сократить число ведомственных инстанций, с которыми они вынуждены иметь дело.
К сожалению, с реализацией этого намерения тоже не всё обстоит гладко. Централизация властных полномочий в административном центре объединившихся регионов таит в себе ряд опасностей. Для мелких и средних предпринимателей существенным может оказаться пространственное отдаление от них органов власти, с которыми они должны иметь дело. Это особенно ощутимо в условиях российского бездорожья, плохой системы связи и организации делопроизводства.
Кроме того, при размещении, как это у нас принято, в административном центре органы власти объединившихся субъектов Федерации оказываются более удаленными от находящихся на периферии территорий, чем органы власти субъектов Федерации до объединения. Соответственно увеличивается отрыв власти от населения, растёт бюрократизм.
Не случайно поэтому часть органов власти предлагается размещать не в административном центре, а в других городах.
7. Есть ещё некто Х, Y и Z, контролирующие основные финансовые потоки региона, инвестиции в него, транспортировку нефти и газа, владеющие находящейся на территории региона собственностью и акциями работающих там предприятий. Их отношение к объединению нам неизвестно, но в условиях современной России оно может стать определяющим, а в случае, если таковые являются иностранными физическими или юридическими лицами, то это может породить еще дополнительные проблемы и, возможно, угрозы.
Первый опыт
Какие же обоснования в пользу объединения выдвигались при создании Пермского края? Анализ текстов Федерального конституционного закона "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" и Договора от 17.02.2003 г. "О согласованных действиях по образованию нового субъекта Российской Федерации путём объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа" показывает, что их три. Это: ускорение экономического развития, повышение уровня жизни населения, уменьшение демографических и социально-экономических диспропорций. Приведенные в табл.1 данные показывают некоторые из таких диспропорций.
Таблица 1
Отношение величин показателей социально-экономического
развития в 1995-2001 гг. Коми-Пермяцкого автономного округа
к их значениям по Пермской области в целом, %
Показатель: 1199, 200
Территория: 250,5, 20,5
Численность населения: 5,3, 5,1
Среднегодовая численность занятых в экономике: 3,5, 4,0*
Ожидаемая продолжительность жизни: 97,6, 95,8*
Среднедушевые доходы населения: 38,4, 33,6
Уровень безработицы: 146,7, 87,8*
Доходы консолидированного бюджета: 3,6, 3,0
Расходы консолидированного бюджета: 4,0, 2,80
Инвестиции в основной капитал на душу
населения: 28,3, 11,1
Доля убыточных организаций в общем числе
организаций: 177,8, 129,8
Ввод в действие жилых домов на 1000 человек
населения: 67,9, 63,1
Объем розничной торговли на душу населения: 33,6, 24,5
Объем платных услуг на душу населения: 18,6, 21,2
Число больничных коек на 1000 человек
населения: 1111,5, 117,1
Библиотечный фонд общедоступных библиотек
на 1000 человек населения: 148,1, 157,6
Как пишет председатель подкомитета по вопросам региональной политики и межрегиональных отношений депутат Государственной думы А.Климов, "эксперты считают, что через 4-5 лет возможно максимальное сближение среднеокружных характеристик уровня жизни людей со среднеобластными. Без объединения это было бы возможно не ранее чем через 15-20 лет". Это будет достигнуто за счет прогнозируемого увеличения объёма инвестиций в Коми-Пермяцкий округ в 22 раза. При этом, как отмечает А. А. Климов, "по крайней мере, три года после образования края федеральный бюджет будет дотировать необходимые средства в округ".
Относительная немногочисленность населения Коми-Пермяцкого округа и помощь федерального бюджета уменьшат нагрузку, которую будет нести экономика Пермской области по подъему уровня благосостояния населения округа. "Анализ баланса потенциальных плюсов и минусов, - пишет А. А. Климов, - позволяет говорить о том, что объединение двух субъектов Федерации не приведёт к заметному осложнению экономической и социальной ситуации в самой области, хотя и явится серьёзным дополнительным фактором, который ранее не существовал, а теперь будет требовать своего максимально полного учёта".
Ещё одним мотивом к объединению была надежда пермской элиты на дополнительные финансовые вливания в регион со стороны федерального центра для реализации проекта создания края.
Итак, разнохарактерные интересы потенциальных участников объединения, наличие разноплановых положительных и отрицательных сторон и последствий этого процесса позволяют утверждать, что целесообразность объединения субъектов Федерации следует
·тщательно обосновывать для каждого конкретного случая;
·оценивать с точки зрения необходимости для страны в целом;
·подтверждать прогнозом возможных последствий (краткосрочных, среднесрочных и долгосрочных) для страны, жителей и экономики объединяющихся субъектов Федерации, других лиц, затрагиваемых объединением.
С.В.Казанцев, доктор экономических наук, главный научный сотрудник Института экономики РАН.
Полный вариант статьи опубликован в No6 журнала "ЭКО" за 2004 год.
