Законодательное обеспечение развития нефтяной и газовой промышленности России.Назад
Законодательное обеспечение развития нефтяной и газовой промышленности России.
ГАЛИЧАНИН Евгений Николаевич:
"Уважаемые коллеги!
Тема нефти и газа, их значимость для национальной экономики России, входят, пожалуй, в десятку самых обсуждаемых сегодня проблем. Причины такого интереса понятны.
Приоритеты в законодательном обеспечении нефтяной и газовой промышленности объективно заданы современными процессами в экономике и государственном управлении. Существующий набор правовых норм все более отстает от запросов и отрасли, и государства.
Это особенно заметно на фоне динамичных процессов в самом нефтегазовом комплексе. Формирование блока законов в области нефти и газа не может не учитывать общей логики развития правовой системы в России.
Государственная энергетическая политика должна основываться на выверенном балансе мер государственного регулирования и рыночного саморегулирования.
С этой точки зрения принятие Энергетической стратегии России на период до 2020 года является позитивным фактором. Работа над этим документом принесла опыт комплексного анализа и выработки перспективных ориентиров в Российском ТЭКе. Но уже сейчас очевидна необходимость корректировки ряда положений энергетической стратегии, в том числе и по вопросу ускорения экономического роста.
Основой государственного регулирования в нефтегазовом комплексе наряду с программными документами должны быть четкие законодательные нормы. По мере детализации норм и выстраивается естественная вертикаль правового регулирования. И наоборот, в отсутствие комплекса специальных отраслевых законов невозможно проведение эффективной государственной политики.
В этом месте доклада я хотел бы начать собственно с нефтяного комплекса. К настоящему времени, к сожалению, законов прямого действия регулирующих деятельность нефтяной отрасли -- нет. Наиболее близко к решению этой задачи стоит закон "О соглашениях о разделе продукции", однако еще раз подчеркнем, что и он не является законом прямого действия.
Справедливости ради необходимо отметить, что еще в 1994-1996 гг. значительные усилия были потрачены на разработку Закона "О нефти и газе". Однако попыт-ка создания специального "отраслевого законодательства" потерпела провал на завершающем этапе, когда на за-кон, одобренный обеими палатами Фе-дерального Собрания, было наложено президентское вето. Основным аргу-ментом противников его принятия стало "отсутствие самого предмета ре-гулирования". Возобладало мне-ние, что все отношения, возникающие при осуществлении нефтяных операций, подпадают под действие Закона "О недрах" принятого в феврале 1992 года.
И все же, как выяснилось позднее, потреб-ность в регулировании такого специфи-ческого вида недропользования, как разведка и добыча углеводородов, со-хранялась. Она и стимулировала приня-тие крупнейшими нефтедобывающими регионами страны (в частности, Татар-станом, ХМАО и другими) собственного законодательства о нефти и газе, что са-мо по себе делало складывающуюся си-туацию ненормальной, ибо региональ-ное законодательство о недрах во мно-гом опережало федеральное.
Еще хуже ситуация складывается в настоящее время. В связи с утвержденной в августе 2003 года Правительством Российской Федерации Энергетической стратегии России на период до 2020 года, которая является и ядром и главным инструментом реализации энергетической доктрины России, по оптимистическому варианту, добыча нефти в стране должна составить в 2020 году 520 млн. тонн и газа 730 млрд. куб. метров. Между тем, темпы добычи нефти значительно превышают расчетные, и уже в 2005 году объем добычи почти приблизился к 500 млн. рубежу составив 475 млн. тонн. В тоже время ежегодно в стране открывается 200 - 300 млн. тонн запасов нефти, но одновременно почти столько же списывается из ранее открытых месторождений как не подтвердившиеся. Налицо - "поедание" запасов подготовленных еще в советское время. Но даже если взять пессимистический прогноз добычи углеводородов, подготовленный Комитетом по природным ресурсам Государственной Думы, и здесь мы видим явное отставание в подготовке ресурсной базы. (см. слайд No 1 ).
В Энергетической стратегии прямо говориться, что текущее состояние минерально-сырьевой базы ТЭК свидетельствует о несовершенстве сложившейся системы недропользования. и о недостаточной эффективности управления государственным фондом недр, а также о необходимости внесения принципиальных изменений в сформировавшиеся механизмы воспроизводства сырьевой базы углеводородов, которые не учитывают правовых и экономических реалий, сложившихся в России за годы реформ.
Несовершенство системы государственного управления и контроля в области использования и воспроизводства стратегических видов сырья приводит к форсированной отработке лучших по качеству запасов, низким темпам ввода новых месторождений, нарушениям проектов разработки осваиваемых месторождений, недостаточным темпам подготовки запасов и другим негативным тенденциям, угрожающим энергетической безопасности страны.
Основная цель государственной энергетической политики в области недропользования и управления государственным фондом недр, осуществляемой в соответствии с принципами и положениями Основ государственной политики в области использования минерального сырья и недропользования, - обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы углеводородных и иных топливно-энергетических ресурсов и рациональное использование недр Российской Федерации для обеспечения устойчивого экономического развития государства.
Нельзя сказать, что с целью решения перечисленных проблем ничего не делается. Однако несмотря на некоторые по-зитивные сдвиги последних лет, к примеру в геологоразведке, в целом за последние 10 лет компенсация выбывающих за-пасов минерального сырья на территории России обеспечи-валась лишь на 60-70%. В по-следние годы возрастает доля трудноизвлекаемых запасов нефти. Она уже превысила 55%. По прогнозным оценкам, к 2010 г. количество таких запа-сов достигнет уже 70% от сум-марных. Средний дебит по всем нефтедобывающим скважинам снизился за последнее десяти-летие на одну треть. Высокий дебит скважин (более 25 т в сутки) имеют всего 20% разве-данных запасов. Такая ситуа-ция напрямую обусловлена не-совершенством действующей системы правового регулиро-вания недропользованием.
Ситуация усугубилась отменой с 2002 г. отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ). Переход на единый налог на добычу по-лезных ископаемых упростил процеду-ру сбора платежей, но отрицательным образом сказался на общем объеме фи-нансирования ВМСБ. Если в 2000 г. из отчислений на ВМСБ для проведения геологоразведочных работ было выде-лено 85 млрд. рублей, то к примеру - в 2003 г. их финансирование из всех источников составило лишь 58 млрд. рублей., в том числе из федерального бюджета на геологию направлено всего 6 млрд. Эта тенденция сохраняется и в настоящее время. Все это ведет к сокращению фонда пер-спективных площадей и, как следст-вие, к уменьшению прироста запасов стратегических видов минерального сырья, а в будущем - к снижению объемов их добычи.
"Ведущим" правовым актом, регулирующим деятельность нефтегазодобывающих предприятий, оста-ется 3акон "О недрах", принятый как я уже говорил, еще в 1992 г. Правоприменительная практика, на-копленная за более чем десятилетний период действия законодательства о недрах, позволила выявить наряду с очевидными достоинствами нынеш-ней системы недропользования и не-достатки. В частности, отсутствует раз-граничение компетенции центральных и региональных органов власти. Сис-тема лицензирования требует совер-шенствования в части проведения кон-курсов и аукционов; процедур подго-товки, согласования и выдачи лицен-зий на право пользования недрами и внесения изменений в них; досрочного прекращения права пользования участками недр; привлечения к ответ-ственности лиц, нарушающих законо-дательство о недрах и др. Плохо регулиру-ется процесс геологического изучения и разработки месторождений полез-ных ископаемых, не определены поря-док введения месторождений в освое-ние и схема согласования и утвержде-ния проектной документации.
Чтобы устранить эти недочеты, Ми-нистерство природных ресурсов совместно с Минэкономразви-тия, другими заинтересованными ве-домствами и с учетом предложений и замечаний администраций субъектов Российской Федерации, организаций гор-но-геологического профиля, научных учреждений, разработало новую редакцию 3акона "О недрах", которая в настоящее время поступила в Государственную Думу.
Предварительное рассмотрение указанного проекта Закона показывает, что в нем во многом решены те проблемные вопросы которые сдерживают развитие и нефтегазовой отрасли. Тем не менее, как показывает практика, регулирование собственно нефтяных операций заслуживает отдельного внимания законодателей.
Во всех странах с развитой нефтедобычей такие операции призван регулировать специальный закон о нефти и газе. Если в Интернете задать поиск по ключевым словам "нефть, газ и закон", то появится несколько страниц ссылок на информационные ресурсы. Все они посвящены законам о нефти и газе, действующим в Украине, Казахстане, других странах СНГ, они учитывают специфику добычи, транспортировки, реализации и переработки собственно углеводородного сырья. Нет ссылок только на российский закон.
В правовом оформлении нуждаются требования к ведению буровых работ, сбору и учету промысловой информации, безопасности и соблюдению экологических норм. Предметом регулирования также должны стать отношения нескольких недропользователей при работе на одном участке, включая совместное использование объектов инфраструктуры, распределение ответственности и т.д. В законе смогут найти отражение этапность освоения месторождения, критерии рациональной разработки запасов, правила оценки и контроля над нефтяной деятельностью. Внимательного изучения требует также рассмотрение предложения специалистов о разработке законодательного акта о федеральном фонде месторождений нефти и газа. Нам представляется, что с развитием правовой системы, этот вопрос потребует более содержательного обсуждения. В этой связи мы большую надежду возлагаем на нефтяную государственную компанию "Роснефть", которая и должна выступить инициатором его разработки и "локомотивом" внедрения его в жизнь.
Однако, что же все-таки удалось решить в настоящее время, и что находится в стадии решения?
Серьезным фактором сдерживающим развитие нефтедобычи и прежде всего развитие геологоразведочных работ и вовлечение в оборот месторождений с падающей добычей остается весьма высокая доля налогов, достигающая в настоящее время в затратах почти 50%. Причем основную долю в налоговой нагрузке составляет налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) жестко "привязанный" к мировым ценам. На слайде No 2 приведена формула по которой он взимается в настоящее время. На слайде No 3 показано, что наконец то нам удалось согласовать с Правительством РФ путем изменения соответствующего законодательства, и схема которая начнет действовать с 1 января 2007 года. Конечно, положительно то, что, наконец, то "лёд" тронулся, и что отрадно - серьезные послабления сделаны для месторождений Востока России. Между тем, остается много вопросов и не до конца решенных проблем. Среди них например такие, - почему в перечень не вошли месторождения Сахалина, Камчатки, Чукотки и других регионов Дальнего Востока? Почему предельный уровень выработки месторождений принят в 80% и др.? Во всяком случае мы намерены продолжить работу в этом направлении и добиваться в дальнейшем принятия нашей позиции, кстати ранее полностью нашедшей поддержку в Минэкономразвития и других министерствах. См. слайд No 4.
В календаре законотворческой работы на осеннюю сессию находится и законопроект, вносящий поправку в закон о СРП. Суть её заключается в том, чтобы не вносить повторно на аукцион те месторождения нефти и газа в шельфовой зоне, лицензия на разведку и разработку которых была получена ранее чисто по закону о СРП и на которых уже работы ведутся. И хотя это важная поправка, дискуссии вокруг закона о СРП продолжаются. Причиной этого является наш окрепший отечественный капитал, представители которого всерьез считают, что этот закон вообще пора отменить. Наша позиция состоит в том, что такая форма привлечения капитала, в том числе и зарубежного должна быть сохранена. Другое дело - закон о СРП должен быть подвержен глубокому реформированию, вплоть до новой редакции, ибо за прошедшие годы он "оброс" огромным количеством поправок и изменений за которыми вообще не просматривается его первоначальная концепция.
Следующая позиция относится к газовой отрасли. Основные направления преобразований в ней очевидны: это преодоление трудностей становления рынка, дальнейшее развитие и совершенствование форм и методов государственного регулирования, снятие административных ограничений и расширение сферы применения рыночных механизмов.
Нам необходимо развитие рыночной инфраструктуры, в частности, института биржевой торговли для продажи части газа по рыночным ценам. К наиболее важным вопросам, решение которых связано с законодательной деятельностью в области либерализации рынка газа, следует отнести: (см. слайд No5).
По своей форме это могут быть поправки в действующий закон "О газоснабжении в Российской Федерации" или самостоятельные законопроекты.
Для сведения хотел бы сообщить, что в декабре прошлого года, в окончательном, третьем чтении были приняты изменения, внесенные в Закон "О газоснабжении в Российской Федерации" прямо направленные, во-первых, на увеличение капитализации Газпрома и, во-вторых, на либерализацию рынка газа. Суть их заключается в том, что отменяется предельный уровень количества акций Газпрома, которыми могут владеть иностранные фирмы и частные лица (ранее он составлял 20 процентов). Одновременно повышается уровень количества акций, которыми управляет государство до 50 процентов плюс одна (ранее он был на уровне 38 процентов).
Не секрет, что в настоящее время газовая отрасль практически дотирует экономику и социальный сектор России. Цены на газ на внутреннем рынке мягко скажем, не соответствуют требованиям экономики рынка. С другой стороны - они остаются одним из важнейших инструментов проведения внутренней политики. Какой же выход? Мы предлагаем так называемую двухуровневую систему цен. Один из этих уровней - цены, по-прежнему регулируемые государством, в том числе и для населения, и второй уровень - свободные цены, т. е., формируемые на свободном рынке. Такого решения с нетерпением ждут независимые производители газа, объем добычи, у которых уже достиг 15 процентов от всего добываемого газа в стране.
Предложенный подход полностью согласован с Газпромом. Более того, разработаны конкретные предложения по механизму и проектам соответствующих нормативно-правовых актов. Это касается создания биржевой площадки, объемов, поставщиков газа и т.д., так называемого пилотного проекта, попросту эксперимента. К сожалению это предложение пока "зависло" на согласовании в Правительстве РФ.
Необходимо остановится и на транспорте углеводородного сырья и нефтепродуктов. Комитет в настоящее время работает над законопроектом "О магистральном трубопроводном транспорте", который уже прошел стадию первого чтения. Во втором чтении мы намерены принять его в текущую сессию.
Мы убеждены, что без правового регулирования в этом секторе невозможно его дальнейшее поступательное развитие.
При этом мы считаем, что за государством должен остаться контроль над стратегической транспортной инфраструктурой, регулирование тарифов на услуги по транспортировке и регулирование деятельности организаций трубопроводных систем как субъектов естественных монополий. Проект Закона включает в себя широкий круг вопросов деятельности трубопроводного транспорта, в том числе:
- собственности и управления;
- определения порядка доступа к "трубе" и правил установления тарифов;
- сертификации, технических требований и безопасности;
- охраны окружающей среды и землепользования и др.
При этом, в проекте Закона заложены следующие основные принципы деятельности в области магистрального трубопроводного транспорта: (см. слайд No 6).
Есть предложения описать в указанном законе порядок работы Банка качества нефти. Правда, и есть предложения о разработке отдельного законодательного акта по этому вопросу или о включении этой проблематики отдельным разделом в другой Закон, например в Бюджетный Кодекс, что, безусловно, заслуживает внимания. Однако необходимо отметить, что введение Банка без перехода к дифференцированному налогообложению добычи нефти создаст дополнительные трудности тем, кто ведет работы в сравнительно худших горно-геологических условиях.
Принятие Федерального закона о трубопроводном транспорте позволит сдвинуть с мертвой точки проблему привлечения в сооружение магистральных трубопроводов как отечественных, так и зарубежных инвестиций.
Несколько слов о международных аспектах деятельности нефтегазового комплекса, находящих свое отражение в законодательстве. Речь пойдет о Договоре к Энергетической хартии и Киотском протоколе.
Оба эти документа несут в себе идею транснационального доступа к ресурсам отдельных государств, будь то транзитные мощности или чистый воздух.
Российским нефтяникам Договор к Энергетической Хартии не приносит никакой пользы. Для газовой отрасли Договор означает шоковую перестройку газового бизнеса в России и превращение страны в транзитный газовый коридор, практически ничего не давая взамен. Образно говоря, вместо обещаемых "инвестиций без контроля" мы вполне можем получить "контроль без инвестиций".
Мы просто не имеем права создавать предпосылки для де стабилизирующих процессов в энергетике. Диалог по вопросам европейской интеграции должен вестись по взаимоприемлемым правилам. Приятно отметить, что в сообществе профессионалов растет понимание этих проблем. А вместе с ними необходимости кропотливого переговорного процесса.
Следующий блок - это налоговое регулирование. В любой стране законы рыночной экономики и, в частности, особенности кредитования влияют на поведение нефтедобывающих компаний. Таким образом, финансовая эффективность приходит в противоречие с требованиями рациональной разработки запасов. Известно, что рентабельность добычи нефти снижается раньше, чем наступает технологический предел ее извлечения. Это подталкивает нефтяные компании к выбору проектов с быстрой отдачей. Для роста капитализации компаниям необходимо обеспечивать не менее 5-7 процентов ежегодного прироста нефтедобычи при одновременном снижении себестоимости. В условиях, когда 90 процентов учтенных запасов распределены, основным способом решения поставленной задачи служит интенсификация процесса добычи. Причем уже на ранних стадиях ведения работ.
Эта склонность усиливается из-за не стабильности мировых цен на нефть. Высокие цены понуждают нефтяников, в обход требованиям соблюдения проектных норм, резко увеличивать отбор нефти из месторождений.
Вывод очевиден - необходимо введение дифференциации ресурсных налогов с учетом этапов разработки месторождений и других параметров. Это сделает распределение налоговой нагрузки более справедливым и скорректирует поведение компаний. Как уже отмечалось выше, кое - что в этом направлении уже делается. Между тем, мы считаем, что в ходе работы над нефтяными законами следует учитывать и зарубежный опыт. На наш взгляд, здесь важны не сами конкретные нормы, а понимание тех подходов, которые применяются развитыми странами в нефтегазовой сфере.
С этой точки зрения, заслуживают внимания и поддержки опыт добычи из малодебитных скважин в США, регламентация компаний-операторов в Канаде, и норвежская практика государственного участия в лицензировании нефтяных операций.
Не могу не воспользоваться случаем чтобы, используя трибуну, как депутат дальневосточник, высказать кратко свою позицию по проблемам развития нефтегазовой отрасли в Восточной Сибири.
Как известно, восточные районы России, в которые мы включаем Восточную Сибирь и Дальний Восток, располагают значительными энергетическими ресурсами.
В частности, на восток России приходится более 70 процентов водных запасов страны. Общие геологические ресурсы угля оцениваются здесь в 4,5 трлн. тонн. На сушу региона приходится от 40 до 50 процентов прогнозных ресурсов нефти, или 20 - 25 млрд. тонн. Наряду с этим, в пределах восточно-сибирских и дальневосточных морей перспективными на углеводороды являются около 1,8 млн. кв. км. шельфа, извлекаемые ресурсы нефти которого оцениваются еще в 6,3 млрд. тонн.
Вместе с тем, освоение этих ресурсов крайне низкое. Так, например, восточные районы почти полностью зависят от завоза нефти и нефтепродуктов, а потребление природного газа составляет только 5 млрд. куб. м. в год при запасах природного газа, оцениваемых в 45 трлн. куб. метров. Доля природного газа в топливно-энергетическом балансе составляет лишь 8 процентов, в то время как в центральной России - 56 процентов. ( см. слайд No 7).
На Дальний Восток сибирская нефть в объемах около 8 млн. т. в год завозится по железной дороге. Для поставок нефтепродуктов в северные районы используется речной, морской и автомобильный транспорт. По ряду регионов и тепловых станций, себестоимость производства электрической и тепловой энергии превышает средние показатели по стране в несколько раз.
Трубопроводный транспорт в восточных районах развит слабо. Действующие трубопроводы используются для удовлетворения только части локальных потребностей. В Сахалинской области общая протяженность нефтепроводов и газопроводов достигает 1000 км., а в Якутии 1660 км. Межрегинальных трубопроводов только два. Нефтепровод Оха (Сахалинская область) - Комсомольск-на-Амуре (Хабаровский край) протяженностью 400
км., имеет проектную производительность 4,5 млн.т. в год, а газопровод - 4,5 млрд.куб.метров в год. ( см. слайды NoNo 8 и 8.1).
Обеспечение восточных районов России нефтью и газом зависит не только от степени разведанности ресурсной базы, но и от развития трубопроводного транспорта. Сложность в том, что расстояния между нефтегазовыми месторождениями, промышленными центрами и основными городами восточных районов, а также суровые климатические условия делают трубопроводные проекты по определению дорогими.
При этом рентабельность отдельных нефтегазовых проектов может быть обеспечена только при условии их доступа к трубопроводам общего пользования, имеющим достаточный запас производительности на перспективу. Очевидно, что строительство таких мощных трубопроводных систем требует огромных капитальных затрат с длительными сроками окупаемости. Более того, их эффективное использование не может опираться лишь на ограниченный внутренний рынок восточных районов, а потребует выхода на внешние рынки.
Не случайно, "Энергетическая стратегия России на период до 2020 года"[1] предусматривает строительство на востоке страны такой трубопроводной системы, состоящей из нефтепровода по маршруту Тайшет - тихоокеанское побережье, производительностью 80 млн. т. в год, с ответвлением на Дацин (30 млн. т. в год), а также газопровода, построенного в широтном направлении и соединяющего Восточную Сибирь и тихоокеанское побережье Дальнего Востока.
Энергетическая стратегия предусматривает создание новых центров добычи нефти и газа в восточных районах, строительство единой газотранспортной системы как продолжения системы газопроводов, построенных к западу от Байкала, а также сооружение инфраструктуры, обеспечивающей экспорт нефти на рынки стран Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР). ( см. слайд No 9 ).
Предполагается, что доля стран АТР в экспорте российской нефти возрастет с 3 процентов в настоящее время, до 30 процентов в 2020 году, а природного газа - до 15 процентов. В настоящее время российский экспорт энергоносителей ориентирован практически полностью на страны Запада и обеспечивает 25 процентов потребления природного газа и 12 процентов нефти в странах ЕС.[2] ( см. слайд No 10).
Документом, определяющим перспективы развития энергетики Сибири и Дальнего Востока является федеральная целевая программа "Энергоэффективная экономика на 2002 - 2005 годы и на перспективу до 2010 года", которая предусматривает газификацию регионов, в том числе крупных промышленных центров в южной части Западной и Восточной Сибири, и на Дальнем Востоке. Общий прирост сети распределительных газопроводов должен составить 75-80 тыс. километров, из них более 75 процентов таких газопроводов должно быть построено в сельской местности.
Все перечисленные выше меры потребуют значительные финансовые затраты, которые могут быть обеспечены на корпоративной основе, в том числе с участием иностранного капитала. ( см. слайд No 11 ).
Важную часть проектов представляют те которые отвечают формату совместной реализации в рамках механизмов Киотского Протокола.
Среди них ведущую роль занимает проект газификации Дальнего Востока. В рамках этого проекта осуществляется и проектируется строительство магистральных газопроводов: "Сахалин - Хабаровск - Владивосток" (производительностью до 10 млрд.куб.м. газа в год), "Западное побережье Камчатки - Петропавловск - Камчатский" (l,5 млрд. куб.м.), "Средневилюйское месторождение - Мастах - Берге - Якутск" (З-я нитка, 2 млрд.куб.м.).
Наряду с перечисленными проектами, с целью сокращения эмиссии диоксида углерода, не менее важное значение, как для Дальнего Востока России, так и для всей Северо-Восточной Азии занимают проекты модернизации российских тепловых электростанций.
Таким образом, Российский Дальний Восток в ближайшей перспективе становится одним из самых насыщенных, с точки зрения активности в ТЭК, и привлекательных регионов России.
Формирование энергетической инфраструктурной международной сети в комплексе с развитием добывающих и перерабатывающих производств открывает перспективы получения положительных эффектов не только на Востоке, но и в национальной экономике России в целом".
[1] Энергетическая стратегия была утверждена 28 августа 2003 года Правительством Российской Федерации. В документе отмечается, что к 2020 году доля восточных районов в производстве первичной энергии должна возрасти в 2,2 раза и превысить 17 процентов общенационального производства.
[2] В 2002 году общий российский экспорт нефти, нефтепродуктов и угля в Республику Корея, КНДР, Японию и Китай составил около 1 млрд. долларов США.
