Александр Пискунов: Рубль работает на оборону плохоНазад
Александр Пискунов: Рубль работает на оборону плохо
Так считает заместитель председателя Счетной палаты Александр Пискунов
Из досье "НВО" Александр Александрович Пискунов родился в 1951 г. в г. Таганроге Ростовской области. В 1974 г. окончил Военную академию им. Ф.Э. Дзержинского по специальности военный инженер-радиотехник, а в 1980 г. - заочную адъюнктуру той же академии. Прошел подготовку в Финансовой академии при правительстве РФ и школе бизнеса в Лондоне. С 1974 по 1990 гг. - проходил военную службу на Государственном испытательном полигоне (космодром Плесецк). С 1990 по 1991 гг. - депутат Верховного Совета РСФСР, заместитель председателя Комиссии Верховного Совета РСФСР по связи, информатике и космосу, затем Комитета по обороне и безопасности. В ноябре 1993 г. стал председателем Комитета по военно-технической политике МО РФ, а в декабре - депутатом Государственной Думы, заместителем председателя Комитета Государственной Думы ФС РФ по обороне. С 1995 г. был заместителем руководителя, руководителем Административного департамента аппарата правительства РФ, заместителем руководителя аппарата правительства РФ, заместителем председателя Комиссии по военно-промышленным вопросам правительства РФ. С 2001 г. является аудитором Счетной палаты РФ. Воинское звание - генерал-майор запаса.
Мониторинг
-AЛЕКСАНДР Александрович, Счетная палата наряду с решением широкого круга задач проводит большую аналитическую работу в плане военного строительства. Ключевая проблема - военный бюджет. Как он формируется в реальности, и как следовало бы его составлять наиболее целесообразным способом?
- Формирование и исполнение военного бюджета - задача во многом банальная и сложная одновременно. Имеется определенное пространство управления, есть задача сохранения безопасности государства в широком смысле, она распадется на задачу обеспечения обороны и на задачу безопасности личности, общества, государства. Мы мечтали направлять на оборону 3,5%, а на безопасность - 1,6% валового внутреннего продукта (ВВП). Итого - 5,1% ВВП. Сейчас реально эти цифры составляют соответственно 2,44% и 1,8% ВВП. Теперь эта задача распадается на ряд составляющих: обеспечение ядерного сдерживания, подготовка к ведению боевых действий в трех средах - на море, на суше и в воздухе. Кроме того, необходимо обеспечить соответствующие условия для функционирования разведки, контрразведки, охраны границы, правопорядка и так далее. Суммарные расходы на эти цели составляют около 30% бюджета и около 30% бюджета идут на расчеты по государственному долгу, т.е. на то, чтобы кормить, учить и лечить остается менее трети. Состав, структура и задачи военной организации переразмерены для возможностей государства, и поэтому нужны расходы на военную реформу. Государство имеет ограниченный ресурс и цели военного строительства, на которые он должен быть распределен. Это плоскость функциональной классификации закона о бюджете.
Другая плоскость отражает ведомственную классификацию. Военная организация государства состоит из Вооруженных сил и других войск и органов, а именно - Минобороны, МВД, ФСБ, Погранвойск и др. Эта плоскость может быть разделена как бы на три составляющих - на расходы, связанные с содержанием силовых структур, на их оснащение вооружением и военной техникой и на обеспечение: тыл, военно-учебные, медицинские заведения и так далее.
Третью плоскость формирует временная ось, которая должна отражать программу военного строительства, распадающуюся на этапы, отдельные годы, когда, например, осуществляется переход из пятивидовой в четырехвидовую структуру, а потом - в трехвидовую структуру Вооруженных сил. Здесь также должен отражаться ход государственного оборонного заказа и программы вооружения в целом. В части обеспечения военного строительства должна отражаться программа перехода к единому тылу, общей системе военно-учебных заведений и много чего другого.
Но в любом случае, для рационального планирования нужна внятная организационная, информационная и правовая среда, которая позволяла бы хоть с какой-то точностью и оперативностью отвечать на вопросы: какие деньги, на какие цели кому переданы, и как они расходуются. Следовательно, надо знать и контролировать, какие денежные потоки временно приостановить, а какие интенсивно двигать.
- Но это, в общем, так естественно, особенно для таких государственных организмов, которые насчитывают миллионы людей...
- А на самом деле вот этого как раз и нет в нашем государстве, в наших силовых структурах. Просто нет самого программно-целевого пространства, о котором столько лет говорят военные ученые и экономисты.
Мы должны были бы давно написать такой закон о бюджетной классификации, который реализовал бы эти элементарные принципы военного строительства хотя бы на самом примитивном уровне. Ведь никто не принимает во внимание такой фактор, как управление жизненным циклом оружия, не планирует его по годам, по соответствующим расходам, не вписывает в планы военного строительства. Вот и выясняется, что уже на стадии проектирования атомной подводной лодки следует просчитать, а во сколько обойдется ее утилизация. И выясняется, что утилизация будет соизмерима со строительством самой подлодки. А надо предусмотреть еще расходы на ее эксплуатацию, ремонт, модернизацию: это разрозненные блоки, нуждающиеся в согласовании и балансе как по времени, так и по ресурсам. Иначе нам вновь придется переписывать программу вооружений с чистого листа, не выполнив предыдущую даже наполовину.
Наглядной иллюстрацией отсутствия научных методов планирования мы сегодня имеем в вопросах денежного довольствия нашей армии. Пропорция численности офицеров, сержантов и гражданских служащих такова, что на одного командира приходится два солдата и два вольнонаемных. Как в таких условиях можно радикально повысить денежное довольствие тем же офицерам? Этого не произойдет никогда, если не изменить организационно-штатную структуру Вооруженных сил. Сегодня средняя зарплата гражданского персонала ВС 4,5 тыс. руб., а военнослужащих - 3,5 тыс. руб. Когда такое было?
У нас в правительстве некоторые чиновники по сей день не понимают, чем труд гражданского человека отличается от ратного труда. Гражданский по окончании рабочего дня закрыл свой стол и будь здоров. А у военного за спиной - подводная лодка с большим количеством ядерных боевых блоков, много народу, два атомных реактора, торпеды, которые непонятно в каком состоянии и так далее. Он делегировал государству право распоряжаться собственной жизнью в отличие от гражданского, несвязанного никакой присягой. Гражданский человек волен выбирать, как ему поступить - выполнять распоряжение старшего начальника или написать заявление и уйти. Военный должен выполнять приказ. Приравнивание ставок военных к разрядам госслужащих - необходимый, но совершенно недостаточный шаг для изменения нищенского содержания военнослужащих. Военный должен получать больше, чем люди без погон, - так было в России всегда. Сейчас, к сожалению, наоборот, и такое положение будет сохраняться до тех пор, пока бюджет не станет у нас действительно научно разработанным, комплексным, сбалансированным и прозрачным. Но чтобы сделать его таким, нужна соответствующая культура высшего государственного чиновника. За это мы и боремся в стенах Счетной палаты.
- А где еще есть резервы для оборонных расходов?
- Вот смотрите. Научно исследовательские работы у нас в России становятся бесконечными, потому что уже сегодня они охватывают более 3,5 тысячи тем. Однако в этом году на испытания по результатам НИОКР будет представлено всего 35 образцов. Вывод: расходы на НИОКР малоэффективны, а результаты устаревают и обесцениваются.
Если учесть, что расходы на оборону Пентагона превышают 300 миллиардов долларов, а Минобороны России - 9 миллиардов, мы должны особо строго следить за тем, как работает каждый рубль.
Другая сторона проблемы - военная наука за отечественные гроши работает не на Россию, а на зарубеж, для иностранных армий. Разрабатывается и производится вооружение, которое Минобороны РФ не планирует закупать в ближайшие годы, но поставляет за границу, в том числе в приграничные страны.
- Да, но доходы от военного экспорта, как утверждают, идут на развитие отечественного оборонного производства, укрепление Вооруженных сил, не так ли?
- Поверьте мне, это только разговоры, что мы через ВТС поддерживаем Вооруженные силы РФ. Военно-техническое сотрудничество нашего ВПК за последние 10 лет ни копейки не вернуло в гособоронзаказ, ни копейки - это официальный доклад начальника вооружения МО РФ в Счетной палате.
- Ну, а куда они делись?
- Не хочу говорить на эту тему. Кое-кто построил 5-звездочные гостиницы, прошли избирательные кампании. При этом руководители некоторых наших нищих оборонных предприятий указывают личные доходы, которые достигают миллиона. Это только то, что указывается официально. Но даже не в этом дело.
У нас дисбаланс между расходами на безопасность и оборону, между расходами на оснащение и содержание, между НИОКР и закупками и по многим другим позициям. Взять хотя бы систему, связанную с обеспечением Северо-Кавказского военного округа. Она построена так, что контракты заключает как бы сам округ, но Минэкономики при этом диктует, у кого и что купить. И получается, что мы в Краснодарский край везем овощи и фрукты чуть ли не через Северный полюс. Беда в том, что ситуация неуправляема, потому что она находится вне поля зрения для руководства. Эти все издержки - бешеные накрутки на военный бюджет.
- Оборонные предприятия негодуют по поводу того, что государство никак не может вернуть долги, а отсюда - и дела у них идут неважнецки.
- Это еще одна гримаса наших несовершенных финансовых отношений в оборонной сфере. Уточняя бюджет 2000 года, мы заложили средства на расчет по долгам с накопленной кредиторской задолженности предприятий ОПК. Это был такой же революционный поворот в методологии и практике бюджетирования, как и введение казначейства. Впервые накопленная за многие годы кредиторская задолженность была выделена в законе отдельно от текущих расходов. И это в сочетании с переходом на казначейство дало поразительный результат: выяснилось, что на самом деле накопленные долги, если их строго рассматривать в соответствии с законодательством и производить расчеты через казначейство, а не через "прямые" и "обратные" взаимозачеты, составили сумму, втрое меньшую, чем заложенные в законе 32,5 миллиарда рублей.
Знаете, Макнамара, став министром обороны, только тогда подошел к реформированию вооруженных сил, когда реально занялся деньгами. Не лозунги и доктрины, а надлежащим образом проложенные и контролируемые денежные потоки и ручейки гарантируют успех военного реформирования, военного строительства в целом.
Мы подошли к той ситуации, когда промышленность уже теряет интерес к гособоронзаказу. Наша беда еще в том, что даже теперь, когда деньги, казалось бы, мы исправно платим, нет гарантий в определенном результате, ввиду несовершенства сложившейся системы контрактации. То есть заключается контракт на производство, условно скажем, 10 артиллерийских установок по цене, допустим, 5 миллионов рублей за изделие. Собираются: клерк Минэкономики, военпред и представитель завода. Они согласовывают цену, подписывается контракт. Но на самом деле это еще ничего не значит. К концу года собирается та же троица, и говорит - ребята, извините, у нас же нет предельных лимитных цен, а кооперация цену подняла на комплектующие. Поэтому будет не 10 изделий по 5 миллионов рублей, а 5 изделий по 10 миллионов рублей каждое.
- То есть ободрали государство?
- Не от хорошей жизни промышленности в прошлом и не от большого ума государства сегодня. Необходима сбалансированная политика внутренних и внешних цен на вооружение и военную технику с учетом отраслевой и региональной специфики. У нас сегодня средняя зарплата на судостроительных предприятиях Северодвинска втрое ниже, чем на предприятиях Санкт-Петербурга, где нет районных коэффициентов и процентных надбавок для Крайнего Севера.
Неудивительно, что цены, по которым мы продаем некоторое оружие за рубеж, ниже, чем те, по которым мы закупаем для собственных Вооруженных сил. Я как-то в шутку предлагал руководству СВР: давайте сделаем за границей подставную фирму, будем закупать наше вооружение по дешевке и поставлять в наши Вооруженные силы.
Необходима гораздо большая детализация и прозрачность бюджета в части расходов на оборону, хотя бы для парламентского контроля наиболее дорогостоящих и приоритетных программ.
- Может быть, поэтому уже второй год засекречиваются данные бюджета по производству вооружений?
- Удивительно, что Министерство обороны в последние годы выступает за детализацию открытия и раскрытия бюджета, а Минфин категорически против. Непонятно, что мы хотим скрыть: наличие планов строительства и оснащение Вооруженных сил или отсутствия логики их бюджетирования и финансирования. В США, странах Западной Европы вы без труда найдете официальный справочник того, что поставляется в войска, в каких количествах, вплоть до носков для солдат и туалетной бумаги.
Сегодня у нас на флоте несколько десятков заказчиков, и каждый отвечает за свой огород. Делается, например, новый корабль, на который заказано, оплачено и выполнено 98% НИОКР, а 2% работ, оказывается, еще не начинались, поскольку там другие заказчики и у них свои приоритеты. В результате жизненный цикл строительства корабля удваивается одновременно с его ценой. Неудивительно, что мы единицы образцов поставляем в войска. Нужна современная система контрактации, четкая система ответственности за соответствие ТТХ и ТТТ.
Проверки показывают, что цена зачастую определяется по факту работ. Нормальной системы ценообразования, контроля нет, лимитных цен нет. Я открываю программу вооружения и вижу, что разработка изделия будет стоить 100 рублей и продолжаться 3 года. Но это еще ничего не значит, так как эти 100 рублей в условиях отсутствия понятия предельной цены, как это было в СССР, могут быть потрачены в первый год, а изделие не построено никогда. Мы видим, что принятую 5 лет назад программу вооружений оказалось невозможным откорректировать, и сегодня пришлось принимать новую программу вооружений, за которую также трудно поручиться.
- Понятно, это тяжелая управленческая задача. Но вот же принят закон о бюджетной классификации, разве его недостаточно, чтобы переломить ситуацию?
- Недостаточно. Кроме того, в Минобороны действует, если не ошибаюсь, 200-й приказ, который утверждает свою ведомственную классификацию, плохо согласующуюся с законом о классификации. По этой классификации вы можете определить, сколько стоят сторожевые караульные собаки, но вы не можете сказать, сколько стоит полк, дивизия, армия, округ. Для этого надо проводить специальную НИР. А как без этого можно планировать военную реформу? Назовите место, где осуществляется оценка и согласование планов военного строительства и реальных активов государства? Без этого осмысленная военная реформа невозможна. Для меня смысл военной реформы состоит в том, чтобы из растопыренной пятерни сделать кулак, чтобы деньги на оборону не утекали между пальцев. Но пока до этого далеко.
Вадим Соловьев
