Счетная палата России провела проверку эффективности расходов государства на национальную оборону, безопасность и военно-промышленный комплекс. О результатах в интервью "НГ" рассказывает аудитор Счетной палаты Александр Пискунов.
Из досье "НГ"
Александр Александрович Пискунов родился в 1951 г. в г. Таганроге. Окончил Военную академию им. Ф.Э. Дзержинского. Прошел подготовку в Финансовой академии при правительстве РФ и школе бизнеса в Лондоне. С 1974 по 1990 г. проходил военную службу на космодроме Плесецк. В 1990-1991 гг. - народный депутат РСФСР. В ноябре 1993 г. стал председателем Комитета по военно-технической политике МО РФ, а в декабре - депутатом Государственной Думы, заместителем председателя комитета по обороне. С 2001 г. является аудитором Счетной палаты РФ. Воинское звание - генерал-майор запаса.
- Александр Александрович, пресса интенсивно обсуждает сумму финансовых нарушений в Министерстве обороны, о которой было доложено в отчете председателя Счетной палаты по результатам работы за 2002 год. Называлась сумма в 2 миллиарда 382,9 миллиона рублей. Что она в себя включает?
- В отчете содержатся результаты проверок, завершенных в прошлом году и охватывающих период начиная с 1990 года. Так что многие выявленные нарушения не имеют отношения к нынешнему руководству Министерства обороны.
0,9 миллиарда рублей в отчете классифицируются как ущерб государству. Сюда входит 0,7 миллиарда рублей, связанных с приобретением Минобороны облигаций Военного банка. Военной прокуратурой сейчас ведется следствие. Кроме этого невозмещение в федеральный бюджет 182 миллионов рублей ОАО "Судостроительный завод "Северная верфь" за строительство двух эскадренных миноносцев, проданных Китаю в 2001 году. Мы вынуждены здесь отражать сумму в 182 миллиона рублей, в которую правительством было оценено строительство этих кораблей до передачи их "Северной верфи". Но она составляет всего 1% от цены, по которой эти корабли были проданы Китаю. Хотя построены они были к моменту передачи в среднем на 50%. Государство могло претендовать не на 6 миллионов долларов (если перевести в доллары 182 миллиона рублей), а миллионов на 300, учитывая, что эти корабли были проданы за 600 миллионов долларов. Несколько судебных заседаний уже состоялось.
Дальше - 0,1 миллиарда рублей, которые следует классифицировать как нецелевое использование бюджетных средств. Из них приблизительно 70 миллионов рублей - это расходы на страхование запусков космических аппаратов. По Закону "О космической деятельности" пуски космических аппаратов должны страховаться, а по Закону "О бюджете" денег на эти цели не выделяется. Тогда на практике берут часть средств, полученных в качестве прибыли от запуска, и направляют их на страхование. Проверки показали, что расходы достигают 40% от стоимости запуска.
Следующие нецелевые расходы - около 30 миллионов рублей из тех, которые выделялись на обязательное страхование военнослужащих - их фактическая численность завышалась на десятки тысяч. В результате после всех страховых выплат военнослужащим у Военно-страховой компании на счетах аккумулировалось около 30% выделенных Министерством обороны средств. И формально претензий к компании предъявить нельзя - таковы тарифы и условия контракта.
К неэкономному расходованию средств отнесено 1,4 миллиарда рублей, что связано с нарушением порядка установленных государством закупок. Надо сказать, что почти 60% закупок осуществляются без проведения тендеров и через посредников. Разница в закупочных ценах на идентичную продукцию у различных силовых ведомств составляла иногда не единицы, не десятки процентов, а разы.
Есть и более серьезные проблемы и куда более серьезные суммы. Например, проверки Счетной палаты закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) показали, что потери бюджета от льгот, которые их администрации предоставляли отдельным компаниям в виде освобождения от налогов, достигали суммы, составляющей около 60% от расходов на национальную оборону. Или другой пример. В 90-е годы директорам заводов ОПК было предоставлено право брать кредиты коммерческих банков под любые проценты, которые достигали нескольких сотен. Половина средств, которые направлялись на нужды оборонной промышленности, на гособоронзаказ, зачастую оседали в тех же коммерческих банках, которые давали кредиты.
Но это вопросы не к Министерству обороны. Это вопросы к правительству, законодателям.
- Сфера вашей деятельности как аудитора Счетной палаты связана с оценкой эффективности расходов государства на национальную оборону, безопасность, оборонно-промышленный комплекс. Можно ли подробнее узнать, в чем она заключается?
- Оценка эффективности расходов на обеспечение национальной безопасности, включая оборону страны (а расходы составляют до 30% бюджета), невозможна без осознания целей и задач государства в этой сфере. Если мы хотим быть способными вести войну в любой точке мира и со всеми одновременно, то это одни запросы с точки зрения ресурсного обеспечения. Если же мы ограничиваемся проблемой обороны территории нашей страны - другие ресурсы. Ставим ли мы перед собой задачу сохранения возможности производства всей номенклатуры вооружений или ищем нишу в мировом производстве? Без ответа на эти вопросы невозможно определить критерии при оценке эффективности расходов.
Кроме того, есть проблемы с пропорциями расходов. Мы видим, что, скажем, темпы роста расходов на обеспечение безопасности и правопорядка в последние годы втрое превышали темпы роста расходов на оборону. Да, есть объективные причины, но все же наиболее дорогостоящие системы оружия находятся в армии. В самом Министерстве обороны оптимизация структуры идет противоречиво - то сливаются, то разъединяются виды Вооруженных сил и рода войск. А это очень ресурсоемкие мероприятия с последствиями.
В целом задача оценки эффективности расходов на национальную оборону - многомерная и многофакторная. Мы взяли за основу три критерия: реализуемость как оценку возможности получения ожидаемого результата, результативность как оценку соответствия полученных результатов задаваемым требованиям и ресурсоемкость и ресурсообеспеченность как соотношение требуемых и реально выделенных средств.
- А как же это все выглядит на практике?
- Когда мы проанализировали систему государственного оборонного заказа (ГОЗ) в комплексе, обнаружились парадоксальные вещи. С одной стороны, мы видим, что за последние 3 года объем ГОЗ удвоился с 200 до более чем 400 миллиардов рублей. Казалось бы, вдвое должно возрасти оснащение наших Вооруженных сил. Но если из ГОЗ вывести затраты на военно-техническое сотрудничество, то получится, что расходы выросли не в 2 раза, а в 1,5 раза. Если вывести расходы, связанные с иными сферами, которые напрямую не касаются обороны, то увидим, что осталась лишь половина средств. Реальное содержание ГОЗ в интересах Минобороны составляет менее половины его объема, а расходы на вооружение составляют половину от этой суммы.
- А почему идет борьба за гособоронзаказ?
- Во-первых, это право на 40% авансирования. А на продовольствие - до 50%. Во-вторых, право на повышенную рентабельность - 25%. В-третьих, это освобождение от земельного налога. А в-четвертых, если эти работы попадают в НИОКР, то не платится НДС - 20%. А это очень существенные сами по себе деньги. Поэтому по материалам Счетной палаты парламент обратился к президенту с просьбой сформировать соответствующую комиссию, которая занялась бы оптимизацией ГОЗ.
При этом в рамках ГОЗ есть ряд серьезных дисбалансов. В частности, пропорции между НИОКР и закупками практически равные. К тому же значительная часть средств, которая должна идти на закупки, направляется на ремонт. В результате искажается картина расходов. Вроде бы должно увеличиваться количество техники и вооружений в войсках, а на самом деле на закупки остается лишь 25%. Если ситуация в вопросах военного строительства не будет наблюдаема, она никогда не будет управляема.
- Военно-техническое сотрудничество считается проблемной областью. В чем ее основная проблема?
- Проблемная область - не ВТС, где у "Рособоронэкспорта" серьезные успехи. Проблема - в увязке ГОЗ и ВТС. И от этого проигрывают все. За последние 3 года объем поставок, в которых участвует государство, стал втрое меньше того, что осуществляется по контрактам между предприятиями и потребителями. В чем причина? Да в том, что в первом случае государство изымает в бюджет до 20% прибыли, которые направляются на погашение внешнего долга. При поставках напрямую предприятия распоряжаются всей прибылью. Ясно, что необходимы меры по усилению позиций государства. Но и государству было бы логичней получаемую прибыль направлять на разработку вооружений.
- Много говорится о формировании законодательной базы для федеральной контрактной системы, через которую будут распределяться бюджетные средства. Какой выигрыш ожидается?
- Необходимо формирование законодательных и организационных основ контрактной системы закупки продукции и услуг военного назначения максимально независимо от заказчиков и подрядчиков. Проводить торги должно государственное контрактное агентство. Американцы построили федеральную контрактную систему, проанализировав опыт Госплана СССР, который был признан наиболее эффективным при обеспечении деятельности Вооруженных сил. Пентагон закупает не финальное изделие, а весь технологический цикл производства.
Теперь уже нам необходимо учесть их опыт. В том правовом поле, которое у нас существует, любые средства будут уходить как сквозь песок. Понятно, что это непопулярные меры. Мы наступаем на интересы людей. Это и серьезные финансово-промышленные группы, и серьезные, скажем так, государственные чиновники.
- Можно ли надеяться, что эти меры позволят исключить серийные убийства высокопоставленных лиц из российского ВПК?
- Если контрактная система независима от заказчика и подрядчика, типовые формы контрактов формализованы и выверены лучшими юристами, то по кому стрелять? По юристам? Или по тендерной комиссии?
Минобороны и правительство, заметив рост правонарушений в какой-то сфере, безусловно, должны пересмотреть саму структуру отношений. Но это вопрос к авторам административной реформы. Дело Счетной палаты - оценить ее эффект.
Об изъянах в системе финансирования национальной обороны рассказывает аудитор Счетной палаты РФ Александр Пискунов.
Олег КРУГЛОВ
Независимая газета, 4 июля 2003 г.
