Законодательное обеспечение нефтяной промышленности России.Назад
Законодательное обеспечение нефтяной промышленности России.
ГАЛИЧАНИН Евгений Николаевич:
"Взаимозависимость нефти и экономики в России, входит, пожалуй, в десятку самых обсуждаемых сегодня проблем. Причины такого интереса понятны. Добыча и реализация углеводородов - это и бюджет, и пенсии, и ресурс для развития всех отраслей промышленности, и инструмент внешней политики. Этим задачам должно соответствовать и качество профессионального обсуждения проблем нефтяной промышленности.
Сегодня становится все более очевидным, что действие автоматических рыночных регуляторов должно дополняться осмысленной государственной политикой. В том числе и в такой стратегической отрасли, как нефтяная промышленность. Проблема государственного регулирования экономики - это, в первую очередь, проблема грамотного администрирования. В такой огромной стране как Россия нельзя полагаться только на действие "невидимой руки рынка". Иначе реальные экономические процессы, например, в Сибири или на Дальнем Востоке так и останутся "невидимыми" из центра. Один только географический фактор - огромная протяженность страны - заставляет искать разумный баланс рыночных и административных методов управления экономикой. С этой точки зрения недавнее принятие Энергетической стратегии России на период до 2020 года является позитивным фактом. Эта работа принесла опыт комплексного анализа проблем и выработки перспективных ориентиров в российском ТЭКе. Подготовка Стратегии послужила основанием для развернутой дискуссии вокруг ее основных положений, в ходе которой обозначилось наличие альтернативных подходов к развитию российского ТЭК. Безусловно, принятый документ не свободен от недостатков, в том числе, концептуального характера. Уже сейчас очевидна необходимость корректировки ряда положений Стратегии, в том числе по вопросу ускорения экономического роста.
Наряду с программными документами основой государственного регулирования в нефтегазовом комплексе должны быть четкие, однозначно понимаемые правовые нормы. После создания основ законодательства можно отметить переход к новому этапу правового регулирования - конкретизации норм права применительно к отдельным областям деятельности.
В этом плане формирование законодательства в области нефти и газа следует общей логике развития правовой системы в России. По мере детализации норм от общих законов к специальным законам выстраивается естественная вертикаль правового регулирования. Без отраслевых законов уже невозможно проведение эффективной государственной политики.
Такой подход позволяет уточнить существующие и наметить новые приоритеты в правовом обеспечении отрасли. Ведь существующий набор правовых норм явно отстает от запросов и отрасли, и государства.
Слайд 2
Сегодня в повестке дня законодательной работы могут быть выделены следующие вопросы:
- недропользование и, в первую очередь, вопросы лицензирования пользования недрами
- законодательное регулирование нефтяной деятельности,
- определение правил работы трубопроводного транспорта,
- развитие системы ресурсных налогов и платежей
И это далеко не полный список. Темой отдельной дискуссии могут и должны быть вопросы соглашений о разделе продукции, работа независимых производителей нефти и газа, регулирование рынков нефтепродуктов, биржевая торговля нефтью и газом, технические регламенты и так далее.
Но вернемся к основным задачам текущего этапа.
Слайд 3
Ближайший приоритет - подготовка новой версии закона "О недрах". Созданный на раннем этапе реформ, он вынужденно охватывал все вопросы пользования недрами, включая лицензирование, общие требования к разработке месторождений, рентные платежи. По мере развития законодательства часть вопросов вышла из-под действия этого закона. Так называемые ресурсные налоги включены в Налоговый кодекс. Создано развернутое законодательство об охране окружающей среды. В этих условиях основным предметом закона "О недрах" становятся вопросы лицензирования пользования недрами, контроля и управления государственным фондом недр.
О важности этих норм говорит хотя бы такой вопрос, как финансирование геологоразведочных работ. Если это должны быть централизованные источники, то надо определить порядок их формирования и использования. Если это - дело самих нефтяных компаний, то им нужны четкие правовые гарантии относительно продолжения работ на открытых месторождениях. В 2003 году прирост запасов нефти оказался почти в два раза меньше объемов добычи. С учетом растущих темпов добычи, прогноз по обеспеченности разведанными запасами нефти снижен специалистами бывшего Минприроды до 2010 года. Однако, судя по темпам работы над новым законом "О недрах", он может не успеть и к этому сроку.
Как показывает практика, регулирование собственно нефтяных операций заслуживает отдельного внимания законодателей. Во всех странах с развитой нефтедобычей такие операции призван регулировать специальный закон о нефти и газе. Если в Интернете задать поиск по ключевым словам "нефть, газ и закон", то появится несколько страниц ссылок на информационные ресурсы. Все они посвящены законам о нефти и газе, действующим в Украине, Казахстане, других странах СНГ, а также в России в Республике Татарстан или, например, в Ханты-Мансийском автономном округе.
Все они учитывают специфику добычи, транспортировки, реализации и переработки собственно углеводородного сырья. Нет ссылок только на общероссийский закон. Не секрет, что после неудачного старта в 1995 году вопрос о подготовке проекта закона о нефти и газе был отложен. Вероятно, на тот момент для него действительно не хватило объективных предпосылок.
Слайд 4
Сегодня, с развитием правовой системы, этот вопрос требует более содержательного обсуждения. В правовом оформлении нуждаются требования к ведению буровых работ, сбору и учету промысловой информации, безопасности и соблюдению экологических норм.
Предметом регулирования также должны стать отношения нескольких недропользователей при работе на одном участке, включая совместное использование объектов инфраструктуры, распределение ответственности и т.д.
В законе смогут найти отражение этапность освоения месторождений, критерии рациональной разработки запасов, правила оценки и контроля над нефтяной деятельностью. Сегодня требования к разработке месторождений в самом общем виде определены в законе "О недрах" без учета особенностей освоения месторождений разных видов полезных ископаемых.
На более продвинутой стадии находится проект закона "О магистральном трубопроводном транспорте". Без адекватного правового регулирования в этом секторе невозможно дальнейшее поступательное его развитие. При этом в руках государства должен остаться контроль за стратегической транспортной инфраструктурой, регулирование тарифов на услуги по транспортировке и регулирование деятельности организаций трубопроводных систем как субъектов естественных монополий.
Слайд 5 Нужен специальный отраслевой закон, который включит вопросы:
- собственности и управления,
- определение порядка доступа и правил установления тарифов,
- сертификации, технических требований и безопасности,
- охраны окружающей среды и землепользования.
Законопроект находится на этапе подготовки ко второму чтению, и по всем этим вопросам Комитет ориентирован на системную работу.
Слайд 6
Несколько слов о международных правовых аспектах деятельности нефтегазового комплекса. Я говорю о Договоре к Энергетической хартии и Киотском протоколе. Оба эти документа несут в себе идею транснационального доступа к ресурсам отдельных государств, будь то транзитные мощности или чистый воздух. Внешней оболочкой этих идей служат обещания массированного притока инвестиций.
Российским нефтяникам Договор к Энергетической Хартии не приносит никакой пользы. Договор означает превращение страны в транзитный коридор для энергоресурсов других стран. При этом предполагается создание международных органов управления транспортными мощностями. Образно говоря, вместо обещаемых "инвестиций без контроля" мы вполне можем получить "контроль без инвестиций".
Мы просто не имеем права создавать предпосылки для дестабилизирующих процессов в энергетике. Диалог по вопросам европейской интегра¬ции должен вестись по взаимоприемлемым правилам. Приятно отметить, что в сообществе профессионалов растет понимание этих проблем. А вместе с ними - необходимости кропотливого переговорного процесса.
Следующий блок вопросов - это налоговое регулирование. В любой стране законы рыночной экономики и, в частности, особенности кредитования влияют на поведение нефтедобывающих компаний. Таким образом, финансовая эффективность приходит в противоречие с требованиями рациональной разработки запасов. Известно, что рентабельность добычи нефти снижается раньше, чем наступает технологический предел ее извлечения. Это подталкивают нефтяные компании к выбору проектов с быстрой отдачей. Для роста капитализации компаниям надо обеспечивать не менее 5-7 процентов ежегодного прироста нефтедобычи при одновременном снижении себестоимости. В условиях, когда 90 процентов учтенных запасов распределены, основным способом решения поставленной задачи служит интенсификация процесса добычи. Причем уже на ранних стадиях ведения работ.
Эта склонность усиливается из-за нестабильности мировых цен на нефть. Высокие цены заставляют нефтяников "рвать месторождения". В прежнем варианте Энергетической стратегии планировалось выйти к концу этого десятилетия на уровень добычи в 350 млн. тонн нефти в год. Однако уже в 2003 году объем добычи нефти и газового конденсата в России достиг 421,3 млн. тонн. Все расчетные показатели, основанные на плавном приросте добычи, давно опрокинуты. Но никто не отменял известный "принцип синусоиды", согласно которому резкий рост добычи вскоре сменяется таким же резким падением. Вполне вероятно, что сегодня наблюдается очередной необдуманный рывок российской нефтяной отрасли, после которого наступит период затяжной реабилитации.
Вывод очевиден - необходимо введение дифференциации ресурсных налогов с учетом этапов разработки месторождения и других параметров. Это сделает распределение налоговой нагрузки более справедливым и скорректирует поведение компаний. К сожалению, до настоящего времени в этом вопросе нет ни единства подходов, ни согласованности усилий. Возможно, на первом этапе можно было бы начать с простой схемы дифференциации, когда налоговая нагрузка снижается для раннего и позднего этапов освоения месторождения.
В ходе работы над нефтяными законами следует учитывать и зарубежный опыт. На мой взгляд, здесь важны не сами конкретные нормы, а понимание тех подходов, которые применяются развитыми странами в нефтегазовой сфере. С этой точки зрения, заслуживают внимания и поддержки практика добычи из малодебитных скважин в США, и регламентация компаний-операторов в Канаде, и норвежская практика государственного участия в лицензировании и в нефтяных операциях. В любом случае основой государственного регулирования должны быть четкие законодательные нормы.
Уважаемые коллеги! Подводя итог сказанному, хотел бы еще раз подчеркнуть - сегодня мы переходим к новому этапу в развитии нашего общества, экономики, и, что очевидно, - законодательства.
Российская экономика на подъеме. Поставленная Президентом задача удвоения ВВП, это, действительно, очень яркий посыл к выработке "стратегии прорыва", которому необходимо соответствующее правовое обеспечение.
Спасибо за внимание!"
В.А. Язев - Депутат Государственной Думы, председатель Комитета по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы Российской Федерации.
Е.Н.Галичанин - Депутат Государственной Думы, руководитель подкомитета по нефтяной промышленности Комитета по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы Российской Федерации.
