Николай Федоров. Лев Кураков. `Центр и регион: проблемы и пути совершенствования межбюджетных отношений `Назад
Николай Федоров. Лев Кураков. `Центр и регион: проблемы и пути совершенствования межбюджетных отношений `
Материалы научно-практической конференции
В последнее время в стране имеет место весьма оживленная дискуссия как на федеральном, так и региональном уровнях вокруг проблем и поиска путей конструктивного взаимодействия органов власти и управления в вопросах совершенствования федеративных отношений и укрепления российской государственности. На этом фоне вопросы укрепления бюджетов всех уровней, выработки финансовых механизмов, цементирующих Федерацию, становятся еще более актуальными.
В соответствии с Конституцией межбюджетные отношения в Российской Федерации развиваются как система взаимоотношений двух партнеров - федерального центра и субъектов. Как известно, 1994 год считается годом начала становления новой для России системы межбюджетных отношений. Вполне понятно, что за этот короткий период данная система не смогла приблизиться к своему идеалу, она все еще далека от совершенства. В то же время проведена большая работа по переходу от системы нормирования и индивидуального согласования объемов финансовой помощи субъектам Федерации к единым правилам ее распределения. В целях регулирования межбюджетных связей, а также для удобства была признана группировка субъектов по уровню их бюджетного потенциала, определяемого совокупным объемом налоговых и неналоговых доходов, собираемых на их территории. При этом был определен удельный вес отдельного субъекта в общем объеме сбора всех субъектов РФ. Были введены единые нормативы отчислений от федеральных налогов с бюджеты субъектов, создан фонд финансовой поддержки регионов, средства которого в виде трансфертов должны были распределяться между субъектами Федерации по единой методике.
Имеющиеся проблемы бюджетных взаимоотношений политики и аналитики зачастую объясняют характерными значительными различиями в экономическом и бюджетном положении российских субъектов, что связано как с огромными масштабами страны и разнообразием ее природно-климатических зон, так и неравномерным распределением производительных сил, историческими, национальными и другими особенностями развития ее регионов. Все это, разумеется, соответствует действительности. Все нужно рассматривать во времени и пространстве.
Однако одно отчетливо и предельно ясно - что-то не в порядке с бюджетными взаимоотношениями федерального центра и субъектов, касающимися распределения и перераспределения бюджетных доходов, формирования поддержки на горизонтальные бюджетные дисбалансы. Об этом красноречиво свидетельствует тот факт, что сегодня россиянин лишен современного получения зарплаты, нормального пенсионного обеспечения, бесплатной медицинской помощи, бесплатного образования, гарантированных ему конституционными нормами. Государство задолжал своему народу, иностранным кредиторам.
Можно до бесконечности констатировать проблемы неотрегулированности межбюджетных связей, предъявлять взаимные претензии и упреки центру, региону. Но это не тот путь движения вперед, где изначально отсутствует государственный подход к этим вопросам и где, к большому сожалению, продолжают доминировать политические сиюминутные интересы, отсутствует высокая ответственность сторон в межбюджетных отношениях, ориентированных на отдельные персоналии или так называемые "лояльные" регионы, а не на реальные экономические показатели и выполнение взаимных обязательств.
Основная цель нашей встречи, как представляется, найти совместными усилиями реальные подходы и выработать конкретные рекомендации по вопросам обеспечения достойного уровня жизни населения, создания в регионах бюджетных и финансовых условий, при которых гражданам будет гарантировано получение стандартного социального минимума.
В этих целях было бы правильным провести анализ и сделать некоторые обобщения сначала на региональном уровне. Известно, что бюджетную систему региона составляет совокупность бюджетов региона (республики), административно-территориальных единиц (муниципальных образований) и автономных в бюджетном отношении учреждений, находящихся в определенной взаимосвязи и взаимозависимости.
В основу межбюджетных отношений Чувашии, как одного из российских субъектов, заложены принципы сбалансированности интересов всех участников этих отношений, самостоятельности бюджетов всех уровней, законодательного разграничения расходных полномочий и ответственности доходных источников между бюджетами всех уровней, единства бюджетной системы. Основным направлением совершенствования межбюджетных отношений является создание сбалансированной системы взаимных прав и обязанностей (разграничение расходных полномочий и доходных источников) республиканских органов власти и органов местного самоуправления по распределению и закреплению расходных и доходных источников бюджетной системы республики. Эти отношения строятся в соответствии с федеральным и республиканским налогово-бюджетным законодательством.
По бюджетному потенциалу наша республика относится к третьей группе российских субъектов - относительно слабых, с удельным весом 0,2 - 0,6 %. Доля финансовой помощи центра республике составляет около 25 %. Республика имеет те же проблемы неплатежей, использования бартера и денежных суррогатов, применения взаимозачетов на республиканском и местном уровнях. Дефицит бюджета составляет от 160 до 180 млн. рублей, просроченная задолженность по выдаче средств на заработную плату работникам бюджетной сферы - 125 млн. рублей. Показательна деформация реальных межбюджетных отношений между федеральным центром и Чувашией. Уменьшается финансовая поддержка из федерального бюджета. В прошлом году из утвержденных 372 млрд. рублей республика получила всего 261 млн. рублей. Таковы правила формирования ФФПР. Одним словом, республика подвержена кризисным явлениям в межбюджетных отношениях, присущим и другим российским субъектам.
В условиях переноса центра тяжести экономических реформ с федерального на региональный уровень ждать сверху формирования доходной части бюджета не приходится. В этих условиях реальная действительность диктует, чтобы мы рассчитывали, прежде всего, на собственные силы, на собственный интеллектуальный потенциал, поиск неиспользованных возможностей и невостребованных внутренних ресурсов и резервов.
Благодаря достигнутому взаимопониманию исполнительной и законодательной ветвей власти в республике, в числе первых российских регионов, принят Закон "О республиканском бюджете ЧР на 1999 год". В короткие сроки разработана и принята Программа социально-экономического развития ЧР на 1999-2001 годы, в которой определены цели, задачи, этапы и механизмы реализации, уделено значительное внимание формированию доходной части бюджета и боле рачительному, эффективному использованию бюджетных средств. В этой программе, касающейся, в частности, бюджетной политики, приоритетными задачами определены: создание устойчивой доходной базы бюджета через проведение налоговой реформы и мер, направленных на увеличение собираемости налогов; усиление финансового контроля за соблюдением налогового законодательства, контроля за целевым использованием государственных средств; составление реального бюджета, не допускающего образования бюджетной задолженности, снижение дотационной зависимости республики; создание условий налогооблажения, обеспечивающих улучшение реального сектора экономики; реструктуризации задолженности организаций по обязательным платежам в республиканский бюджет, бюджетным ссудам и кредитам, подлежащим возврату в республиканский бюджет.
В числе первоочередных мер по лучению дополнительных доходов можно было бы отнести реализацию Закона ЧР "О налоге с продаж". Вполне понятно, что этот закон принят, прежде всего, для того, чтобы поддержать работников бюджетной сферы. В целом в расчете на год пополнение по этому налогу должно поступить, по оценке Министерства финансов РФ, около 170 млн. рублей. Ведется работа по реализации пакета антикризисных (стабилизационных) мер, направленных на финансово-экономическое оздоровление бюджетообразующих предприятий, развитие реального сектора экономики, без чего немыслимо создание налогооблагаемой базы. Эти и другие меры вносят определенные инновационные подходы к совершенствованию внутренней республиканской бюджетной системы. Известно, что законодательство не дает нам возможность прямого воздействия на деятельность акционерных обществ. Но это не означает, что мы не способны контролировать собственные государственные пакеты акций. Мы должны найти также механизмы поддержки унитарных предприятий, производящих в первую очередь ликвидную продукцию, в частности за счет внутренних налоговых льгот.
В числе стратегических путей можно указать необходимость усиления государственного регулирования экономики. Для этого есть немало рычагов воздействия, не противоречащих принципам рыночной экономики, например, более активное применение процедуры финансового оздоровления, совершенствование процессов управления государственной собственностью, оказание бюджетной поддержки приоритетными отраслями - основным локомотивам экономики. К ним наряду с отраслями социальной сферы (образование, наука, культура и здравоохранение) следует отнести топливно-энергетический комплекс, перерабатывающую и легкую промышленности, малый и средний бизнес в наукоемкой сфере. Эффективное управление и строгий контроль за использованием государственной собственности - другой реальный источник пополнения бюджета. Скудный бюджет требует разработки механизмов межотраслевого взаимодействия предприятий, концентрации и более эффективного использования их потенциальных ресурсов, производственных мощностей. По мере возможности, не откладывая в долгий ящик, необходимо уже сейчас исправлять издержки приватизации, помогая собственникам повышать доходность приватизированных предприятий. По состоянию на сегодняшний день республиканского и муниципальной собственности находятся 24,1 % общего числа бывших государственных предприятий. Еще один важнейший источник пополнения бюджета - активная государственная политика по отношению к естественным монополия на энергоносители, восстановление государственной монополии на алкоголь и табак. Казна получила бы твердый доход. По экспертным оценкам, в теневом секторе экономики находятся не менее 350 млрд. деноминированных рублей, или до 40 % розничного товарооборота. Надо вывести экономику, особенно в области торговли, из полукриминального состояния и поставить ее на легальные рельсы.
Осуществление этих приоритетов вызвало бы рост мотивации развития реального сектора и доли доходов, направляемых на его развитие, обеспечение высокого уровня интенсивности труда и, как следствие, способствовало бы росту заработной платы, необходимой для платежеспособности спроса в регионе, быстрому реагированию на складывающуюся конъюнктуру в пользу развития импортозамещающих производств.
В совершенствовании системы межбюджетных отношений неоценима роль законодательного органа республики с учетом ее специфических экономических, социальных, экологических и других местных особенностей. Перед нами на первый план выдвигаются задачи усиления законотворческой работы по укреплению налогового потенциала республики, расширению бюджетных полномочий и повышению ответственности исполнительной власти и глав и органов местного самоуправления. Для решения этих задач представляется важной разработка Закона "О бюджете развития Чувашской Республики", способного дать реальные импульсы для совершенствования социально-экономического развития Чувашии.
В условиях становления Российской Федерации регионы, как известно, расширили свои полномочия по праву принимать собственные законы. Но при этом нередко возникают правовые коллизии, когда региональное законодательство не "стыкуется" с федеральным, не учитывающим и не отражающим более полно региональные интересы. По данным Генеральной прокуратуры России, около 30-40 % правовых актов субъектов РФ не соответствуют федеральному законодательству. Практически все конституции республик и уставы краев и областей России содержат те или иные нормы, также противоречащие Конституции РФ. Это - серьезная проблема, решение которой видится в выработке эффективного механизма взаимодействия законодателей в центре и регионах. Огромный урон наносит стране принятие заведомо невыполнимых законов, требующих огромного финансового обеспечения. В этой связи полагали бы возможным возложить функции определения, отслеживания и экспертной оценки принятия приоритетных законопроектов на уровне региона, в данном случае в Чувашии, на Экспертный совет Госсовета ЧР совместно с Высшим экономическим советом в ЧР, а на уровне центра - на аналогичный совместный экспертно-консультативный орган по "законодательным предположениям". Иначе говоря, необходимо сконцентрировать усилия по определению приоритетов законодательных предложений центра и региона для более полного учета взаимных интересов, согласованию со всеми органами власти ежегодных государственных программ законодательной деятельности. Такая работа способствовала бы ведению полноценного мониторинга, анализа и прогнозирования социально-экономической и политической ситуации в субъектах РФ, принятию решений на федеральном и региональном уровне.
Начиная с 1996 года в стране действует договорная практика взаимодействия центра и регионов, когда последние стали передавать часть вопросов из своего ведения в совместное с Российской Федерацией. Подобные договорные отношения по разграничению предметов ведения и полномочий налаживаются также между Чувашией и органами государственной власти РФ. Однако единые правила поведения между федеральным центром и субъектами Федерации, особенно в межбюджетных отношениях, не выработаны.
Несмотря на введение трансфертов - первой в истории России формы федеральной помощи регионам, основанной на нормативно-расчетных методах, система межбюджетной поддержки в целом остается крайне неэффективной. Трансферт в последние годы фактически превратился в одно из средств системы взаимных расчетов. Бюджетная политика сводится к порочной практике: трансферты определяются с точки зрения выравнивания бюджетных доходов, а не с точки зрения выравнивания минимального гарантированного стандарта государственных услуг населению независимо от места его проживания. Система региональных бюджетов далеко не прозрачная и не стимулирует экономическую активность регионов. Экономическая активность регионов в значительной степени подавляется, в свою очередь, и высоким налоговым бременем, запутанностью налоговой системы, неравенством и непостоянством. Остается нерешенной проблема реального налогового бремени на производителя, которое достигает 70-80 %. Из оставшегося трудно выделить и на инвестиции, и на пополнение оборотных средств, и на содержание социальных объектов. Отсюда стремление предприятий и частного бизнеса не выполнять свои обязательства перед государством. В результате реальные налоговые поступления не увеличиваются, а сокращаются.
Система межбюджетных отношений требует существенной корректировки, позволяющей регионам финансировать свои расходы за счет собственных доходов. Важное значение должно придаваться стабильности нормативов собственных доходов и неизменности регулируемых доходов регионов. Ежегодные изменения нормативов распределения доходов между уровнями бюджетной системы не стимулируют регионы к наращиванию доходной базы бюджета. В качестве корректирующих показателей можно было бы использовать не только доходы на душу населения, но и наличия земли, прежде всего пашни, на одного жителя.
С перенесением центра тяжести с федерального на региональный и местный уровни российское Правительство все более и более возлагает исполнение государственных полномочий на субъект, в том числе и социальная сфера передается в муниципальное ведение. В этой связи остро встает вопрос о включении формирования бюджетов местного самоуправления в систему отношений между федеральным и региональным бюджетами как достаточно самостоятельного третьего бюджетного уровня. Сегодня не стоит гамлетовский вопрос - быть или не быть местному самоуправлению как одному из наиболее важных звеньев в существующей системе финансовых и межбюджетных взаимоотношений. Одна из главных проблем - невыполнение Закона "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" в части как минимального обеспечения налоговыми поступлениями в федеральный бюджет, так и возврата доли бюджетных доходов в бюджеты российских субъектов. Сдерживающим фактором является то, что на федеральном и региональном уровнях не урегулированы вопросы финансово-экономической деятельности органов местного самоуправления. В нарушение требований Конституции РФ на органы местного самоуправления федеральными правовыми актами возложены полномочия, требующие прямых финансовых затрат (выплата пенсий, льготы ветеранам и другие) без наделения их полноценными полномочиями материальных и финансовых средств. В целом надо признать, что Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" является в правовом отношении документом высокого качества, соответствующим Европейской хартии о местном самоуправлении. На данном этапе надо сделать все для того, чтобы повысить его дееспособность по принципу свободы с ответственностью. Дом начинают строить не с крыши, а с фундамента. Мы должны немедленно вводить подлинное местное самоуправление, иначе вечно будем пребывать в состоянии, когда власть - сама по себе, а народ - сам по себе.
Итак, государственные органы должны прежде всего обеспечить выполнение своих обязательств перед населением, регионами, бюджетными организациями, хозяйствующими субъектами. Конституционно государство функционирует для исполнения воли народа, защиты его интересов и безопасности. В свою очередь, народ берет на себя обязательство содержать государство, а потому вправе требовать эффективного выполнения им своих функций. Все это отражается в структуре бюджета. Его доходная часть - налоговые обязательства граждан и юридических лиц, а также неналоговые сборы. Расходная часть - обязательства государства перед людьми и обществом в целом. Только при точном и строгом соблюдении взаимных обязательств возможны цивилизованные финансово-бюджетные отношения.
Н.В.Федоров Президент Чувашской Республики
Л.П.Кураков Председатель Государственного Совета Чувашской Республики
1999.01.05
Чебоксары. Издательство Чувашского университета
http://gov.cap.ru/hierarhy.asp?page=./44956/56788/57041/57049
