Состояние и перспективы законодательства в нефтяной и газовой отраслях России.Назад
Состояние и перспективы законодательства в нефтяной и газовой отраслях России.
ГАЛИЧАНИН Евгений Николаевич:
"Тема нефти и газа, их значимость для национальной экономики России, входят, пожалуй, в десятку самых обсуждаемых сегодня проблем. Причины такого интереса понятны.
Приоритеты в законодательном обеспечении нефтяной и газовой промышленности объективно заданы современными процессами в экономике и государственном управлении. Существующий набор правовых норм все более отстает от запросов и отрасли и государства.
Это особенно заметно на фоне динамичных процессов в самом нефтегазовом комплексе. Формирование блока законов в области нефти и газа не может не учитывать общей логики развития правовой системы в России.
Государственная энергетическая политика должна основываться на выверенном балансе мер государственного регулирования и рыночного саморегулирования. С этой точки зрения недавнее принятие Энергетической стратегии России на период до 2020 года является позитивным фактом. Работа над этим документом принесла опыт комплексного анализа и выработки перспективных ориентиров в Российском ТЭКе. Но уже сейчас очевидна необходимость корректировки ряда положений энергетической стратегии, в том числе и по вопросу ускорения экономического роста.
Основой государственного регулирования в нефтегазовом комплексе наряду с программными документами должны быть четкие законодательные нормы. По мере детализации норм выстраивается естественная вертикаль правового регулирования. И наоборот, в отсутствие комплекса специальных отраслевых законов невозможно проведение эффективной государственной политики.
Одна из самых острых и давно назревших задач - необходимость реформирования газового комплекса Российской Федерации.
Направления преобразований в газовой отрасли очевидны:
- преодоление диспропорций развития газовой отрасли и трудностей становления рынка;
- дальнейшее развитие форм и методов государственного регулирования;
- снятие административных ограничений и расширение сферы применения рыночных механизмов.
В этой связи проведение институциональных преобразований в газовой отрасли к настоящему времени является, пожалуй, наиболее актуальным и приоритетным. Нам нужно развитие рыночной инфраструктуры, в частности, института биржевой торговли для продажи части газа по рыночным ценам.
К наиболее важным вопросам, решение которых связано с законодательной деятельностью в области либерализации рынка газа, следует отнести: поэтапное дерегулирование рынка газа с установлением дифференцированных цен разным потребителям; равноправный доступ к трубопроводам всех его производителей; решение вопроса доступа к экспорту всех производителей газа; использование газа в качестве моторного топлива; использование нефтяного попутного газа; глубокая переработка углеводородного сырья; решение вопроса о государственной регистрации низконапорных газопроводов. По своей форме это могут быть поправки в действующий закон "О газоснабжении в Российской Федерации" или самостоятельные законопроекты.
Другая насущная задача законодателей - подготовка новой версии закона "О недрах". Созданный на раннем этапе реформ, он вынужденно охватывал все вопросы пользования недрами, включая лицензирование, общие требования к разработке месторождений, рентные платежи. По мере развития законодательства часть вопросов вышла из-под действия этого закона. Так называемые ресурсные налоги включены в Налоговый кодекс. Создано развернутое законодательство об охране окружающей среды. Особенности разработки нефтегазовых и рудных месторождений требуют появления отдельных отраслевых законов. В этих условиях основным предметом закона "О недрах" становятся вопросы лицензирования пользования недрами, контроля и управления государственным фондом недр.
Как показывает практика, регулирование собственно нефтяных операций заслуживает отдельного внимания законодателей. Во всех странах с развитой нефтедобычей такие операции призван регулировать специальный закон о нефти и газе. Если в Интернете задать поиск по ключевым словам "нефть, газ и закон", то появится несколько страниц ссылок на информационные ресурсы. Все они посвящены законам о нефти и газе, действующим в Украине, Казахстане, других странах СНГ, а также в России в Республике Татарстан или, например, в Ханты- Мансийском автономном округе.
Все они учитывают специфику добычи, транспортировки, реализации и переработки углеводородного сырья. Нет ссылок только на российский закон. Не секрет, что после неудачного старта в 1995 году вопрос о подготовке проекта закона о нефти и газе был отложен. Вероятно, на тот момент для него действительно не хватило объективных предпосылок.
Сегодня, с развитием правовой системы, этот вопрос требует более содержательного обсуждения. В правовом оформлении нуждаются требования к ведению буровых работ, сбору и учету промысловой информации, безопасности и соблюдению экологических норм. Предметом регулирования также должны стать отношения нескольких недропользователей при работе на одном участке, включая совместное использование объектов инфраструктуры, распределение ответственности и т.д. В законе смогут найти отражение этапность освоения месторождения, критерии рациональной разработки запасов, правила оценки и контроля над нефтяной деятельностью.
На более продвинутой стадии находится проект закона "О магистральном трубопроводном транспорте". Без адекватного правового регулирования в этом секторе невозможно дальнейшее поступательное его развитие. При этом в руках государства должен остаться контроль за стратегической транспортной инфраструктурой, регулирование тарифов на услуги по транспортировке и регулирование деятельности организаций трубопроводных систем как субъектов естественных монополий.
Этот специальный отраслевой закон должен охватить широкий круг вопросов деятельности трубопроводного транспорта:
- собственности и управления;
-определение порядка доступа и правил установления тарифов;
-сертификации, технических требований и безопасности;
- охраны окружающей среды и землепользования.
Есть предложения описать в законе порядок работы Банка качества нефти. Необходимо отметить, что его введение без перехода к дифференцированному налогообложению добычи нефти создаст дополнительные трудности тем, кто ведет работы в сравнительно худших горно-геологических условиях. Законопроект находится на этапе подготовки ко второму чтению, и по всем этим вопросам Комитет ориентирован на системную работу. Дополнительным аспектом этой работы является координация нашего законодательства с законодательством стран СНГ.
Несколько слов о международных аспектах деятельности нефтегазового комплекса, находящих свое отражение в законодательстве. Речь пойдет о Договоре к Энергетической хартии и Киотском протоколе.
Оба эти документа несут в себе идею транснационального доступа к ресурсам отдельных государств, будь то транзитные мощности или чистый воздух.
Российским нефтяникам Договор к Энергетической Хартии не приносит никакой пользы. Для газовой отрасли Договор означает шоковую перестройку газового бизнеса в России и превращение страны в транзитный газовый коридор, практически ничего не давая взамен. Образно говоря, вместо обещаемых "инвестиций без контроля" мы вполне можем получить "контроль без инвестиций".
Мы просто не имеем права создавать предпосылки для де стабилизирующих процессов в энергетике. Диалог по вопросам европейской интеграции должен вестись по взаимоприемлемым правилам. Приятно отметить, что в сообществе профессионалов растет понимание этих проблем. А вместе с ними необходимости кропотливого переговорного процесса.
Следующий блок - это налоговое регулирование. В любой стране законы рыночной экономики и, в частности, особенности кредитования влияют на поведение нефтедобывающих компаний. Таким образом, финансовая эффективность приходит в противоречие с требованиями рациональной разработки запасов. Известно, что рентабельность добычи нефти снижается раньше, чем наступает технологический предел ее извлечения. Это подталкивает нефтяные компании к выбору проектов с быстрой отдачей. Для роста капитализации компаниям необходимо обеспечивать не менее 5-7 процентов ежегодного прироста нефтедобычи при одновременном снижении себестоимости. В условиях, когда 90 процентов учтенных запасов распределены, основным способом решения поставленной задачи служит интенсификация процесса добычи. Причем уже на ранних стадиях ведения работ.
Эта склонность усиливается из-за не стабильности мировых цен на нефть. Высокие цены понуждают нефтяников, в обход требованиям соблюдения проектных норм, резко увеличивать отбор нефти из месторождений. В прежнем варианте Энергетической стратегии планировалось выйти к концу этого десятилетия на уровень добычи в 350 млн. тонн нефти в год. Однако уже сейчас объем добычи нефти и газового конденсата в России превысил 420 млн. тонн. Все расчетные показатели, основанные на плавном приросте добычи, давно отвергнуты. Возникает множество проблем, начиная от ресурсной базы и кончая необходимостью интенсификации добычи продукции в старопромысловых районах.
Вывод очевиден - необходимо введение дифференциации ресурсных налогов с учетом этапов разработки месторождений и других параметров. Это сделает распределение налоговой нагрузки более справедливым и скорректирует поведение компаний.
В ходе работы над нефтяными законами следует учитывать и зарубежный опыт. На наш взгляд, здесь важны не сами конкретные нормы, а понимание тех подходов, которые применяются развитыми странами в нефтегазовой сфере.
С этой точки зрения, заслуживают внимания и поддержки опыт добычи из малодебитных скважин в США, регламентация компаний-операторов в Канаде, и норвежская практика государственного участия в лицензировании нефтяных операций.
Проблема управления сегодня - это, в первую очередь, проблема грамотного администрирования. В такой огромной стране как Россия нельзя полагаться только на действие "невидимой руки рынка". Иначе реальные экономические процессы, например, в Сибири или на Дальнем Востоке так и останутся "невидимыми" из центра. Один только географический фактор - огромные масштабы страны - заставляет искать разумный баланс рыночных и административных методов управления экономикой. Основой государственного регулирования должны быть четкие законодательные нормы.
Уважаемые коллеги! Подводя итог сказанному, хотел бы еще раз подчеркнуть - мы сегодня стоим на пороге качественно нового этапа в развитии нашего общества, экономики, и, что очевидно, законодательства.
Российская экономика на подъеме. И мы депутаты комитета по энергетике, транспорту и связи Российской Государственной Думы понимаем, что пора от законодательства, стихийно сложившегося в 90-е годы и призванного решать сиюминутные антикризисные задачи, переходить к формированию нового системного законодательства. Целью его будет обеспечение нового этапа динамичного, устойчивого экономического роста в России".
