Тема административно-территориального переустройства страны далеко не новая, но ее актуальность явно возросла после вступления в силу Федерального конституционного закона, определяющего порядок создания новых субъектов Федерации путем объединения существующих. Причем в некоторых регионах уже перешли от слов к делу. Это означает, что через несколько лет административно-политическая карта России может претерпеть изменения. В принципе модернизация территориального устройства Российской Федерации закономерна. С одной стороны, мы вступили в XXI век, век интеграции и глобализации.
С другой стороны, нынешние "административные одежды" были сшиты в другое время, для иных целей и под другую "фигуру". Действующая региональная административная модель сформировалась к середине прошлого века и выражала интересы централизованной директивной экономики, монопартийной диктатуры, принципиально других методов управления обществом и государством. Конечно, структуры управления обладают определенным консерватизмом, ведь одной из основных их задач является обеспечение стабильности системы. В этом смысле часто реформировать их нежелательно. Но когда содержательная часть объекта управления изменилась, а форма осталась прежней и, более того, продолжает служить системе, которой уже нет, тогда может наступить острый системный кризис. Иная политическая система, рыночные механизмы экономического управления, новые права российских регионов, другая система социальных ориентиров и углубленная интеграция нашего государства в мировое сообщество - одних этих обстоятельств было бы достаточно для того, чтобы задуматься о соответствии административно-территориального деления вызовам времени.
Недавно Комитет Государственной Думы по делам Федерации и региональной политике провел парламентские слушания о правовом обеспечении административно-территориального устройства России. В них приняли участие представители большинства регионов. Помимо проблем объединения, депутаты, сенаторы и специалисты обсудили порядок изменения административных границ между субъектами Федерации, а также подготовку законопроекта о порядке изменения статуса российских регионов. Дискуссия сразу приобрела острый характер.
В ходе слушаний были высказаны три подхода к административно-территориальному реформированию. Первый предлагает быструю и глобальную перекройку карты России, в результате которой должно быть образовано от 15 до 30 губерний. Сторонников подобного решения можно подразделить на две группы. Одни из них считают, что административное деление должно учитывать социально-экономические особенности регионов и формировать "самодостаточные" территории. Вторые, ссылаясь на опыт США, говорят, что административные границы необходимо проводить чуть ли не по линейке. Они обосновывают свою позицию тем, что в стране должно быть единство экономического пространства и не следует искусственно плодить "удельные княжества", способные из-за "самодостаточности" развалить Россию.
Второй подход к реформе административного устройства можно условно назвать консервативным. Его суть: пока ничего не менять, все проблемы решать в существующих региональных формах. Но даже его самые яростные сторонники не исключают перехода к другой схеме территориального администрирования лет через 15 - 20. У этого подхода есть серьезный недостаток. Он не позволяет разрешать проблемы в тех регионах, где они могут быть успешно устранены в недалеком будущем. Речь, в частности, идет о так называемых "сложносоставных" субъектах Федерации или "матрешках", где в составе края или области есть автономные округа. Ряд из них по объективным причинам не могут самостоятельно преодолеть свою отсталость. Здесь бы соединить усилия федерального центра и богатого соседа! Но административные границы и раздельные бюджеты мешают этому.
Наиболее близки к объединению Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ. В этих субъектах Федерации совместная рабочая группа уже готова составить проект договора о порядке их объединения. Ожидается, что такой референдум может состояться ровно через год. Стоит ли замораживать подобные процессы на десятилетия, тем более что население демонстрирует желание высказать свою позицию по этой проблеме?! Наконец, третий подход состоит в том, чтобы постепенно, по мере готовности проводить реформу территориального устройства. Там, где это обосновано, осуществлять укрупнение (в разумных пределах) регионов на основе закона. Там, где соседние регионы смогут договориться, - провести необходимую коррекцию административных границ.
Даже тот небольшой опыт, который удалось накопить при первых попытках объединения, показывает, сколь нелегок этот путь. Во время переговоров то и дело приходится наталкиваться не только на психологические преграды. Есть немало серьезных правовых вопросов. Например, при слиянии нескольких регионов образуются новые органы власти. Они должны быть установлены уставом будущего субъекта. Но кому принимать этот устав? Говорят, что это могут сделать власти действующих субъектов. Но вправе ли те, кто при создании объединенного региона прекращает свое существование, принимать устав будущего субъекта Федерации? Сомнительно.
Предлагают сделать это в Федеральном конституционном законе, регулирующем процесс объединения. Однако по Конституции РФ ее субъекты "формируют свои органы власти самостоятельно". Можно предположить, что после избрания новых органов власти объединенного субъекта они и примут устав новорожденного образования. При объединении двух и более субъектов Федерации логично возникает вопрос о том, где быть будущему административному центру. Анализ показывает, что иногда перенос региональной столицы из привычного места может иметь гораздо больше плюсов, чем представляется на первый взгляд. Зарубежный опыт свидетельствует, что столичные функции лучше выполнять в относительно небольших городах, не являющихся крупными экономическими и культурными центрами. Кроме того, перенос административного центра из более развитой части региона в менее развитую объективно способствует развитию последней.
Достаточно вспомнить опыт американских Штатов. Не случайно также, что британские власти пытаются вывести многие управленческие структуры за пределы Лондонского мегаполиса. Конечно, перенос центра это лишь один из возможных вариантов. Можно говорить и о перераспределении некоторых ключевых функций между несколькими центрами. В любом случае к выбору административного центра следует отнестись серьезно, избегая скоропалительных решений. Взвешенно следует подойти и к наименованию объединенного субъекта. Название - один из главных символов региона. При объединении нескольких территорий каждая из них скорее всего будет настаивать на том, чтобы новый субъект приобрел и новое наименование.
Возможно, лучше пойти по пути избрания нейтральных определений, имеющих географическую основу (например, Западно-Уральская, Прибайкальская область и т. п.). Все это наглядно демонстрирует, что административно-территориальное реформирование - дело сложное, требующее индивидуального подхода к каждому конкретному случаю. Мы, между прочим, не касались еще социальных, экономических, национальных аспектов проблемы, трудностей с нахождением консенсуса среди региональных элит и т.п. Из одного этого перечня видно, что даже там, где у интеграции нет видимых преград, следует предусмотреть достаточно продолжительный переходный период, способный застраховать от поспешных шагов, чреватых ошибками. Попытки решать вопросы территориального устройства страны посредством командного окрика или политического шантажа недопустимы. Терпение и такт в конечном счете приведут к более быстрым и позитивным результатам.
