Иван Иванюк: Сервитутное право и инфраструктура страныНазад
Иван Иванюк: Сервитутное право и инфраструктура страны
Несовершенство и неполнота законодательства по земельным вопросам создает немало препятствий на пути целостного и эффективного развития экономики страны. При том, что в силу возложенных на государство функций для государства фактически не существует запрещенных способов использования земель и законодательно закреплена презумпция государственной собственности на землю, многие вопросы в нормативном правовом порядке до сих пор не урегулированы.
В частности, не завершено разграничение государственной собственности на землю, не установлен порядок изъятия и резервирования земельных участков для государственных нужд, а также условия и порядок приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на которых расположены здания, строения и сооружения. И, что весьма существенно, нет должного нормативного правового регулирования сервитутов, которые позволили бы решать многие вопросы без межевания земель, решений о переводе земельного участка из одной категории в другую, многократной регистрации перехода прав, иначе говоря, без больших затрат времени и средств.
Это является крайне актуальным для нормального функционирования инфраструктуры страны, обеспечивающей работу всех хозяйствующих субъектов, независимо от форм собственности. В первую очередь, речь идет о так называемых линейных объектах. В соответствии с Федеральным законом "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" это дороги, линии электропередачи, линии связи, нефте-, газо- и иные трубопроводы, железнодорожные линии и другие подобные сооружения. Градостроительный кодекс включает сюда также сети инженерно-технического обеспечения. Общая протяженность линейных объектов в России на сегодняшний день превышает 1 млн. километров.
Инженерные сети и сооружения располагаются на поверхности земли, под и над ее поверхностью. В случае размещения инженерных сетей и сооружений ниже почвенного слоя (под землей), они оказываются расположенными в недрах. При строительстве инженерных сетей и сооружений характеристики земли и недр изменяются. Земля и недра становятся не просто сложным объектом экосистемы, а элементом системы жизнеобеспечения (инфраструктуры), поскольку в состав земельного участка входят не только природные компоненты, но и элементы, созданные человеком.
Региональные органы Минюста России, вследствие неопределенности правового статуса объектов инфраструктуры, осуществляют регистрацию объектов либо как движимое, либо как недвижимое имущество. В результате газовые сети (как и другие протяженные объекты) оформляются или с получением свидетельства о праве собственности на объект недвижимости, или является движимым имуществом, с которым можно совершать сделки купли - продажи. Однако они не могут являться предметом ипотеки, поскольку ипотека предполагает залог недвижимости и отведенной под нее земли исключительно одновременно. Поэтому, к примеру, газораспределительные организации ОАО "Газпром", располагая громадным имущественным потенциалом, не имеют возможности брать кредиты под залог имущества.
Новые законы, призванные стимулировать инвестиционную деятельность (например, Федеральный закон No 115 от 21.07.2005 г. "О концессионных соглашениях"), оперируют категориями "объект инфраструктуры", "системы коммунальной инфраструктуры" в разделе "Объект концессионного соглашения", однако не дают их правового толкования.
В антимонопольном законодательстве объекты инфраструктуры рассматриваются не как система взаимосвязей, а как монополии, которые необходимо дробить. Но именно целостность объектов инфраструктуры за счет эффекта масштаба призвана минимизировать эксплуатационные затраты, она является базой целостности экономики России. Этим объясняется специфика объектов инфраструктуры как объектов управления. Непризнание этого положения, к примеру, при реализации инвестиционных программ приводит инвестора к определенным трудностям. Это хорошо видно на примере газоснабжения.
С одной стороны, Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации" не допускает разделения единой системы газоснабжения (в то же время позволяя организации - собственнику единой системы газоснабжения - осуществлять меры по совершенствованию структуры данной системы). С другой стороны, приватизация газопроводов, построенных за счет средств федерального, регионального и муниципальных бюджетов, осуществляется на аукционе, что приводит к появлению нового собственника и, следовательно, дроблению системы газораспределения.
Еще в Древнем Риме в качестве сервитутов использовались самые разнообразные права - от права на возведение строения, нависающего над землей во владении другого лица (servirus projiciendi) до права на пастьбу скота на земле соседа (servirus pascendi).
В Законе о собственности в РСФСР, принятом в 1990 году, была предусмотрена возможность ограничения права собственника в пользу другого лица. Таким образом, было признано понятие "сервитут" (от латинского servitus - обязанность, обязательство), хотя конкретные сервитуты в законе не были оговорены. Сервитут как право ограниченного пользования чужим земельным участком было определено ст. 274 Гражданского кодекса Российской Федерации. Вместе с тем должного развития сервитутное право, к сожалению, не получило. В частности, действующим законодательством вопрос о правах на земельные участки, занимаемые протяженными объектами, до сих пор не решен.
О неразвитости сервитутных отношений, возникающие в процессе хозяйственной деятельности, которые должны регулироваться другими федеральными законами с учетом правовой специфики категории "сервитут", определенной содержанием ст.ст. 274-276 ГК РФ, говорит статистика. По данным Росрегистрации, к 1 июля 2005 года на 40 млн. земельных участков было зарегистрировано менее 1000 сервитутов.
В России в современных экономических условиях, когда реформируются энергетика, железнодорожный транспорт, проблема упорядочения сервитутных отношений имеет особое значение. Предшествующие десятилетия бесплатного землепользования во многих случаях стали причиной нерационального проектирования размещения инженерных сетей и коммуникаций, недооценки показателей межотраслевой и межрегиональной эффективности их использования. Неупорядоченность сервитутных отношений существенно ухудшает финансовое положение городского хозяйства и городского населения, поскольку в условиях слабо регулируемого рынка позволяет естественным монополиям увеличивать диспаритет цен в сфере городского хозяйства.
Очень много вопросов возникает в связи с использованием природных ресурсов, собственником которых является государство. В современном российском законодательстве предусмотрены водный сервитут (ст.ст. 43, 44 Водного кодекса Российской Федерации), лесной сервитут (ст. 21 Лесного кодекса Российской Федерации), но не определены горные сервитуты - ни частный, ни публичный. В то же время на каждом шагу встречаются противоречия между интересами собственников земельных участков и участков недр (горных и геологических отводов), которые, согласно ст. 130 Гражданского кодекса Российской Федерации также являются недвижимым имуществом. Совершенно очевидно, что оба они не могут свободно пользоваться, владеть и распоряжаться своим имуществом.
В разных странах эта проблема решается по-разному. К примеру, в Германии для разработки месторождения требуется разрешение собственника земельного участка, а во Франции - нет, хотя владельцу земли необходимо выплатить компенсацию. Очевидно, что и в России невозможно обойтись без правового урегулирования ограничений в целях недропользования прав собственников земельных участков. К слову сказать, в "Горном уставе" 1902 года понятие частного горного сервитута имелось.
Земельный кодекс РФ предусматривает возможность предоставления земель для размещения инженерных сетей и сооружений, а также объектов, необходимых для эксплуатации, содержания, строительства, реконструкции, ремонта, развития объектов трубопроводного транспорта; использование земель в качестве охранных и санитарно-защитных зон указанных объектов. Но, как это ни парадоксально, публичный сервитут по отношению к линейным объектам не предусматривает строительство новых объектов.
Деятельность линейных объектов на протяжении десятилетий обеспечивалась как раз путем установления охранных зон и других административных запретов. Но следует также учитывать то обстоятельство, что использование недр, в том числе и для размещения инженерных сетей и сооружений, влечет не только экологические, но и имущественные последствия для правообладателей земельных участков. Размещение на земельных участках линейных объектов различного назначения является обременением такого земельного участка. Содержание обременения определят особые условия использования земельного участка в границах охранных и санитарно-защитных зон указанных объектов.
Так, пунктом 5 ст. 274 Гражданского кодекса РФ собственнику земельного участка, обремененного частным сервитутом, предоставляется право требовать соразмерной платы от лиц, в интересах которых установлен сервитут. В ст. 23 Земельного кодекса РФ учтены права ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитутом). Все права на землю, предусмотренные главой IV Земельного кодекса РФ, подлежат регистрации, в том числе и сервитуты.
В соответствии со ст. 27 Закона о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, государственная регистрация сервитутов проводится в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество на основании заявления собственника недвижимого имущества или лица, в пользу которого установлен сервитут, при наличии у последнего соглашения о сервитуте. Сервитут вступает в силу после его регистрации в Едином государственном реестре прав на недвижимость. С 1 января 2006 года право постоянного пользования земельными участками, предоставленными под объекты инфраструктуры, прекращается и должно быть переоформлено на право собственности или аренды.
Однако практическому выполнению данного требования гражданского и земельного законодательства Российской Федерации до настоящего времени препятствует отсутствие механизмов его реализации. Очевидны также недостатки действующего законодательства в части установления публичного сервитута. Развитие рынка земли предполагает и упорядочение расчетов за пользование землей.
Сейчас, согласно Земельному кодексу РФ, при выкупе участка за убытки, причиненные частным обладателем сервитута, расплачивается соответствующий орган власти. Обладатели сервитута на сегодня не обязаны уплачивать земельный налог, что не вполне экономически обосновано: фактически частью земельного участка, принадлежащего тому или иному лицу, пользуется другой субъект.
Поскольку арендная плата формируется не только за счет земельной ренты (дифференциальной I и II видов, абсолютной и монопольной), но и целого ряда нерентных слагаемых, в которые входят соответственно и сервитутные платежи как усеченная форма арендной платы, в состав нерентных слагаемых сервитутных платежей, по-видимому, должны быть включены:
#61485; компенсирующие потери землевладельцев в связи с установлением сервитута непосредственно на обремененном и прилегающих к нему участках;
#61485;
#61485; возмещающие расходы землевладельцев в процессе содействия сервитутопользователю при выполнении его производственных функций;
#61485;
#61485; слагаемые, фиксирующие пропорциональное участие сервитутопользователей в социальных и экологических издержках функционирования сервитутов.
#61485;
Методика определения размера платы за сервитуты от пользователей инженерных сетей и коммуникаций должна позволять через механизм сервитутных платежей осуществлять решение задачи экономически обоснованного изъятия и использования на общественные нужды природной ренты.
Какой могла бы быть модель объединения возможностей и интересов государства и частных инвесторов в условиях, когда процесс изменения прав собственности существенно опередил процесс реформирования исполнительных органов власти, а государство фактически утратило контроль над такими стратегическими отраслями экономики, как добыча нефти и газа, производство электроэнергии? До настоящего времени управленческая функция - реализация прав собственника от имени Российского государства - была распределена между фондами имущества различных уровней и рядом других ведомств, что исключало возможность проведения государством единой хозяйственной политики, выработки правовых и экономических механизмов, адекватных рыночным условиям.
Заполнить сложившийся за пятнадцать лет управленческий и организационно-правовой вакуум могли бы, на наш взгляд, государственные корпорации. Такая форма некоммерческой организации предусмотрена Федеральным законом No 7-Ф3 от 12 января 1996 года "О некоммерческих организациях" и не противоречит демократическим принципам управления экономикой, исключает пересмотр итогов приватизации и очередной передел собственности. Формирование таких организаций может осуществляться по отраслевому, межотраслевому и региональному принципам. Институт некоммерческих государственных корпораций позволяет государству участвовать своей собственностью в отраслевых, региональных и других объединениях (ассоциациях, союзах) промышленников и предпринимателей.
В то же время корпорации, учрежденные государством, станут эффективным инструментом контроля процессов, происходящих во всех отраслях экономики России. Внедрение системы некоммерческих организаций - отраслевых государственных корпораций - в российскую экономику позволит сохранить целостность стратегически важных объектов, каковыми являются инженерные сети и сооружения.
Поскольку существующие проблемы, возникшие в процессе приватизации, связаны, прежде всего, с несовершенством либо несогласованностью законодательства, корпорация, являясь собственником государственного имущества, в своей деятельности должна быть нацелена на решение первоочередной задачи - создание правовой базы для закрепления правового статуса объектов инфраструктуры.
Проблемой государственного масштаба является и тот факт, что объекты инфраструктуры жилищно-коммунального хозяйства находятся в плачевном техническом и технологически отсталом состоянии. При этом возврат средств инвесторов, вложенных в проекты, связанные с модернизацией и новым строительством объектов инфраструктуры, осуществляется исключительно путем включения расходов в тариф.
Создание условий правового регулирования хозяйственной деятельности в границах охранных и санитарно-защитных зон инженерных сетей и сооружений, а также правовых основ системы расчетов за пользование землей должны быть обеспечены путем разработки соответствующих законопроектов и внесения изменений в действующее законодательство. Необходимы также разработка и введение в действие методики определения размера платы за сервитуты от пользователей инженерных сетей и коммуникаций и методика включения такой платы в тариф в регулируемых государством видах хозяйственной деятельности.
Управленческая функция государственной корпорации могла бы состоять не только в обеспечении устойчивости к внешним воздействиям, безопасности и надежности функционирования инженерных сетей и сооружений, но и в регулировании отношений по предоставлению, использованию и охране участков недр и земельных участков на территории Российской Федерации для размещения (строительства и эксплуатации) инженерных сетей и сооружений.
Функция управления призвана также регламентировать плату за использование участков недр и земельных участков для размещения и эксплуатации объектов инженерии, порядок и принципы формирования размеров платежей за земли в границах охранных и санитарно-защитных зон и на прилегающих территориях. Тем самым появится возможность создания и реализации механизмов, ограничивающих возможности естественных монополий увеличивать (в условиях слабо регулируемого рынка) диспаритет цен в сфере городского хозяйства.
Управление предполагает регламентацию арендных отношений и процессов приватизации. На сегодня приватизация государственного имущества проводится с аукциона, естественным критерием которого является максимизация цены (цель казны). Однако, чем больше цена предмета лизинга, тем больше лизинговая составляющая в тарифе. Это приводит к повышению тарифа для населения. Являясь собственником, государственная корпорация имела бы возможность управлять этим процессом, например, организуя инвестиционные конкурсы среди лизинговых компаний, критерием победы на которых являлся бы минимальный лизинговый платеж.
Комплекс этих и других мер может помочь персонифицировать передачу государственного имущества в собственность, сохранив статус государственности, что существенно повышает ответственность за ее продуктивное использование, эффективно скоординировать законотворческую деятельность органов государственного управления. В результате может быть повышена результативность управления отраслями за счет создания отраслевых ассоциаций (союзов), увеличена свобода экономического маневра, инвестиционная активность, снижено влияние монополий, усилен контроль за эксплуатацией природных ресурсов, обеспечено повышение доходов государства, снижение "утечки" госсобственности и криминальной напряженности.
И.И. Иванюк, главный инспектор Счетной палаты РФ, А.С. Корнеев, советник Комитета Государственной Думы РФ, кандидат педагогических наук, Ю.Н. Герасимов, президент Автономной некоммерческой организации "Антитеррористический международный центр", кандидат педагогических наук
Опубликовано: Журнал "Закон и право" No 4, 2006 г.
