Законодательное обеспечение нефтяной и газовой промышленности России.Назад
Законодательное обеспечение нефтяной и газовой промышленности России.
ГАЛИЧАНИН Евгений Николаевич:
"Тема нефти и газа, их значимость для национальной экономики России, входят, пожалуй, в десятку самых обсуждаемых сегодня проблем. Причины такого интереса понятны.
Приоритеты в законодательном обеспечении нефтяной и газовой промышленности объективно заданы современными процессами в экономике и государственном управлении. Существующий набор правовых норм все более отстает от запросов и отрасли и государства.
Это особенно заметно на фоне динамичных процессов в самом нефтегазовом комплексе. Формирование блока законов в области нефти и газа не может не учитывать общей логики развития правовой системы в России.
Государственная энергетическая политика должна основываться на выверенном балансе мер государственного регулирования и рыночного саморегулирования. С этой точки зрения принятие Энергетической стратегии России на период до 2020 года является позитивным фактом. Работа над этим документом принесла опыт комплексного анализа и выработки перспективных ориентиров в Российском топливно-энергетическом комплексе. Однако, в настоящее время стала очевидной необходимость корректировки ряда положений энергетической стратегии, в том числе и по вопросу ускорения экономического роста.
Основой государственного регулирования в нефтегазовом комплексе, наряду с программными документами, должны быть ясные и четкие законодательные нормы, по мере детализации которых и должна выстраиваться вертикаль правового регулирования. В отсутствие такой системы законов невозможно проведение эффективной государственной политики. В этом и состоит наша принципиальная позиция, то есть позиция нашего комитета - Комитета по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы РФ.
В основе планирования законотворческой работы комитета у нас находится энергетическая стратегия, о которой говорилось выше. Это во многом облегчает работу по ревизии уже принятых и действующих законов, а также по определению приоритетности и очередности разрабатываемых.
В настоящее время деятельность предприятий и организаций в топливно-энергетическом комплексе регулируется 16 базовыми федеральными законами (подчеркну - это законы прямого действия в конкретных отраслях), Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ.
Среди них такие как:
Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации" который позволяет обеспечивать влияние государства на сферу газоснабжения методами ценовой и тарифной политики в целях удовлетворения платежеспособного спроса потребителей и защиты интересов государства.
Федеральный закон "Об энергосбережении" определяет правовые отношения, возникающие в области энергосбережения в целях создания экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов.
В федеральном законе "О государственном регулировании в области добычи и использования угля" сформулированы основы государственной политики в области добычи и использования угля.
Федеральный закон "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации". Внесенные недавно в него изменения и дополнения, создали систему государственного регулирования в этой области под единым государственным контролем.
Особого внимания заслуживает федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции", особенно в части допуска участников разработки месторождений к добыче и использованию ресурсов углеводородного сырья.
В этом месте доклада настало время перейти к главному предмету выступления, т.е. к нефтяному комплексу. А почему именно в этой части, наверное, внимательные участники конференции поняли. Из перечисленных законодательных актов, законов прямого действия регулирующих деятельность нефтяной отрасли - нет.
Справедливости ради необходимо отметить, что еще в 1994-1996 гг. значительные усилия были потрачены на разработку Закона "О нефти и газе". Однако попытка создания специального "отраслевого законодательства" потерпела провал на завершающем этапе, когда на закон, одобренный обеими палатами Федерального Собрания, было наложено президентское вето. Основным аргументом противников его принятия стало "отсутствие самого предмета регулирования". Возобладало мнение, что все отношения, возникающие при осуществлении нефтяных операций, подпадают под действие Закона "О недрах" принятого в феврале 1992 года.
И все же, как выяснилось позднее, потребность в регулировании такого специфического вида недропользования, как разведка и добыча углеводородов, сохранялась. Она и стимулировала принятие крупнейшими нефтедобывающими регионами страны (в частности, Татарстаном, Ханты-Мансийским АО и другими) собственного законодательства о нефти и газе, что само по себе делало складывающуюся ситуацию ненормальной, ибо региональное законодательство стало опережать федеральное.
В тоже время, в Энергетической стратегии прямо говориться, что текущее состояние минерально-сырьевой базы ТЭК свидетельствует о несовершенстве сложившейся системы недропользования. и о недостаточной эффективности управления государственным фондом недр, а также о необходимости внесения принципиальных изменений в сформировавшиеся механизмы воспроизводства сырьевой базы углеводородов, которые не учитывают правовых и экономических реалий, сложившихся в России за годы реформ.
Несовершенство системы государственного управления и контроля в области использования и воспроизводства стратегических видов сырья приводит к форсированной отработке лучших по качеству запасов, низким темпам ввода новых месторождений, нарушениям проектов разработки осваиваемых месторождений, недостаточным темпам подготовки запасов и другим негативным тенденциям, угрожающим энергетической безопасности страны.
Основная цель государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр, осуществляемой в соответствии с принципами и положениями Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, - обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы углеводородных и иных топливно-энергетических ресурсов и рациональное использование недр Российской Федерации для обеспечения устойчивого экономического развития государства.
Нельзя сказать, что с целью решения перечисленных проблем ничего не делается. Однако несмотря на некоторые позитивные сдвиги последних двух лет, к примеру в геологоразведке, в целом компенсация выбывающих запасов минерального сырья на территории России обеспечивалась лишь на 60-70%.
В последние годы возрастает доля трудноизвлекаемых запасов нефти. Она уже превысила 55%. По прогнозным оценкам, к 2010 г. количество таких запасов достигнет уже 70% от суммарных. Средний дебит по всем нефтедобывающим скважинам снизился за последнее десятилетие на одну треть. Высокий дебит скважин (более 25 т. в сутки) имеют всего 20% разведанных запасов. Такая ситуация напрямую обусловлена несовершенством действующей системы правового регулирования недропользования.
Общие ресурсы углеводородного сырья России оцениваются в размере до 2,2 млрд. т. условного топлива на суше и около 10 млрд. т. - на континентальном шельфе. Прирост же разведанных его запасов не покрывает добычу. Например за пятилетие (1996 - 2000 годы), было добыто 1,5 млрд.т. нефти и 3,1 трлн.куб.м. газа, а приращено - 1,2 млрд.т.нефти и 1,5 трлн.куб.м. газа. Таким образом, компенсация по нефти составила 0,8, а по газу - 0,5. За 2000 - 2005 годы прирост запасов еще более снизился. К сожалению не внушает оптимизма и прогноз движения объемов добычи углеводородного сырья и прироста его запасов. (см. слайд No 1). То есть серьезной проблемой является нарушение баланса выбытия и прироста запасов.
Ситуация усугубилась с отменой отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ). Переход на единый налог на добычу полезных ископаемых упростил процедуру сбора платежей, но отрицательным образом сказался на общем объеме финансирования ВМСБ. Если в 2000 г. из отчислений на ВМСБ для проведения геологоразведочных работ было выделено 85 млрд. рублей, то в 2003 г. их финансирование из всех источников составило только 58 млрд. рублей, в том числе из федерального бюджета на геологию направлено всего 6 млрд. рублей, - т.е. 10 процентов. Это ведет к сокращению фонда перспективных площадей и, как следствие, к уменьшению прироста запасов стратегических видов минерального сырья, а в перспективе - к снижению объемов их добычи.
В качестве справки хотел бы сообщить, что западные страны затрачивают на воспроизводство запасов от 5 до 8 процентов стоимости продукции горного комплекса. Япония оплачивает из бюджета до 80 процентов стоимости геологоразведочных работ, США - 60, Великобритания - 40.
Как уже отмечалось выше, "базовым" правовым актом, регулирующим деятельность нефтегазодобывающих предприятий, по-прежнему остается 3акон "О недрах", принятый еще в 1992 году. Правоприменительная практика, накопленная за более чем десятилетний период действия законодательства о недрах, позволила выявить наряду с очевидными достоинствами нынешней1 системы недропользования и недостатки. В частности, отсутствует разграничение компетенции центральных и региональных органов власти. Система лицензирования требует совершенствования в части проведения конкурсов и аукционов; процедур подготовки, согласования и выдачи лицензий на право пользования недрами и внесения изменений в них; досрочного прекращения права пользования участками недр; привлечения к ответственности лиц, нарушающих законодательство о недрах и др. Плохо регулируется процесс геологического изучения и разработки месторождений полезных ископаемых, не определены порядок введения месторождений в освоение и схема согласования и утверждения проектной документации.
Чтобы устранить эти недочеты, Министерство природных ресурсов совместно с Минэкономразвития, другими заинтересованными ведомствами, разработало новую редакцию 3акона "О недрах", который был внесен в Государственную Думу еще в осеннюю сессию прошлого года. Однако по причине нерешенности в нем некоторых принципиальных вопросов, не говоря уже о частных, депутаты заблокировали его еще на стадии обсуждения в комитете по природным ресурсам. В настоящее время Правительство РФ, совместно с инициативной группой депутатов пытается найти компромиссные решения некоторых вопросов.
А пока суд да дело, - затормозилась работа по решению многих проблем, которые остаются нерешенными и которые могли бы быть решены путем внесения изменений хотя бы в действующий Закон "О недрах". Назову некоторые из них:
- в часть 3 статьи 7: "Для целей разведки и добычи нефти и газа нижней границей горного отвода является глубина, технически доступная для геологического изучения и освоения". Процитированная поправка необходима потому, что в Законе не определено, что же считать нижней границей горного отвода.
Эта поправка, внесенная Роснефтью, и которой исполнился уже почти год, "застряла" на согласовании в Правительстве РФ.
Подобная судьба у поправок, внесенных Газпромом: - о порядке разработки месторождений несколькими недропользователями, о формировании фонда резервных участков недр и о порядке предоставления прав пользования указанными участками.
Но еще более удивительна судьба поправок внесенных Минэкономразвития РФ в наш комитет на согласование в ноябре прошлого года, предусматривающих введение так называемых "налоговых каникул" по налогу на добычу полезных ископаемых (НДПИ) при разработке новых месторождений, а также дифференциации ставки НДПИ по критерию "выработанность". Сразу хочу отметить, что эти поправки не в действующий Закон "О недрах", - а в Налоговый Кодекс РФ, который является динамичным и живым инструментом. Нами, свои замечания в министерство были подготовлены и отправлены в течение двух недель, однако уже кончается март 2006 года, но как говориться - "а воз и ныне там". Если есть интерес - о чем идет речь, прошу обратиться к слайдам. (см. слайды NoNo 2.1 и 2.2). Как видим, это очень важные изменения.
В тоже время мы убеждены, что рано или поздно, но Закон регулирующий правоотношения непосредственно в нефтяной отрасли разрабатывать и принимать придется. И вот почему.
Как бы мы не говорили, но в правовом оформлении нуждаются требования к ведению буровых работ, сбору и учету промысловой информации, безопасности и соблюдению экологических норм. Предметом регулирования также должны стать отношения нескольких недропользователей при работе на одном участке, включая совместное использование объектов инфраструктуры, распределение ответственности и т.д. В законе смогут найти отражение этапность освоения месторождения, критерии рациональной разработки запасов, правила оценки и контроля над нефтяной деятельностью. Наверняка в законе нашлось бы место и сервисным услугам для нефтяной отрасли, собственно чему и посвящена наша конференция.
В последнее время много говорится о газовой отрасли, и я не могу обойти ее вниманием. Основные направления преобразований в ней очевидны.
Это преодоление трудностей становления рынка, дальнейшее развитие и совершенствование форм и методов государственного регулирования, снятие административных ограничений и расширение сферы применения рыночных механизмов.
Нам необходимо развитие рыночной инфраструктуры, в частности, института биржевой торговли для продажи части газа по рыночным ценам. К наиболее важным вопросам, решение которых связано с законодательной деятельностью в области либерализации рынка газа, следует отнести: (см. слайд No3).
По своей форме это могут быть поправки в действующий закон "О газоснабжении в Российской Федерации" или самостоятельные законопроекты.
Для сведения хотел бы сообщить, что в декабре прошлого года, в окончательном, третьем чтении были приняты изменения внесенные в Закон "О газоснабжении в Российской Федерации" внесенные председателем нашего комитета В.А.Язевым, прямо направленные, во-первых, на увеличение капитализации Газпрома и, во-вторых, на либерализацию рынка газа. Суть их заключается в том, что отменяется предельный уровень количества акций Газпрома, которыми могут владеть иностранные фирмы и частные лица (ранее он составлял 20 процентов). Одновременно повышается уровень количества акций, которыми управляет государство до 50 процентов плюс одна (ранее он был на уровне 38 процентов).
Не секрет, что в настоящее время газовая отрасль практически дотирует экономику и социальный сектор России. Цены на газ на внутреннем рынке мягко скажем, не соответствуют требованиям экономики рынка. С другой стороны - они остаются одним из важнейших инструментов проведения внутренней политики. Какой же выход? Мы предлагаем так называемую двух уровневую систему цен. Один из этих уровней - цены, по-прежнему регулируемые государством, в том числе и для населения, и второй уровень - свободные цены, т. е., формируемые на свободном рынке. Такого решения с нетерпением ждут независимые производители газа, объем добычи у которых уже достиг 25 процентов от всего добываемого газа в стране.
Предложенный подход полностью согласован с Газпромом. Более того, разработаны конкретные предложения по механизму и проектам соответствующих нормативно-правовых актов. Это касается создания биржевой площадки, объемов, поставщиков газа и т.д., так называемого пилотного проекта, попросту эксперимента. К сожалению и это предложение пока "зависло" на согласовании в Правительстве РФ.
Необходимо остановится и на транспорте углеводородного сырья и нефтепродуктов. Комитет в настоящее время работает над законопроектом "О магистральном трубопроводном транспорте", который уже прошел стадию первого чтения. Во втором чтении мы намерены принять его в текущую весеннюю сессию
Мы убеждены, что без правового регулирования в этом секторе невозможно его дальнейшее поступательное развитие.
При этом мы считаем, что за государством должен остаться контроль за стратегической транспортной инфраструктурой, регулирование тарифов на услуги по транспортировке и регулирование деятельности организаций трубопроводных систем как субъектов естественных монополий. Проект Закона включает в себя широкий круг вопросов деятельности трубопроводного транспорта, в том числе:
- собственности и управления;
- определения порядка доступа к "трубе" и правил установления тарифов;
- сертификации, технических требований и безопасности;
- охраны окружающей среды и землепользования и др.
При этом, в проекте Закона заложены следующие основные принципы деятельности в области магистрального трубопроводного транспорта: (см. слайд 4).
Есть предложения описать в указанном законе порядок работы Банка качества нефти. Правда, и есть предложения о разработке отдельного законодательного акта по этому вопросу или о включении этой проблематики отдельным разделом в другой Закон, например в Бюджетный Кодекс, что безусловно заслуживает внимания. Однако необходимо отметить, что введение Банка без перехода к дифференцированному налогообложению добычи нефти создаст дополнительные трудности тем, кто ведет работы в сравнительно худших горно-геологических условиях.
Несколько слов о международных аспектах деятельности нефтегазового комплекса, находящих свое отражение в законодательстве. Я хотел бы несколько слов сказать о Договоре к Энергетической хартии и о Киотском протоколе. Оба эти документа несут в себе идею транснационального доступа к ресурсам отдельных государств, будь то транзитные мощности или чистый воздух.
Российская сторона Киотский протокол подписала только лишь потому, что с иностранными партнерами наконец-то удалось найти взаимоприемлемые решения по некоторым принципиальным вопросам. К сожалению, пока мы не можем такого сказать в отношении Энергетической хартии.
Российской стороне Договор к Энергетической Хартии не приносит пользы. Для газовой отрасли Договор означает шоковую перестройку газового бизнеса в России и превращение страны в транзитный газовый коридор, практически ничего не давая взамен.
Образно говоря, вместо обещаемых "инвестиций без контроля" мы вполне можем получить "контроль без инвестиций". Мы просто не имеем права создавать предпосылки для дестабилизирующих процессов в энергетике. Диалог по вопросам европейской интеграции должен вестись по взаимоприемлемым правилам. Приятно отметить, что в сообществе профессионалов растет понимание этих проблем. А вместе с ними и необходимости кропотливого переговорного процесса.
С другой стороны, мне не хотелось, чтобы присутствующие подумали, что мы отвергаем все иностранное. Мы считаем, что в ходе работы над нефтяными законами обязательно необходимо учитывать и зарубежный опыт. Однако, на мой взгляд, здесь важны не столько сами конкретные нормы, а понимание тех подходов, которые применяются развитыми странами в нефтегазовой сфере. С этой точки зрения, заслуживают например, внимания и поддержка добычи из малодебитных скважин в США, и регламентация компаний-операторов в Канаде, и норвежская практика государственного участия в лицензировании в нефтяных операциях и многое другое.
Проблема управления для нас сегодня - это, в первую очередь, проблема грамотного администрирования. В такой огромной стране как Россия нельзя полагаться только на действие "невидимой руки рынка". Иначе реальные экономические процессы, например, в Сибири или на Дальнем Востоке так и останутся, "невидимыми" из центра. Один только географический фактор - огромные масштабы страны, заставляет искать разумный баланс рыночных и административных методов управления экономикой. Именно по этому, основой государственного регулирования должны стать конкретные и ясные законодательные нормы.
Уважаемые коллеги! Подводя итог сказанному, хотел бы подчеркнуть - сегодня Россия вышла на траекторию устойчивого экономического роста. Закончился период неустойчивости и неопределенности. И задача, поставленная Президентом России Владимиром Путиным по удвоению ВВП, хотя и сложная, но вполне выполнимая, однако эту задачу
без надежного, нормативного обеспечения решить будет сложно. Поэтому наступила пора от законодательства, стихийно сложившегося в 90-е годы и призванного в то время решать сиюминутные антикризисные задачи, переходить к формированию нового системного законодательства. Целью его и станет - динамичное, поступательное развитие России.
Спасибо за внимание!"
