Чтобы страна была управляема, она должна быть наблюдаема
Шумные аппаратные скандалы последних недель сопровождаются взаимными обвинениями в коррупции и злоупотреблениях. Вполне возможно, что правы все обвинители. Победить коррупцию нельзя одной борьбой с ней в рамках операции "Чистые руки", что делалось до сих пор. Для того чтобы уровень продажности властей снизился до приемлемого уровня, в государстве должно много чего произойти, и даже коренная реформа судебно-правовой сферы - только часть задачи.
Свой взгляд на проблему высказал в беседе с корреспондентом "Эксперта" аудитор Счетной палаты Российской Федерации Александр Пискунов.

- Коррупция - проблема вечная, она была во всех странах и во все времена. И у нас, конечно, тоже. В свое время Савва Морозов пришел к Сергею Витте и сказал: "Ты же понимаешь, что эту железную дорогу должен строить я". И положил на стол Витте конверт. Тот возмущенно спросил: "Это что, взятка?" На что Морозов ответил: "Да нет, что ты! Это миллион". Характерно, что содержание слова "коррупция" меняется в зависимости от социально-экономической ситуации. Часто она скрывается под видом лоббирования. А как понимать такую, например, ситуацию, когда человек сначала поднимает тарифы на перевозки, потом через эти тарифы долгами душит предприятие. Затем забирает себе акции предприятия-должника, а потом снижает тарифы или лоббирует через парламент инвестиции - это коррупция или не коррупция? Или вот мы в Счетной палате провели анализ эффективности внешних заимствований. И выяснилось, что они почти на сто процентов идут на чистый консалтинг, причем оплата этих услуг осуществляется по умопомрачительным ценам. Это коррупция?
- И консалтинг тоже зарубежный.
- Но организованный через наших. Дальше. Сейчас в поле моего внимания находится вопрос, связанный с оборонным заказом - с организацией научно-исследовательской деятельности Минобороны. Она осуществляется по решениям ЦК и Совмина восемьдесят девятого и девяностого годов, когда была введена система хозрасчета. Тогда значительные средства на оборонный заказ поступали не только через Минобороны, но и через отраслевые министерства. Сейчас, когда все средства поступают через Минобороны, получается, что министерство делает заказ отраслевым институтам или конструкторским бюро, которые в свою очередь заказывают институтам Минобороны исследовательские работы. И естественно, создаются предпосылки для следующего: я тебе даю заказ при условии, что ты половину или какую-то часть из него отдаешь мне, и я его исполняю. А дальше я тебе представляю отчет по своим исследованиям, ты принимаешь у меня, а потом итоговый отчет представляешь мне. И получается все отлично, только на выходе нет никаких научных результатов, а уровень требований к системам оружия падает.
- А с правовой точки зрения не придерешься?
- Не придерешься. Так коррупция это или нет? Дальше. Да, у нас действует Бюджетный кодекс, который требует, чтобы все государственные закупки осуществлялись только через тендеры. И есть указ о борьбе с коррупцией, настаивающий на том же. Но при всем при этом действует норма, согласно которой Минэкономики имеет право делать исключение из этого правила по ряду позиций. И ряд организаций, пользуясь этим исключением, закупает вычислительную технику, программные продукты и другие вещи, ссылаясь на высокий уровень специфики, не проводя никаких тендеров. Есть тут условия для коррупции? Конечно, есть. Понятно, что нужно исправлять все эти вещи. Да, приватизация прошла так, как она прошла. И для какой-то коррекции осталась буквально пара лет: истекает десятилетний срок для предъявления претензий и попытки ревизии принятых в ходе приватизации решений. Ясно, что есть люди, которые знают, как все это делалось; ясно также, что не все было чисто. И тут раскрывается большое поле для коррупции, начиная со структур, которые держат информацию, и заканчивая судами. Судебная реформа не терпит промедления. Дальше. Проверяя Северо-Кавказский округ, я вижу, что тысячи тонн продовольствия поставлены в воюющий округ с истекшими сроками хранения - кому это выгодно? Я вижу, что в тот же округ закуплено излишнего продовольствия (овощи, картофель) на сумму в два раза больше, чем необходимо, - кому это выгодно? Во многом это следствие отсутствия четкой системы ответственности за организацию закупок, четко сформулированных законов. В прошлом году парламент выделил очень большие средства на возмещение долгов по гособоронзаказу за все предшествующие годы - это десятки миллиардов. Рассчитаться удалось только на пятую часть, потому что по остальному массиву не могут представить корректно оформленные документы о том, что эти расходы действительно были произведены целевым порядком.
- Юридическая безграмотность или намеренное запутывание?
- И то и другое. Можно до бесконечности говорить о коррупции, но, если мы не сделаем элементарных вещей, не формализуем жестко процесс контрактации, не будем за это спрашивать, все будет продолжаться так, как сегодня.
- Но ведь есть же какой-то прогресс по сравнению, скажем, с серединой девяностых?
- Конечно. Ведь как тяжело решался вопрос с переводом на казначейскую систему исполнения бюджета федеральными властями. Сегодня это, можно считать, сделано. И проявился любопытный парадокс. Мы все время говорим о нехватке средств на нужды армии. А вот на недавней коллегии Минобороны (где присутствовал президент) Любовь Куделина, заместитель министра по экономической работе, доложила, что на счетах министерства висят огромные суммы: многие миллиарды рублей не востребованы.
- Почему?
- Это вопрос и для самой Куделиной. Но я думаю, в том числе и потому, что сейчас, прежде чем потратить деньги, ты должен оглянуться на казначея, у которого четко оговорены правила работы. То есть той свободы маневра, которая была раньше, уже нет.
- И нет интереса осваивать?
- Нет, интерес-то есть, но есть и определенный страх сделать не так, как положено по законодательству. Хотя наш народ быстро соображает: я думаю, что адаптируется и к этой системе. Но финансопроводящий путь достаточно формализован и организационно обеспечен - финансовая дисциплина возросла. Раньше контрольные органы отслеживали, доходит платежка до конца или нет. Сейчас нет смысла проверять. Сейчас стоит уже другой вопрос, об эффективности этих расходов - что получаем на выходе.
- Это экономический вопрос.
- Да, президент в своем послании говорил, что мы должны анализировать эффективность валютно-кредитной, бюджетной политики, и это - задача внутриминистерского (или внутриправительственного, как КРУ Минфина) контроля, который замыкается на первое лицо в ведомстве или правительстве, по Конституции отвечающее за реализацию политики, формируемой президентом и парламентом. И естественно, подставляться под тех, кто формирует эту политику, у него нет никакого желания. Поэтому внутренний контроль важен, но с точки зрения конечной эффективности более важен внешний контроль, то есть контроль Счетной палаты. Но она неподотчетна исполнительной власти, что породило жесточайшую борьбу между двумя концепциями финансового контроля в стране: правительственной и нашей. Фактически то, что предложило правительство, в конечном итоге сводится к созданию некоего министерства контроля.
- Службы финансового мониторинга?
- Нет. Об этой службе мы говорили еще пять лет назад. И я в том числе писал записки, что нужно создавать своего рода финансовую разведку страны. Сейчас это реализуется, а это проблема финансовых потоков не только внутри страны, но и вне ее. Причем потоков не только наших. Я говорю о другом. О том, чем занимается сейчас КРУ Минфина, которое до сих пор работает по Положению сорок шестого года. Правительство само себя контролирует, а это кончается тем, что, принимая программу работы, планы и даже положения Закона о бюджете, правительство, видя, что оно эти задачи не может решить, просто вычеркивает эти позиции из плана. И вопросов как бы нет: сам себе ставлю задачу - сам себя контролирую.
- А что предлагает Счетная палата?
- Это уже закреплено в Законе о Счетной палате. Ее основная задача - не разовые ревизии, а объективная оценка соответствия результатов, которых добивается правительство, тем целям, которые перед ним ставят президент и парламент. Сергей Степашин как раз и начал разворот в этом направлении. При предыдущем председателе палаты были подобраны сильные кадры, наработана информационная база, накоплен потенциал разовых проверок отдельных объектов: "Газпрома", РАО ЕЭС, "Норильского никеля", МДМ-банка и многих других - интересный материал для сравнения. Но целостная картина не видна. А ведь за все эти десять лет ни разу не сбывался прогноз Минэкономики и Минфина по ВВП, по инфляции, по другим показателям. О каком-то корректном сводном финансовом балансе государства не может быть и речи. Вот, например, интересная задача - рассмотреть, как бюджетные средства расползаются по стране. Не только субвенции, дотации, а, скажем, сколько денег пришло от Минобороны, сколько пришло по той или иной программе - какие-нибудь "Дети Севера" или что-то в этом роде.
- Если суммировать сказанное, то выходит, что борьба с коррупцией упирается в две проблемы: правовая база и механизм ответственности.
- Да, не существует четкого разграничения ответственности, и это тяжелая проблема. То есть фактически стоит вопрос об ответственности за эффективность управления активами страны - никто ни с кого за это не спрашивает. И в лоб эту задачу решить не удалось. Еще в девяносто пятом-девяносто шестом годах Юрий Скоков, бывший секретарь Совбеза, подготовил законопроект на эту тему и внес его в парламент. Там содержалась довольно четко выписанная система ответственности всех ветвей власти, начиная с гражданского общества. Но мне кажется, что этот документ как раз и погубила детальность. Скоков - человек скрупулезный, и он в этом законе все расписал очень предметно. Но столь радикальный шаг в плане распределения ответственности в условиях семейного капитализма пройти, конечно, не мог.
- Всех напугал?
- Да. Не мог не вызвать отторжения. Помню, когда я участвовал в подготовке меморандума о согласии, а потом договора о гражданском мире, то пытался внедрить в него всего один пункт: тяжесть кризиса должна справедливо распределяться между регионами и социальными группами. Так вот, даже этот вполне невинный тезис вызвал в рабочей группе резко отрицательную реакцию.
- А как это можно практически - разложить тяжесть равномерно?
- На самом деле это не такая уж тяжелая задача: все элементарно считается через потребительскую корзину. По Северу, например, есть совершенно примитивная методика канадского экономиста Амлера. Он предложил применительно к этим территориям такой подход: ввести десять показателей, шесть из которых природно-климатические, четыре - социально-экономические. Зимние и летние температуры, наличие аэропортов, количество населения в населенном пункте, состояние промышленности. По каждому из этих показателей ты можешь набрать от нуля до ста баллов - называется индекс полярности. Потом индекс просчитывается, устанавливается соответствие между ним и долларом. И по результатам выплачивается определенная компенсация за жизнь в экстремальных условиях.
- Как наш северный коэффициент?
- Нет. У нас на этот коэффициент умножается оклад: у директора большой оклад - у него большая прибавка. У уборщицы - маленькая, а живут они в одинаковых условиях. А там прибавка фиксированная, не зависящая от базовой зарплаты. Если государство, вкладывая деньги, условно говоря, на Чукотке, делает стеклянные колпаки, под которыми растут зимние сады, строит аэродром - индекс полярности уменьшается. Соответственно меньше компенсация за экстремальность. Появляется обратная связь. А у нас сейчас Крайний Север занимает до девяноста процентов территории страны - вместе с морями и акваторией. Возьмем коэффициент бюджетной обеспеченности, скажем, отдельно взятого жителя. У нас ведь как? Примерно пятьдесят процентов бюджета остается в Москве, а остальное делится так, что половина сразу остается в областном центре. И получается, что там, где наиболее хреновые жизненные условия, - там минимальная бюджетная поддержка. Хотя по логике должно быть наоборот.
- Это устраивает федеральные власти, это устраивает губернаторов. То есть получается как бы заговор элиты?
- Заговора нет. Есть сложившаяся система коллективной безответственности, которая многих устраивает: в девяностые годы страна как объект управления активно разваливалась. Существовала система управления, построенная тоталитарным государством по иерархическому принципу пирамид. А свойство иерархической системы управления всем известно: вы можете ставить идеальных людей во главе маленьких пирамидок, из которых состоит большая. Но любая пирамида работает по принципу усилителя информации, которая идет сверху вниз, и фильтра для информации, идущей снизу вверх. В результате наверху вообще перестают понимать, что происходит внизу. И остается только один метод воздействия - политическое давление через партсобрания. Хотя весь мир уже давно знает матричные и другие системы управления. Потом Михаил Горбачев сделал первый шаг: главную пирамиду разложил на три - парламент, правительство, партия. Появилась необходимость их согласованной работы. В принципе это шаг в сторону матричной системы, но тем не менее он привел к обострению борьбы за то, какая пирамида окажется во главе. В результате вся система рухнула вообще, и страна пошла вразнос. Она неуправляема и не наблюдаема руководством. Мы пытались создать некоторые правовые рамки в надежде на то, что люди поведут себя как цивилизованные хозяйствующие субъекты, но жизнь опережала законотворчество, и стихия все более нарастала. Здесь два пути выхода. Путь первый - сконцентрировать мозги, как это Испания делала, и договориться не бузить.
- Подписать свой пакт Монклоа...
- Либо упростить страну как объект управления. Как говорил в свое время Скоков, нужно наложить на страну арматурную сетку военных округов. То, что Квашнин и предлагал в виде этой семигенеральщины.
- Семь федеральных округов?
- Это была его идея, он с ней носился очень долго, еще в Северо-Кавказском округе. Он отталкивался от военных округов, но имел в виду всю систему государственного управления. Семью объектами легче управлять, чем восемьюдесятью девятью. Естественно, что Путин, как человек европейски образованный, в таком вульгарном виде воспринять это дело не мог, и идея реализуется через органы региональной политической, экономической и прочей координации.
- С точки зрения борьбы с коррупцией это что-то дало?
- Кое-что уже дало. Ведь, по теории управления, нельзя сделать страну управляемой, если она не наблюдаема. То есть нужно иметь достоверную оперативную информацию. Процесс самоорганизации идет, но не так быстро, как хотелось бы. Можно еще отметить, что международное сообщество предъявляет к нам очень жесткие требования. Есть такие примеры: наши люди, выводившие капиталы за границу, сейчас хотят вернуться, чтобы войти в определенные инвестиционные проекты, но там им - только теперь - говорят: а расскажите-ка нам о происхождении ваших денег. В общем, организуется определенное противодействие возвращению этих денег в страну. В Латинской Америке в свое время были выработаны достаточно четкие механизмы возвращения беглых капиталов: и по условиям, и по срокам. Нам надо бы изучить их.
- То есть все равно амнистия?
- Безусловно. Надо сделать так, чтобы деньги сюда вернулись. И уже следующий вопрос, как заставить работать по цивилизованным правилам нашу промышленность, финансистов и так далее. А для этого, как ни крути, нам нужно отходить от семейного капитализма к корпоративному.
- Значит, с виллами на Канарах придется смириться?
- Нужно амнистировать, дав возможность возвращения капитала в Россию - это для нас гораздо дороже. Второе: мы должны создавать правовую базу, которая стимулировала бы принципы корпоративного управления нашей экономикой. Ведь основная заслуга Рузвельта даже не в том, что он приблизил победу в войне. Главное, что он, рискуя в том числе и жизнью, заставил американскую экономику уйти от семейного капитализма к корпоративному. Нам нужна правовая база, которая заставит глав семейств, контролирующих определенные отрасли, не самим дергать за веревочки, а опираться на квалифицированных менеджеров и четкую правовую базу.
- Амнистия - это для тех, кто хочет вернуться и честно работать?
- Да.
- А виллы в Антибе?
- Для этого и создается финансовая разведка, которая должна следить за движением каждого доллара не только здесь, но и там. И тем, к кому есть вопросы, надо сказать: ребята, вот вам, условно говоря, два года. В течение полугода, допустим, возвращаешь денежки вообще без всяких потерь для себя, следующие полгода - десять процентов отдаешь в бюджет, дальше - тридцать. Что-то подобное делала Латинская Америка, у них там сработало. Но вообще каждый сюжет надо смотреть отдельно, работать с мировым сообществом не только через Интерпол. Много чего можно было бы вернуть по их же законодательству, западному. У американцев есть мощнейшая финансовая разведка, и с ней нужно работать. А они точно знают, какие деньги в каких банках Европы или Америки лежат и откуда они там взялись.


"Эксперт" No46(306)
10 декабря 2001
Наталья Архангельская

Док. 327329
Перв. публик.: 10.12.01
Последн. ред.: 27.06.07
Число обращений: 351