Борис Гуселетов: Роль политических партий и общественных организаций в формировании органов власти в соответствии с интересами различных групп населенияНазад
Борис Гуселетов: Роль политических партий и общественных организаций в формировании органов власти в соответствии с интересами различных групп населения
УРАЛЬСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
ФОНД ГОРБАЧЕВА
ПРОЕКТ ГРАЖДАНСКОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ПРОЕКТ ПОДДЕРЖКИ ВЫПУСКНИКОВ АМЕРИКАНСКИХ ПРОГРАММ
Екатеринбург 2004
Роль политических партий и общественных организаций в формировании органов власти в соответствии с интересами различных групп населения
Международная конференция 30-31 октября 2003 года
Рекомендовано к изданию оргкомитетом международной конференции
и Ученым Советом УрАГС
Support for this publication was provided by the Alumni Local/Initiative Grand"s Programт, which is funded by the Bureau оf Educational and Cultural Affairs оf the United States Department of State (ЕСА), under authority of the Fulbright-Hays Act
of 1961 as aтended, and administered by the American Councils of International Education: ACTR/ACCELS. The opinions expressed herein аге the authors" own and do not necessary express the views оf either ЕСА оr the American Councils оf International Education.
Support for this publication was provided by the SCOUT (Support of Community Outreach and University Teaching) Programт, (under by the Bureau оf Educational and Cultural Affairs of the United States Department оf State (ЕСА), under authority of the Fulbright-Hays Act of 1961 as amended, and administered by the Open Society Institute (OSI) and the Civic Education Project (СЕР). The opinions expressed herein аrе the authors" own and do not necessary express the views оf ЕСА, OSI оr СЕР.
Издание сборника осуществлено при поддержке Программы малых грантов для выпускников американских программ (Alumni; Local/Initiative Grand"s Program) и Проекта гражданского образования (CEP/SCOUT Special Project Grant). Содержание сборника отражает только мнение авторов статей и может не всегда совпадать с мнением финансирующих организаций.
@ Уральская академия государственной службы, 2004
@ Авторы соответствующих материалов,2004
РАЗДЕЛ 1. Современные методы формирования государственных органов власти и органов местного самоуправления
Гуселетов Б.П.,
политический секретарь СДПР, доцент, кандидат технических наук, Москва
Институт политических партий в современной России и его роль в административно-политической реформе
Вопрос об обществе, какое мы создаем, нельзя решить без уяснения роли государства в этом процессе и осознания того, каким оно может и должно быть на данном этапе. Эта задача не под силу одной власти, без участия общества, представленного неправительственными организациями. Государственная власть может быть действительно эффективной, лишь обретя демократическую и социальную направленность, реально взаимодействуя с политическими партиями, профсоюзами, деловыми кругами, общественными движениями, опираясь на инициативу и ответственность разных слоев общества. Это предполагает наличие достаточно зрелого гражданского общества, иначе "усиление" государства чревато подменой им общества и, по сути, возвращением к традиционной для России авторитарной модели.
Гражданское общество в России до конца не сложилось, и запрос на него со стороны власти и населения не столь очевиден, как запрос на "сильное государство". Поэтому на власти лежит особая ответственность за создание необходимых условий для формирования гражданского общества. Становление свободного рынка, безусловно, необходимое, но недостаточное условие для такого перехода. Гражданское общество - это самоорганизующееся и институализированное сообщество людей, способных противостоять и все охватывающей власти государства, и стихии рыночных отношений. Получается как бы заколдованный круг: гражданское общество, являясь силой оппонирующей власти, не может возникнуть без посредства самого государства. В этой ситуации возникает соблазн вообще отказаться от идеи гражданского общества, сделав ставку либо на рынок, либо на государство. Именно по этому основанию разделились между собой наши "рыночники" и "государственники". Для первых главное - это проведение так называемых "рыночных реформ". Вторые уверены, что из кризиса не выйти, не возродив "сильное" государство. Но сегодня те и другие заметно сблизились друг с другом: для большинства из них созданный в стране"свободный рынок" (на котором власть, будучи одним из важнейших игроков, одновременно устанавливает "правила игры") вовсе не противоречит идее сильной, даже авторитарной власти. Проблема становления гражданского общества, с точки зрения практического решения стоящих перед страной проблем, для тех и других оказывается явно второстепенной.
Без гражданского общества рынок не станет цивилизованным, государство демократическим, страна конкурентоспособной. Гражданское общество - это сфера общественного взаимодействия людей по поводу их общих целей и интересов. Оно не сводится ни к рыночной активности экономических агентов, ни к действиям властей, и возникает по инициативе разных общественных объединений свободных людей.
Среди интересов, волнующих людей, главный и наиболее общий касается стоящей над ними власти и проводимой ею политики. Реализовать его можно на выборах органов власти разных уровней. Поэтому право избирать и быть избранным - основное политическое право гражданина в правовом государстве. Под правовым государством мы понимаем не просто власть закона в противоположность власти личной, а власть закона, установленная с согласия большинства. По тому, насколько в законах и политике государства учтено мнение большинства, мы судим о степени его право вой зрелости и демократичности. Вот почему рынок и гражданское общество - не совпадающие понятия. На рынке каждый сам за себя, принцип гражданского общества - взаимный диалог и согласие. Рынок возможен и при авторитарной власти, гражданское общество без политической демократии и правового государства невозможно. Рынок нужен гражданскому обществу, но не является его главным отличием.
Таковым скорее является парламент - главный политический институт гражданского общества. Рынок обособляет и дифференцирует, парламент связывает и объединяет, представляя разные общественные интересы без их прямого столкновения и открывая путь к гражданскому миру и согласию. Парламент нужен гражданскому обществу как важнейший политический инструмент его создания, если обладает реальной, а не фиктивной властью. Неприязнь к парламенту, принижение его роли в системе власти есть фактически неприятие гражданского общества, его отрицание.
Гражданское общество не исчерпывается парламентской формой правления, оно включает и иные формы социально-политической активности граждан. Поэтому в споре "рыночников" и "государственников" правы те, кто отстаивает приоритет не рынка или сильного государства, а гражданского общества, основанного на политической демократии и реальном парламентаризме. Вне гражданского общества рынок становится стихийным, неуправляемым, а власть, в ответ на это, более централизованной и бюрократичной.
Наблюдаемый сегодня крен в сторону так называемой "управляемой демократии" несет опасность усиления административного контроля власти над основными институтами демократии-- парламентом, представительными органами власти, местным самоуправлением, партиями и общественными организациями, СМИ и судебной системой. Наличие этой тенденции обусловлено отсутствием гражданского общества. И как ни странно, идея "твердой руки", сильной исполнительной власти находит поддержку не только у левых, но и у правых, считающих себя либерал-демократами. Все они ссылаются на практику многих модернизаций, когда в переходный период достаточно эффективно работала гремучая смесь либерализма с авторитаризмом (трансформация франкистской Испании, реформы Л. Эрхарда - К. Аденауэра в Германии и т.д.). Но с тем существенным уточнением, что переход к рынку там не был самоцелью, не подменял переход к гражданскому обществу, а политические свободы - интересами и возможностями личного обогащения.
Проведение рыночных реформ без опережающего построения гражданского общества и правового государства - это шаг не вперед, а назад, к традиционно-сословному (феодальному) укладу жизни. При видимых ростках рыночной экономики налицо возврат к подобному состоянию в современной России "демодернизация"): деиндустриализация производства, обнищание большинства граждан на фоне появления узкого сословия богатых, группирующихся вокруг власти, возрождение самых архаичных форм сознания.
Первым шагом на пути реализации стратегии развития должна стать дальнейшая демократизация власти и государства, начатая перестройкой, но остановленная "неодемократами". Преодоление коммунистической системы - что они ставят себе в заслугу - не привело к окончательному разрыву с традиционным для России самовластием, вековой привычкой народа к послушанию и терпению, а российской верховной власти ставить себя выше закона и пренебрегать любыми проявлениям гражданской активности.
Мы еще живем в сословном обществе, где законы пишут для всех, кроме власти. Это неконтролируемое правом пространство вдасти "черная дыра", куда испаряются все благие реформаторские начинания. Антикоммунистическая революция также может обернуться возвратом к авторитарному прошлому, но без социальной компенсации. Поэтому важно осознать, что в демократическом государстве законы пишут, прежде всего, для власти - президента, чиновников, а уже затем для всех остальных, и "диктатура закона" - это диктатура не власти над обществом, а общества над властью. Законопослушное общество не возникнет раньше законопослушной власти.
В стране нет реального демократического противовеса власти. Диктатуру партии сменила борьба за президентский пост частных лиц, не несущих ответственности ни перед своей партией, ни перед парламентом. Меняющую название "партию власти" создают не под определенную политику, а под конкретные властные фигуры. Партий и общественных организаций много, но нет ни .граждан, ни демократии, Это главная проблема сегодняшней России.
Элементарные формы гражданской активности - участие в выборах и уплата налогов. От совершенства избирательной и налоговой систем, признаваемому всеми их справедливости и разумности зависит уровень гражданской зрелости общества. Степень совершенства этих систем измеряется тем, насколько они позволяют большинству населения реально участвовать в формировании власти и ее политики. Если от выборов(особенно в парламент) не зависит ни состав правительства, ни проводимая им политика, а собираемые налоги тратят без ведома и согласия налогоплательщиков, то такое государство не приближает, а отдаляет переход к гражданскому обществу.
Развитие демократического правового государства как первоочередная задача - таков отправной пункт российской стратегии развития. Это предполагает создание такого правового порядка, в котором власть реально принадлежит избранникам народа, а политика формируется теми, кто победил на выборах. Возможность через выборы влиять на содержание и направление государственной политики делает людей более ответственными за их выбор, заставляет сознательно относиться к своему гражданскому долгу. С этого начинается движение к гражданскому обществу, но им оно не исчерпывается. Гражданское общество в процессе становления ставит перед государством новые задачи, требуя расширения признаваемых и защищаемых прав граждан.
Построение эффективного государства в стратегическом плане предполагает решить две важнейшие задачи: изменение сложившейся формы правления и реконструкцию механизма государственного управления. Обе они носят не столько функциональный, сколько политический характер.
Административная реформа
Сложившаяся в настоящее время в России супер президентская форма правления с почти монархическими полномочиями главы государства, правительством, находящимся на вторых ролях, и парламентом на третьих оказалась явно неэффективной. Становится все более очевидным, что ее необходимо менять, передав парламенту право формировать правительство и ответственность за его работу, а на правительство - ответственность перед парламентом, а не только перед президентом. Но это возможно лишь при условии, что правящая элита осознает исчерпанность ресурсов действующей системы и будет реально готова такую реформу осуществить в конституционном режиме, опираясь на широкую общественную поддержку.
В современном мире существует много различных модификаций парламентских и смешанных форм правления. В поисках собственной модели политического устройства России следует в большей степени ориентироваться не на Запад, а на страны Центральной и Восточной Европы, которые, отказавшись от эпохальных исторических рывков, последовательно перешли от старой коммунистической модели к демократической. В результате им удалось достичь того, чего пока нет в России: создать системные рамки, обеспечиваЮЩl1е целенаправленное движение к демократии и блокирующие возможность реставрации. Здесь преобразования начинали не с выборов, а с договора между разными группами политической элиты о новых правилах игры, об отношении к прошлому, настоящему и будущему; не с трансформации режима, а с проектирования и строительства демократической политической системы, т.е. с радикальной реформы самого устройства власти. Это исключило возможность реанимации режима, при котором власть концентрируется в одном институте. Партии, принявшие эти принципы, получили доступ к исполнительной власти в случае успеха на выборах, а их приход к власти не сопровождался попытками изменить экономический строй или политический режим.
Оптимальной для России могла бы стать президентско-парламентская или даже президентско-премьерская модель организации власти с ее разделением между выбираемым населением главой государства и сильным главой правительства, формируемого парламентским большинством и опирающегося на его поддержку. Такая модель государственной власти могла бы вполне органично вписаться в стратегические цели и задачи российского развития: создания цивилизованной социальноориентированной рыночной экономики, гражданского общества и правового государства. При этом не требуется изменения Конституции страны.
Перспективы социально-экономического развития С1раны прямо зависят от эффективности работы административного аппарата. Но за прошедшие 10 лет никаких серьезных усилий по повышению эффективности его работы не предпринималось. В результате система госуправления, в силу своей коррумпированности и большого числа серьезных недостатков, превратилась в мощный тормоз модернизации российской экономики. Мы все еще имеем государство советского типа: исполнительная вертикаль власти, с одной стороны, отсутствует в традиционно регулируемых секторах экономики, а с другой - громоздка и неповоротлива в тех отраслях и сферах, в которых государство вообще присутствовать не должно. Отсюда избыточная нагрузка на экономику, отсутствие качественных институтов для ее нормальной работы, дополнительный налог в виде неэффективного администрирования. В Послании Федеральному собранию (2002) президент Путин отметил, что "... подразделения исполнительной власти живут так, будто они продолжают оставаться штабами отраслей централизованного народного хозяйства", Т.е. ведомства продолжают отвечать не за конкретные функции, а за состояние отрасли "в целом". В условиях правового демократического государства и рыночной экономики такая система не эффективна. Новые рыночные субъекты самостоятельны, для них важна среда и общие условия функционирования, во многом зависящие от политики государства.
Административная реформа имеет три составляющие: реформа федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ); реформа госслужбы, определение статуса госслужащего; разграничение полномочий между уровнями власти.
Реформа ФОИВ должна обеспечить наиболее эффективную работу правительства РФ. Соответственно, их состав и типология должны базироваться на составе и типологии конкретных полномочий, т.е. разрешенных и предписанных законом воздействий на граждан, предприятия и Т.п. Госаппарат должен стать совокупностью органов, каждый из которых специализируется на выполнении предусмотренных законом конкретных полномочий государства. Они структурированы преимущественно на функциональной, а не отраслевой основе, освобождены от функций, прямо не отражающих властные прерогативы государства, их полномочия не дублируются. Министерства должны финансироваться не. за их существование, а за результат, Т.е. исполнение функций министерства. Только такая система стимулирует сокращение издержек, дает реальный контроль общества над властью, без которого не построить правовое государство и эффективную экономическую систему.
В России сегодня сложились шесть видов ФОИВ: министерства, госкомитеты, агентства, службы, комиссии и надзоры. Отсутствие четкости и единообразия в определении функций, механизмов их реализации и координации действий этих органов не позволяют реально повысить эффективность работы госаппарата, обеспечить действенный контроль, изжить отраслевой подход. Сохраняется потребность в многочисленных согласованиях, размывающих ответственность конкретных ведомств и замедляющих принятие решений.
Нечеткость распределения полномочий исполнительной власти, ее отраслевой принцип построения обусловлены сложившимися механизмами представительства интересов. Административная система должна по возможности представлять консолидированный интерес общества, воплощаемого в законе. Но у нас отраслевые и территориальные интересы традиционно были представлены специализированными структурами партгосаппарата. Но с началом перестройки стройность и работоспособность этой системы резко снизилась.
Депутаты Верховных Советов СССР и РСФСР последних созывов и первых составов Госдумы не смогли полноценно заместить аппарат в поиске баланса интересов. Депутаты были не готовы выдвигать и согласовывать реалистичные требования, гражданское общество лишь начало структурироваться, отсутствовали механизмы и навыки цивилизованного лоббирования. В итоге главными партнерами аппарата стали ряд бизнес-структур и организаций, представляющих корпоративные сообщества. Это определило "камерный" формат представительства интересов и востребовало ранее наработанные внутри аппаратные механизмы их согласования. Но сегодня эти механизмы препятствуют консолидированной разработке и реализации политики, делают баланс интересов непрозрачными нестабильным, снижают эффективность работы госаппарата, увеличивают бюджетные расходы, благоприятствуют коррупции, блокируют нарождающиеся механизмы публичного цивилизованного представительства интересов. Их полная ликвидация вряд ли возможна, они есть и в странах с давними традициями разделения властей. Но в России они гипертрофированы, и их ослабление - одна из задач административной реформы.
Ключевую роль в административном аппарате играют правительство и ФОИВ. Если учесть, что большинство принимаемых законов вносится в Госдуму Правительством через правительственные фракции и принимается ей, то становится очевидным - именно реформа ФОИВ является важнейшей задачей административной реформы.
По данным Главного контрольного управления (ГКУ) администрации президента в среднем выполняется в срок немногим более половины от общего числа поручений в адрес правительства. Трудно рассчитывать на эффективность работы госаппарата, если нежелание брать ответственность на себя становится стилем работы. Министерства все чаще стараются переложить решения трудных вопросов на правительственные межведомственные комиссии, работа которых чаще всего малоэффективна. Чтобы решить эту проблему, нужно сократить число таких комиссий, оставив только те, которые действительно нужны для решения важнейших задач межведомственного характера. Необходимо повысить ответственность министерств и других ФОИВ за эффективность про ведения политики в соответствующих сферах, наделив их соответствующими полномочиями.
Определяющий признак правительства (и министерств) как политического органа - выполнение им политических и регулятивных функций. В определенной степени он просматривается в существующем составе ФОИВ, но эти функции слабо разграничены с исполнительно-распорядительными и контрольными. Освобождение министерств от несвойственных им функций позволит уменьшить их число примерно вдвое за счет объединения ведомств, решающих схожие и взаимосвязанные задачи. Это упростит структуру правительства, увеличит эффективность его работы как коллегиального органа, сократит дублирование функций министерств и аппарата правительства.
Исполнительно-распорядительные функции следует передать агентствам, ответственным за реализацию крупных долгосрочных программ, координацию и обеспечение деятельности госучреждений и предприятий и т.п. В зависимости от характера решаемых задач агентство может быть подведомственно министерству или иметь межведомственный характер. Усиление программно-целевого подхода в деятельности органов власти, расширение сроков прогнозирования и бюджетного планирования создает предпосылки .для создания долгосрочных программ достижения приоритетных социально-экономических целей. Управлять такими программами могли бы самостоятельные агентства, которые после их завершения упраздняются либо реорганизуются. Для реализации исполнительно распорядительных функций государства, имеющих регулярный характер, например, сбор налогов и кассовое исполнение бюджета нужны будут, соответственно, Федеральное агентство по налогам и сборам и Федеральное казначейство на правах агентства.
Для исполнения контрольных функций лучше всего подходят такие уже существующие органы, как инспекции. Необходимо только передать им все контрольные функции, освободив от них другие подразделения госаппарата.
Особый тип федеральных органов исполнительной власти образуют службы. Они специализируются на исполнительно-распорядительных полномочиях и также должны быть освобождены от несвойственных им функциях. Специфика служб в том, что в силу особенностей их деятельности (охрана госграницы, общественная безопасность и т.п.) сотрудники не только органа управления, но и подведомственных структур должны иметь статус госслужащих, а сама служба является преимущественно военной или правоохранительной, а не гражданской. Статус службы оправдан, если налицо оба этих принципа. Иначе орган целесообразно образовывать в виде агентства, в котором статус госслужащего не распространяется на персонал подведомственных учреждений.
Определяя целесообразные формы взаимоотношений между министерствами, с одной стороны, и агентствами и инспекциями, с другой, нужно учесть соображения управляемости и возможные конфликты интересов. Если прямо подчинить правительству много агентств и инспекций, управляемость в системе ФОИВ будет ослаблена. Поэтому исполнительно-распорядительные и контрольные органы лучше создавать при тех или иных министерствах, избегая совмещения разнородных полномочий. Так, инспекции достаточно выделить в самостоятельные органы, подведомственные соответствующим министерствам, чтобы отделить рутинные контрольные функции от политических и регулятивных. Это важно для организации, планирования, финансирования и стимулирования служебной деятельности. При этом значимые конфликты интересов при выполнении регулятивных и контрольных функций не возникнут, если они не будут переплетаться с исполнительно-распорядительными. Система ФОИВ должна быть устроена так, чтобы ответственность за реализацию исполнительно-распорядительных функций не возлагалась на министерства и инспекции. Иначе возникнет стремление создать "своим" исполнителям тепличные условия, отдать приоритет ведомственным интересам, а не общественным.
Предлагаемая структура "министерства-агентства (службы) - надзоры" в том или ином виде реализована во многих странах мира и доказала свою эффективность. Переход от объектно-ориентированной к проблемно-ориентированной системе организации исполнительной власти должен повысить ответственность госслужащих, снизить затраты, уменьшить объем межведомственных согласований, сократить аппарат отдельных ведомств и правительства в целом, упразднить госрегулирование там, где оно не нужно и, в конечном итоге, повысить эффективность государства в целом.
В настоящее время для многих министерств и ведомств реальной проблемой является подготовка предложений по вопросам, вносимым для рассмотрения на заседаниях правительства. Предлагаемая система позволит сделать так, что они будут материально заинтересованы в выполнении конкретных мероприятий. Кроме того, она выровняет нагрузку на разные министерства и ведомства. Система позволит выносить на заседания правительства действительно важные вопросы, требующие участия многих министерств и ведомств.
Еще один важный этап в борьбе с разворовыванием бюджетных средств - организация закупок для госнужд на тендерной основе. Указом президента установлено, что заказы на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд размещаются на конкурсах, если иное не предусмотрено федеральными законами и указами президента. Такая организация поставок - нормальный, цивилизованный способ бюджетного финансирования. Но чтобы он по-настоящему заработал, нужна глубокая административная реформа. Без нее про ведение тендеров превратилось в дополнительный способ извлечения чиновниками материальных выгод.
Другая важная проблема - административные барьеры, которые представляют собой одну из наиболее эффективных возможностей извлечения чиновниками статусной ренты. Система двойного учета, бухгалтерского и налогового, по нашим оценкам, влечет к затратам экономических агентов в размере от одного до полутора процентов ВВП. Это косвенная налоговая нагрузка, которую бизнес вынужден нести в связи с плохим администрированием. Нужна радикальная перестройка системы лицензирования, регистрации бизнеса, всех процедур, связанных со стандартизацией и сертификацией. Серьезной трансформации требуют неэффективные правоприменительная и судебная системы.
Обычно выделяют 6 основных барьеров на пути бизнеса: регистрация предприятия; лицензирование деятельности; согласование проектной документации; сертификация; идентификация и маркирование; деятельность разных инспекций и надзорных органов и регистрация товарных знаков и доменных имен. В 2000 году вопрос о радикальном снижении административных барьеров для бизнеса был поставлен потому, что они стали серьезным препятствием для развития предпринимательства в стране. И хотя формально административные барьеры снижены, стали активно развиваться организации, предоставляющие услуги по лицензированию, Т.е. по сути выступающие посредником между лицензирующими органами и предпринимателями. Несмотря на принятие пакета законов по дебюрократизации, проблема остается острой. В настоящий момент проблема административных барьеров в целом решается в отрыве от задач реформирования госслужбы. Причина их существования не столько в несовершенстве существующих законов, сколько в неэффективной организации работы госслужбы и, прежде всего, системы стимулирования чиновников. С этой точки зрения, борьба с этими барьерами путем совершенствования нормотворческой деятельности, но без соответствующей реформы госслужбы, касающейся мотивации чиновников, малоперспективна.
Федеральным чиновникам платят мало, С учетом надбавок денежное вознаграждение составляет от $200 до 400 в месяц. По данным рекрутинговых агентств, сегодня в Москве найти на такую зарплату даже рабочего весьма сложно. Но низкий уровень зарплаты - это не самая главная проблема. Главная трудность в стимулировании высокоэффективного управленческого труда в том, что уровень его оплаты никак не связан с результатами. До настоящего времени не было серьезной попытки увязать оплату труда федеральных чиновников с эффективностью труда.
Повышение оплаты их труда необходимое, но недостаточное условие повышения эффективности работы госаппарата. В настоящее время имеются предложения по резкому увеличению уровня зарплаты до $700 в месяц в среднем при дифференциации от $4-5 тыс. на уровне руководителя департамента до $350 у рядовых сотрудников низшего звена. Предположения правильные, но недостаточные.
Эта ситуация имеет ряд негативных последствий. Одно из самых простых решений по повышению уровня оплаты труда чиновников - увеличение числа. руководящих должностей, что ведет к росту числа ФОИВ; замов у их руководителей и структурных подразделений в министерствах и ведомствах. Сегодня число ФОИВ - 60. В структуре, к примеру, сформированного недавно нового федерального правительства Германии 13 министерств, почти в 2 раза меньше, чем у нас. Что касается ненормально большого числа зам министров (по 10-15), то, например, за рубежом ситуация совершенно иная. Есть министр и зам. министра, замещающий его в необходимых случаях. Так, в федеральных министерствах США обычно один зам. Наша иррациональная ситуация не выдерживает критики и с научного точки зрения. Давно доказано, что количество управляемых объектов не должно превышать 7+2. Кроме того, большое число начальников, влияющих на распределение средств, тоже вещь негативная. Во-первых, доля нерационально распределяемых финансовых средств растет. Чем больше начальников допущено к общественному "пирогу", тем больше будет перераспределено в их пользу. Во-вторых, снижается качество работы, т.к. исполнителей мало, а начальников много. В третьих, формируется нездоровая атмосфера в самих трудовых коллективах центральных аппаратов ФОИВ.
Оставляет желать лучшего квалификация работников ФОИВ, уровень которой неуклонно снижается последние годы. Система их отбора и повышения квалификации крайне неэффективна. Необходимо скорее переходить на систему конкурсного отбора госслужащих через специальные конкурсные комиссии, которые должны носить межведомственный и межрегиональный характер и включать в себя не только представителейорганов власти, но и специалистов-ученых по государственному управлению. Должна быть на практике реализована система постоянного повышения квалификации госслужащих, причем она должна самым серьезным образом влиять на их карьерный рост.
В России проблему низкой эффективности работы чиновников при значительных госрасходах в настоящий момент пытаются решить за счет сокращения их общей численности, но реально число работающих не уменьшается. Неэффективность расходов на госуправление растет во многом из-за того, что увеличиваются транзакционные издержки.
Объективные сложности построения эффективной системы стимулирования госслужащих обусловлены двумя факторами: по роду деятельности они относятся к управленческому аппарату, а трудятся в некоммерческом секторе. Основополагающий принцип стимулирования госслужащих - привязка уровня оплаты труда к результатам деятельности. Ключевая проблема реализации данного принципа - формализация результатов работы. Финансироваться работа министерств и ведомств должна по проектному принципу, когда деньги выделяют на выполнение конкретных задач с формализуемыми результатами. Для этого нужна ревизия функций отдельных министерств и ведомств с последующей формализацией результатов и привязкой объемов финансирования к результатам. В долгосрочном плане нужен переход на финансирование конкретных программ, а не отдельных функций министерства или его деятельности в целом.
Для организации эффективной системы стимулирования госслужащих в краткосрочной перспективе должны быть приняты следующие меры:
1. По каждому из основных направлений деятельности министерств нужно выделить функции, относящиеся к компетенции данного министерства и не пересекающиеся с функциями других министерств и ведомств. Обычно результаты исполнения функций можно формализовать, так же как и фактор своевременности решения тех или иных задач. С учетом этих параметров объем финансирования можно прямо увязать с результатами работы.
2. По итогам ревизии функций их дублирование должно быть устранено. А если взаимодействие между министерствами и ведомствами вызвано объективными причинами, следует определить степень ответственности каждого министерства и ведомства.
3. По тем направлениям деятельности министерства, которые объективно нельзя формализовать, решения о стимулировании могут приниматься на основе экспертных оценок результатов работы. Нужно сформировать такой механизм, который бы заинтересовывал сами министерства и ведомства в минимизации потребностей в экспертных оценках.
Описанные меры могут повысить заинтересованность госслужащих в результатах труда, но не защитят от коррупции. В среднесрочном плане более высокий уровень оплаты труда госслужащего за счет более эффективного использования финансовых средств будет способствовать повышению индивидуальной ответственности при наличии дополнительного фактора - риска потери работы. Для того чтобы этот риск был действительно ощутим, наряду со стимулирующими мерами нужна организация эффективной системы контроля деятельности госслужащих. Особое внимание должно быть уделено вопросам, связанным с организацией тендеров, созданием государственных унитарных предприятий.
Еще одна проблема - огромное число федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУП), которых сегодня 9.810. Госсектор экономики, представленный ФГУП, растет, т.к. их функционирование является способом реализации материальных интересов федерального чиновничества. Хотя их организационно-правовая форма, основанная на праве хозяйственного ведения, явно малоэффективна. Их недостатки: бесконтрольность финансовых потоков; символические платежи в бюджет; разбазаривание госсобственности; слабая управляемость и др.
Помимо этого крайне важно максимально отстранить государство от прямого участия в экономике. Чиновники не должны определять трансферты регионам; экспортные квоты; тарифные скидки; возможности реструктуризации долгов; преференции в обслуживании бюджетных счетов; финансовые льготы; допуск к инфраструктуре для экспортных поставок и т.д. Не должно быть ФГУП на праве хозяйственного ведения (нужно оставить их ограниченное число). Там, где федеральные органы вынуждены все-таки принимать решения, выполняя регулятивные функции, они должны это делать на основе утвержденных правил и процедур, четких и прозрачных. Чиновники должны только оформлять решения, руководствуясь действующими правилами.
Сложившуюся систему разворовывания бюджетных средств можно изменить только в результате проведения комплекса мероприятий. Важнейшее из них - про ведение государственного финансового контроля на ином (в сравнении с нынешним) качественном уровне. Формальный финансовый контроль нужно дополнить контролем содержательным. Это требует привлечения экспертов и дополнительных затрат на проведение контрольных мероприятий. Нужна система государственного финансового контроля.
