Законодательное обеспечение развития трубопроводного транспорта в России.Назад
Законодательное обеспечение развития трубопроводного транспорта в России.
ГАЛИЧАНИН Евгений Николаевич:
"Новая энергетическая доктрина, получившая определение "Российскую энергетику - на путь устойчивого развития совместными усилиями власти и гражданского общества", разрабатывалась Международной топливно-энергетической ассоциацией более 7 лет и впервые была озвучена на Московском форуме энергетиков еще в 1998 году. В основу ее разработки были положены как общемировые тенденции, например, такие как рост энергосберегающих технологий, снижение экологической нагрузки на окружающую среду, изменения в топливно-энергетическом балансе, так и особенности присущие России, и, прежде всего в сфере экономики, в сфере наличия и использования ресурсной базы, экспортного потенциала и экспортной квоты. Значительное место в ней уделено и возможному удовлетворению растущих потребностей энергетики стран Северо-Восточной Азии (СВА) - Китая, Индии, Кореи и Японии за счет потенциала Дальнего Востока и Сибири.
В целом, новая доктрина определяет цели и задачи устойчивого развития Российской энергетики примерно на 50 лет, под которым понимается такая общественно - государственная система управления энергетическим сектором, при которой обеспечивается баланс требований дальнейшего прогресса экономики, рост качества жизни, соблюдение интересов нынешнего и будущих поколений, сохранение природы.
Забегая несколько вперед, скажу, что я не случайно начал именно с доктрины, а не со стратегии, о которой речь пойдет ниже. Именно доктрина, пусть она и не носит формы правового документа, стала тем базисом, на котором разрабатывалась стратегия развития ТЭК страны до 2020 года. И как бы там не было, пусть и с коррективами, доктрина попрежнему будет сохранять роль базового документа развития ТЭК в первой половине 21 века.
Так вот, в доктрине определено, что формирование материальной и организационно-финансовой основы перехода к устойчивой энергетике будут проходить в три этапа.
Первоочередные задачи на 2000 - 2004 годы. В этот период будут приниматься меры по совершенствованию в ТЭКе денежно-кредитных отношений и инвестиционного климата, подготовке методологических и нормативно-правовых основ устойчивой энергетики.
Среднесрочные задачи на 2004-2010 годы. В эти годы усилия будут направлены на формирование инфраструктуры энергетики, осуществление структурной перестройки, завершение разработки основных перспективных программ, проектов и начало поэтапной их реализации в регионах на основе Единой общероссийской программы управления ТЭКом.
Долгосрочные задачи на 2011-2020 годы и отдаленную перспективу будут посвящены завершению переходного периода, достижению устойчивой тенденции приближения к лучшим мировым показателям по эффективности использования энергии и создание реальных предпосылок для гармоничного развития системы "энергетика - экономика - природа - общество" на период до 2050 года и далее.
В качестве механизма решения задач определен перечень специальных программ, некоторые из которых уже приняты и реализовываются, а некоторые еще в стадии разработки.
Переходя ко второму аспекту доклада, хотелось бы подчеркнуть, что в основе планирования законотворческой работы комитета по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы, также находится новая энергетическая доктрина, о которой говорилось выше. Это во многом облегчает работу по ревизии уже принятых и действующих законов, а также по определению приоритетности и очередности разрабатываемых.
В настоящее время деятельность предприятий и организаций в топливно-энергетическом комплексе регулируется 16 базовыми федеральными законами, Указами Президента РФ и Постановлениями Правительства РФ.
Среди них такие как:
Федеральный закон "О газоснабжении в Российской Федерации" который позволяет обеспечивать влияние государства на сферу газоснабжения методами ценовой и тарифной политики в целях удовлетворения платежеспособного спроса потребителей и защиты интересов государства.
Федеральный закон "Об энергосбережении" определяет правовые отношения, возникающие в области энергосбережения в целях создания экономических и организационных условий для эффективного использования энергетических ресурсов.
В федеральном законе "О государственном регулировании в области добычи и использования угля" сформулированы основы государственной политики в области добычи и использования угля.
Федеральный закон -- "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации". Внесенные недавно в него изменения и дополнения, создали систему государственного регулирования в этой области под единым государственным контролем.
Особого внимания заслуживает федеральный закон "О соглашениях о разделе продукции" и особенно в части добычи и использования ресурсов углеводородного сырья.
В этом месте доклада настало время перейти к главному предмету выступления, т.е. к нефтяному комплексу и трубопроводному транспорту. А почему именно в этой части, наверное внимательные участники конференции поняли. Из перечисленных законодательных актов, законов прямого действия регулирующих деятельность нефтегазовой отрасли -- нет. Наиболее близко к решению этой задачи стоят два закона: О СРП и О газоснабжении, однако еще раз подчеркнем, для нефтяной и газовой отраслей они не являются законами прямого действия.
Справедливости ради необходимо отметить, что еще в 1994-1996 гг. значительные усилия были потрачены на разработку Закона "О нефти и газе". Однако попыт¬ка создания специального "отраслевого законодательства" потерпела провал на завершающем этапе, когда на за¬кон, одобренный обеими палатами Фе¬дерального Собрания, было наложено президентское вето. Основным аргу¬ментом противников его принятия стало "отсутствие самого предмета ре¬гулирования". Возобладало мне¬ние, что все отношения, возникающие при осуществлении нефтяных операций, подпадают под действие Закона "О недрах" принятого в феврале 1992 года.
И все же, как выяснилось позднее, потреб¬ность в регулировании такого специфи¬ческого вида недропользования, как разведка и добыча углеводородов, со¬храняется. Более того, еще хуже ситуация складывается в настоящее время.
В связи с утвержденной в августе 2003 года Правительством Российской Федерации Энергетической стратегии России на период до 2020 года, которая является и ядром и главным инструментом реализации энергетической доктрины России, о чем говорилось выше, по оптимистическому варианту, добыча нефти в стране должна составить в 2020 году 520 млн. тонн и газа 730 млрд. куб. метров., соответственно возрастет и экспорт этого сырья. Нефтегазовая отрасль по прежнему останется "становым хребтом" не только ТЭК но и всей экономики России.
В Энергетической стратегии прямо говориться, что текущее состояние минерально-сырьевой базы ТЭК свидетельствует о несовершенстве сложившейся системы недропользования. и о недостаточной эффективности управления государственным фондом недр, а также о необходимости внесения принципиальных изменений в сформировавшиеся механизмы воспроизводства сырьевой базы углеводородов, которые не учитывают правовых и экономических реалий, сложившихся в России за годы реформ.
Дальнейшее развитие трубопроводной инфраструктуры нефтяного комплекса России обусловлено следующими основными факторами:
дефицитом мощностей трубопроводной системы, которая оценивается в объеме не менее 150 млн. т. в год к 2010 году;
необходимостью иметь собственные нефтеналивные терминалы для морских поставок нефти на экспорт;
целесообразностью формирования новых экспортных маршрутов российской нефти и нефтепродуктов;
появлением новых центров добычи нефти на востоке страны (Восточная Сибирь, Республика Саха (Якутия), шельф острова Сахалин);
появлением крупных центров добычи нефти в Каспийском регионе с последующей транспортировкой нефти по российской системе магистральных трубопроводов;
Я приведу лишь некоторые меры и проекты которые предусматривается осуществить в ближайшей и долгосрочной перспективе:
Северо-Балтийское направление - строительство второй очереди Балтийской трубопроводной системы с увеличением мощности направления до 62 млн. т. нефти в год, а в перспективе - до 120 млн. т. нефти в год;
Каспийско - Черноморско - Средиземноморское направление - развитие маршрутов транзита нефти прикаспийских стран СНГ путем увеличения пропускной способности трубопровода Aтырау - Самара до 25 - 30 млн. т. нефти в год и нефтеналивных морских терминалов в Новороссийске и Туапсе до 59 млн. т. нефти в год, а также достижение проектной мощности нефтепpовода Каспийского трубопроводного консорциума (67 млн. т. в год);
Центрально- Европейское направление - соединение трубопроводных систем "Дружба" и "Адрия" с целью поэтапного (5 - 10 - 15 млн. т. в год) увеличения экспорта нефти из России и стран СНГ через нефтеперевалочный терминал в порту Омишаль (Хорватия). Объединение трубопроводных систем Центральной и Восточной Европы в "единую систему";
Восточно-Сибирское направление - обеспечение формирования в Восточной Сибири и Республике Саха (Якутия) новых центров добычи нефти и выход России на энергетический рынок Азиатско - Тихоокеанского региона определяет необходимость создания нефтепроводной системы Ангарск - Находка (мощностью до 80 млн. т. в год) с ответвлением на Китай (г. Дацин);
В настоящее время законодательное регулирование доступа к системе магистрального трубопроводного транспорта носит ограниченный характер. Согласно части второй статьи 6 Федерального закона "О естественных монополиях" право доступа провозглашается только для производителей нефти имеющим лицензии на вывоз сырой нефти за пределы таможенной территории Российской Федерации. Это еще раз подтверждает, что закон "О магистральном трубопроводном транспорте" как специальный отраслевой законодательный акт необходим, и в нем должны быть отражены главным образом вопросы: собственности и управления; естественно-монопольного регулирования; сертификации; технических требований; безопасности; охраны окружающей среды и землепользования.
В ходе проведенных в нашем Комитете консультаций при подготовке законопроекта были высказаны рекомендации о необходимости включения в него:
- общих принципов равного доступа к системам магистрального трубопроводного транспорта всех производителей нефти;
- принципа равного доступа к системам магистрального транспорта
при вывозе нефти за пределы таможенной территории Российской
Федерации;
Указанные правила и принципы должны быть распространены на все виды магистрального трубопроводного транспорта, предназначенного для транспортировки нефти, газа, нефтепродуктов, газового конденсата и иной продукции.
Одним из ключевых вопросов при доступе к системам магистрального трубопроводного транспорта является наличие или отсутствие технических возможностей выполнения своих обязательств транспортной организацией.
Необоснованный отказ от исполнения обязательств по транспортировке приводит к незапланированной остановке производства и материальным потерям, а также к несоблюдению условий лицензионных соглашений и нарушению утвержденных проектов разработки месторождений. В этой связи требует определения понятие технических возможностей, а также порядок мониторинга этих возможностей и информирования грузоотправителей.
Нуждаются в законодательном разграничении понятия "собственник" и "оператор" объектов магистрального трубопроводного транспорта, в том числе при осуществлении внешнеэкономических операций. Также представляется целесообразным предусмотреть в законопроекте регламент доступа к объектам, относящимся к системе магистрального транспорта и находящимся в собственности организаций, не входящих в состав основных транспортных организаций, но предоставляющих услуги по транспортировке продукции по системе магистральных трубопроводов.
При этом в целях соблюдения законных интересов организаций - собственников систем магистрального трубопроводного транспорта, не входящих в состав основных транспортных организаций, предоставляющих услуги по транспортировке продукции по системе магистральных трубопроводов, необходимо предусмотреть особенности тарифного регулирования на услуги, оказываемые таким организациям.
Часть норм прямого действия может быть предусмотрена в отношении порядка установления и взимания тарифов на услуги по перекачке, перевалке, наливу, заказу и диспетчеризации, учитывающей возможность получения льготных тарифов пропорционально объемам инвестиций в строительство или приобретение объектов магистрального транспорта.
Другой вопрос, нуждающийся в законодательном регулировании, - порядок присоединения (подключения) нефтегазодобывающих организаций к системе магистрального трубопроводного транспорта. Этот порядок должен установить исчерпывающий перечень норм и правил по безопасности эксплуатации магистральных трубопроводов, а также правила взаимоотношений организаций, управляющих объектами опосредованной инфраструктуры с нефтегазодобывающими организациями, не имеющими прямого присоединения (подключения) к системе магистрального трубопроводного транспорта.
В законопроекте следует также предусмотреть порядок вывода из эксплуатации и ликвидации объектом магистрального трубопроводного транспорта, порядок организации охраны, определения и использования. охранных зон магистрального трубопроводного транспорта.
Есть предложение описать в указанном законе "О трубопроводном транспорте" порядок работы Банка качества нефти. Правда и есть предложения о разработке отдельного законодательного акта по этому вопросу, что безусловно заслуживает внимания. Однако необходимо отметить, что введение Банка без перехода к дифференцированному налогообложению добычи нефти создаст дополнительные трудности тем, кто ведет работы в сравнительно худших горно-геологических условиях.
Несколько слов о международных аспектах деятельности нефтегазового комплекса, находящих свое отражение в законодательстве. Я хотел бы сказать о Договоре к Энергетической хартии. Этот документ несет в себе идею транснационального доступа к ресурсам отдельных государств. Российским же нефтяникам Договор к Энергетической Хартии не приносит никакой пользы. А для газовой отрасли Договор означает шоковую перестройку газового бизнеса в России и превращение страны в транзитный газовый коридор, практически ничего не давая взамен.
Образно говоря, вместо обещаемых "инвестиций без контроля" мы вполне можем получить "контроль без инвестиций". Мы просто не имеем права создавать предпосылки для дестабилизирующих процессов в энергетике. Диалог по вопросам европейской интеграции должен вестись по взаимоприемлемым правилам. Приятно отметить, что в сообществе профессионалов растет понимание этих проблем. А вместе с ними необходимости кропотливого переговорного процесса.
Следующий блок - это налоговое регулирование. В любой стране законы рыночной экономики и, в частности, особенности кредитования влияют на поведение нефтедобывающих компаний. Таким образом, финансовая эффективность приходит в противоречие с требованиями рациональной разработки запасов. Известно, что рентабельность добычи нефти снижается раньше, чем наступает технологический предел ее извлечения. Это подталкивает нефтяные компании к выбору проектов с быстрой отдачей.
Вывод очевиден - необходимо введение дифференциации ресурсных налогов с учетом этапов разработки месторождения и других параметров. Это сделает распределение налоговой нагрузки более справедливым и скорректирует поведение компаний.
В ходе работы над нефтяными законами следует учитывать и зарубежный опыт. На наш взгляд, здесь важны не сами конкретные нормы, а понимание тех подходов, которые применяются развитыми странами в нефтегазовой сфере. С этой точки зрения, заслуживают внимания и поддержка добычи из малодебитных скважин в США, и регламентация компаний-операторов в Канаде, и норвежская практика государственного участия в лицензировании в нефтяных операциях.
В своем выступлении я постарался остановиться лишь на некоторых аспектах деятельности Комитета по энергетике, транспорту и связи Государственной Думы и поэтому готов ответить на дополнительные вопросы, если они есть у присутствующих.
