Александр Шохин: На примере финансовых рынков правительство может дать более продвинутые предложения по административной реформе в целомНазад
Александр Шохин: На примере финансовых рынков правительство может дать более продвинутые предложения по административной реформе в целом
Александр Николаевич, Минэкономразвития подготовило предложения по развитию финансового рынка в России, которые затронут, прежде всего, сферу управления: разрабатывать правила должен председатель правительства, а право надзирать за их соблюдением должны быть отобраны у ЦБ и нескольких министерств (ведомств) и переданы специально созданным регулирующим органам. Действительно ли положение на финансовых рынках столь плачевно, что требуются столь кардинальные изменения в сфере управления и регулирования?
Во-первых, на примере финансовых рынков правительство может дать более продвинутые предложения по административной реформе, в частности, разделить правоустанавливающие и надзорные функции. В рамках работы комиссии Алешина этот вопрос пока остается если не за кадром, то, по крайней мере, в рекомендательной форме предложен рабочим группам, которые должны стараться максимально реализовать еще майское решение правительства об обособлении надзорной функции в рамках действующих министерств и ведомств. Но радикальный шаг, а именно - разделение правоустанавливающих и надзорных функций, еще нигде не сделан. В этой связи предложения МЭРТ к завтрашнему заседанию правительства, в том числе, пилотный проект по реальному разделению правоустанавливающих и надзорных функций, могут быть полезны.
Второе - финансовые рынки едины, и разные сегменты взаимодействуют между собой как сообщающиеся сосуды. Тем не менее, очень много регуляторов на финансовых рынках, которые одновременно являются и надзорными органами. В частности, это и ЦБ, и ФКЦБ, и Минтруд в части надзора за деятельностью государственных пенсионных фондов, это и Минфин в части надзора за страховым рынком, это и Минэкономразвития в части выработки некой стратегии развития этих рынков. Поэтому идея передачи правоустанавливающих функций правительству как таковому (не в смысле одного из федеральных органов исполнительной власти, а правительству, которое через соответствующие постановления может вводить те или иные нормы или стандарты для рынка) - это уже заведомо, если не единый, то унифицированный подход к разным сегментам рынка. Сохранение действующих надзоров с передачей правоустанавливающих функций правительства - это уже было бы шагом к реализации одного их ключевых принципов административной реформы на финансовых рынках. Если надзорные функции будут объединяться, будет создаваться нечто, что можно было бы назвать меганадзором по принципу Великобритании или аналогичных служб в Японии (а также в ряде других стран), то участники рынка могут от этого выиграть с сокращением количества проверок, с унификацией требований к деятельности институтов, которые работают с разными инструментами. Сейчас очень сложная процедура существует для банков, эмитирующих ценные бумаги. Их дополнительные эмиссии регистрируются в ЦБ, с другой стороны, ФКЦБ не без основания настаивает на едином подходе к регистрации акций и требует, чтобы это происходило в ФКЦБ. Если будет создан единый надзор, то проблема того, где регистрируется эмиссия, отпадает сама собой. У производных финансовых инструментов тоже три регулятора: ЦБ, ФКЦБ, МАП. Многие производные инструменты имеют единую природу, поскольку это некий инструмент, выпускаемый на базовый актив, а базовый актив может быть разным, но, несмотря на то, что природа производного инструмента едина, приходится бегать по разным инстанциям, чтобы согласовывать выпуски этих инструментов. Поэтому создание некоего как минимум координационного механизма, который надзирает за производным инструментом, было бы обосновано.
Я думаю, самым мягким вариантом здесь является создание межведомственного координационного органа, который бы унифицировал требования надзоров, существующих на различных сегментах рынка с тем, чтобы на втором этапе можно было перейти и к меганадзорным органам при том, что правоустанавливающая функция перейдет в большей степени к правительству.
Есть и второй вариант: сохранение в рамках надзорных органов или единого надзорного органа правоустанавливающих функций с формированием этого органа как независимого с участием представителей рынка саморегулируемых организаций и т.д. Такой вариант как альтернатива тоже возможен.
Если отвечать на главный вопрос: такова ли ситуация на финансовых рынках, что с них надо начинать все изменения системы управления? То тут можно сказать, что Россия уже догнала многие страны по норме сбережений, но очень сильно отстает по норме накоплений. Это значит, что не происходит трансформации сбережений в инвестиции. Это может оказаться одним из существенных препятствий на пути решения задач, стоящих перед страной, в том числе, по повышению темпов роста и по диверсификации экономики, в частности, по переливу капитала из сырьевой в перерабатывающие отрасли. Поэтому опережающие меры по развитию финансовых рынков, в том числе, через систему управления, имеют смысл. Хотя это не единственное направление, здесь не менее существенным является создание инфраструктуры рынка и расширение спектра финансовых инструментов, в некотором смысле упрощение системы управления с точки зрения поведения экономических игроков, что было бы принципиально важным.
Но допустимо ли ослабление контроля на этом рынке? Нарушениями он всегда славился.
Речь не идет об ослаблении. Речь в данном случае идет о единых требованиях, во-первых. Во-вторых, о сокращении межведомственных различий в регулировании этого рынка. А жесткость требований должна повышаться, и одна из главных задач регуляторов - защита прав вкладчиков, инвесторов, а это предполагает достаточно жесткий контроль за профучастниками рынка.
Сейчас разные регуляторы могут проверять одну и ту же организацию. Если регулятор будет единый или единый надзор передачи регулирующих правоустанавливающих функций правительства, то при сокращении числа проверок их глубина может и усилиться. Речь не идет о том, что контроль должен быть ослаблен. Речь идет о том, что сейчас осуществляется избыточный контроль, когда разные регуляторы каждый со своим основанием делают одно и то же (ФКЦБ проверяет уровень открытия информации, борется за защиту прав инвесторов в банках, и ЦБ может делать то же самое).
Хотя я не вижу пока возможностей пойти по пути Великобритании - объединить банковский надзор с другими сегментами финансового рынка. Но то, что нужен какой-то межведомственный координационный орган, который унифицировал бы требования к банкам, занимающихся работой на рынке ценных бумаг с такими же требованиями по отношению к другим участникам рынка, это - безусловно.
