Творческий вклад в территориальное преобразование России.
Исторический опыт территориального переустройства России показывает, что коренные изменения в этой области государственного строительства обычно происходят при кардинальной смене хозяйственно--политической обстановки и выдвижении новых задач общественного развития. В качестве примеров можно привести губернскую реформу Екатерины II, 20-30-е годы прошлого столетия по поводу индустриализации и аграрных преобразований, наконец период новейшей истории, когда региональный суверенитет превратился в трудно преодолимое препятствие для устойчивого развития экономики России, а унаследованное с советских времен административно-территориальное деление не соответствует требованиям формирующегося нового экономического и политического строя.
В России остался конгломерат весьма разнородных, выделенных в разное время и по разным основаниям областных единиц, вызывающих серьезные затруднения при проведении курса региональной политики на выравнивание уровней социально--экономического развития территорий, комплексное и взаимоувязанное использование их ресурсов, финансовую самодостаточность.
Несовершенное государственно-территориальное устройство крайне сужает пространственную сферу для мобилизации финансовых и других хозяйственных ресурсов, развертывания эффективных территориально-коммерческих комплексов и региональных рынков, а также усложняет элементарное разграничение полномочий и распределение управленческих функций между центром и регионами.
В России на одну высшую административно-территориальную единицу (республику, край, область) приходится от 3-х до 20 раз меньше жителей, чем в 5 странах, превосходящих ее по численности населения (США, Бразилия, Индонезия, Индия, Китай). Подавляющее большинство российских областей, особенно в Европейской части - -небольшие, малоресурсные образования, в которых затруднено налаживание производственной специализации и создание благоприятных условий для хозяйственного прогресса.
Существенны также управленческие и институциональные недостатки сложившейся государственно-территориальной структуры. Нарушение управленческого закона кратности - превышение предельного количества областей в стране, сельских районов в области и т.д., вызывает сбои в территориальном управлении. Многосубъектность Российской Федерации (89 регионов-субъектов) противоречит мировому опыту: в современных федеративных государствах среднее соотношение центр - субъект составляет 1к 22-ум. К этому добавляется федеральная асимметрия: фактическое правовое неравноправие областей и республик.
Руководствуясь желанием предложить научно-обоснованное, свое видение путей преодоления кризиса в территориальном устройстве России, коллектив ученых Государственного научно-исследовательского учреждения "Совет по изучению производительных сил" (СОПС) Минэкономразвития России и РАН (Гранберг А.Г., Кистанов В.В., Адамеску А.А., Семенов П.Е.,Тихомиров Ю.А., Штульберг Б.З.), подготовил и выпустил объемный экономико-правовой труд, включающий 8 глав, с большим количеством иллюстраций (таблиц, карт, схем) под названием: "Государственно-территориальное устройство России (экономические и правовые основы)".
Обычно в литературе по административно-территориальному устройству государственное управление не отделяется от местного, а многочисленные работы по территориальному управлению не касаются тесно связанного с ним территориального устройства. Причем при рассмотрении территориального устройства, его государственно-правовые и экономические основы рассматриваются раздельно. В результате среди юристов распространена оценка территориального устройства лишь с позиции правовой результативности, подразумеваемой как главная (обеспечение прав, ответственности и т.д.), а среди экономистов, - со стороны соответствия экономическому районированию, считающимся главным условием территориально--хозяйственной концентрации деятельности населения.
В представленной монографии удалось избежать такой односторонности, в ней впервые проведено системное исследование экономических и правовых основ государственно-территориального устройства в их неразрывном единстве, как целостной и комплексной научно-практической проблемы.
Анализируя опыт административно-территориального устройства советского периода, авторы отмечают две его характерные особенности: первое, формирование в условиях планово-рыночной экономики НЭПа крупных административно-экономических областей, заменивших прежние мелкие губернии (на основе единства с экономическим районированием); и второе, последующее раздробление административно-территориального деления, нарушившего его единство с экономическим районированием при переходе к мобилизационной директивно-плановой экономики (30-е годы) вследствие превращения сельского района в узловой пункт аграрных преобразований. Сетка экономических районов при этом использовалась в качестве основы предплановых расчетов размещения производительных сил.
При административно-территориальном районировании в виде отправных установок как правило выступают его основные принципы, разработанные наукой и подтвержденные практикой. В монографии их выделено пять - экономический (учет экономических и естественно-исторических условий развития регионов); организационный (максимальное приближение территориальных органов власти и управления к населению и хозяйству); социальный (более полное удовлетворение социальных и культурных запросов населения); "центристский" (ведущая роль городов как административных центров); национально-культурный (учет национального состава и культурно-бытовых особенностей населения).
Останавливаясь на последнем принципе, авторы замечают, что особенности проживающих в России почти 130 народов следует учитывать при совершенствовании административно - территориального устройства, но абсолютизация национального фактора, сыгравшего значительную положительную роль в экономическом и культурном подъеме национальных образований, исторически изжила себя, поскольку все большее значение приобретают гражданские свободы людей и экономическая интеграция регионов независимо от национальности местного населения.
В главах, составляющих главное содержание монографии (гл.5-8), произведен анализ проблем реконструкции современного государственно-территориального устройства России и оценка нынешнего административного деления, предлагаются пути модернизации территориального устройства соответствующие социально-экономическому развитию округов и будущих губерний. Здесь же приводится зональный обзор предлагаемых новых территориальных структур, показываются возможное развитие федеративных отношений и ускоренное продвижение экономической реформы при реализации проекта реконструкции государственно--территориального устройства.
Предложены два этапа реконструкции. На первом этапе при сохранении существующей системы регионов-субъектов Федерации внесено предложение выделить межрегиональный уровень территориального деления в виде 5-7 укрупненных административно-экономических образований - макрорегионов типа федеральных округов.
На втором этапе проектом государственно-территориальной модернизации предусматривается укрупнение субъектов Федерации, изменение их состава и унификация названия и статуса. Звеньями среднего регионального уровня территориального деления становятся административно-экономический мезорегион (губерния) и его подрайоны (существующие республики, края, области или административные округа).
Второй этап реформы выравнивает "баланс интересов" центра и регионов. Предлагается по разным вариантам выделить 20-28 губерний, а с федеральными городами - 22-30 субъектов Федерации.
По мнению авторов, не лишенного основания, это более важно чем формальное расширение прав мелких регионов без материального подкрепления. Создание подрайонов вызывается большим числом в крупной губернии низовых районов (которые из-за близости власти к населению вряд ли стоит укрупнять). Унификация территориального деления выражается как в образовании его одноименных звеньев -губерний, так и в переименовании входящих в них республик в национальные области.
Во многом оправдана убежденность авторов и в том, что укрупнение и унификация субъектов Федерации, направленные прежде всего на укрепление Российского государства, позволяют: сформировать крупный экономический потенциал регионов, достичь их ресурсной, прежде всего финансовой самодостаточности и на этой основе - форсировать экономический рост и продвижение к рынку; реально осуществить масштабную территориально-экономическую интеграцию, обеспечивая формирование рациональных связей и укрепление единого экономического пространства страны; резко уменьшить разрывы уровней развития регионов, сгладить и устранить негативные явления территориальной социально-экономической дифференциации - неоднородность и дезинтеграцию экономического пространства.
Особый интерес вызывает авторское изложение процесса формирования единой российской нации при укрупненном и унифицированном государственно--территориальном устройстве, реально уравнивающим права всех регионов и способствующим становлению однородной, т.е. безэтнической, территориальной федерации, но с национально-культурной автономией. Такое государственное -территориальное устройство может стать эффективной формой сильного противодействия внедрению привилегированных региональных прав и разрастанию федеративной асимметрии, а значит - повышения устойчивости жизненного пространства государства, его безопасности. Это означает качественно новые федеративные отношения и, не исключено, - суть одной из национальных идей как олицетворения единства, могущества и престижа государства.
Несомненная заслуга авторов в поиске стратегических преимуществ предлагаемой реформы территориального устройства России. Она была бы еще весомее, если бы авторы обратили внимание не только на мнение правоведов, но и управленцев, которые административную реформу представляют в виде конкретных механизмов, технологий и функций управления.
Представленная вниманию читателей книга - основательный научный труд, посвященный системному исследованию высоко значимой научно-практической проблемы государственного строительства. Наряду с солидной методологической основой работа насыщена заслуживающими серьезного внимания обобщающими выводами и конструктивными предложениями по модернизации устаревшего государственно--территориального устройства России. Несомненно, что она вызовет повышенный интерес у специалистов государственного управления, научных работников и многих других читателей научной литературы по региональному развитию и управлению, послужит содержательным настольным пособием для разработчиков важных аспектов экономической и административной реформ.
Депутат Государственной Думы,
доктор экономических наук Галичанин Е.Н.
Заведующий кафедрой РАГС при Президенте РФ,
профессор, доктор экономических наук Гапоненко А.Л.
