Александр Шохин: Стабфонд может выступать кредитором последней инстанцииНазад
Александр Шохин: Стабфонд может выступать кредитором последней инстанции
Александр Николаевич, в правительстве идет обсуждение бюджета 2005 года. Благодаря высоким ценам на нефть, он должен быть сверстан с профицитом в $10 млрд., которые должны поступить в Cтабфонд. Однако в связи со снижением ставки ЕСН и заменой льгот денежными выплатами необходимо где-то изыскать дополнительно 400 млрд. рублей. Чиновники ломают голову: то ли сокращать финансирование федеральных целевых программ, то ли залезать в Cтабфонд. И то, и другое не очень хорошо. Что, с Вашей точки зрения, можно было бы предпринять в данном случае?
До последнего времени при обсуждении проблемы Стабилизационного фонда правительство исходило из того, что высокие цены на нефть - дело временное. Выход иракской нефти на мировые рынки не за горами, и поэтому цена в $20 является достаточно реалистичной. Формирование Стабфонда, исходя из $20 за баррель, еще в прошлом году казалось вполне разумным. Сейчас, когда по признанию большинства экспертов и политиков мы вступили в период высоких цен на нефть, мечтать приходится уже не о $20, а о $30 за баррель как о приемлемом, хотя и крайне высоком для потребителей уровне, при том, что тенденции таковы, что и $50 за баррель не кажется фантастикой. В этих условиях есть два варианта. Либо радоваться обстоятельствам и начинать формировать Стабилизационный фонд по старой схеме и в объемах, которые будут сопоставимы с норвежским Стабилизационым фондом по соотношению с ВВП и с бюджетом, либо менять базовые цифры и соотношение, начиная формировать Стабилизационный фонд исходя из $22-25 за баррель. Мне представляется, что это серьезное испытание для правительства, поскольку цены устойчиво высокие и появляется соблазн выпадающие доходы бюджета переложить либо на доходы самого Стабилизационного фонда, либо увеличить регулярные доходы в бюджет, сократив поступления в Стабилизационный фонд, пересмотрев базовые принципы его формирования. Мне кажется, что было бы правильным пройти через такой соблазнительный период корректировок базовых принципов формирования Стабфонда и научиться работать в условиях, приближенных к боевым: проводить политику, в том числе - снижения налогов, ориентируясь одновременно и на достаточно непопулярные меры по сокращению финансирования целевых программ, переориентацию натуральных безадресных льгот на целевые компенсации. В противном случае трудно рассчитывать на то, что любая из реформ, связанная с бюджетом и бюджетными отраслями экономики, будет проведена.
Мне кажется, всегда есть крайний вариант защиты от неприятностей, когда Стабфонд может выступать кредитором последней инстанции. По моему мнению, для того и вырабатывалась технология Стабилизационного фонда, чтобы не только помочь бюджету в период тяжелой мировой конъюнктуры, но и избежать соблазнов расходования всех дополнительных доходов, которые получаются в условиях благоприятной конъюнктуры. Здесь очень важно сохранить Стабилизационный фонд, имея в виду его участие в реализации тех или иных проектов, то есть возможность его использования в качестве некоего гарантийного фонда для реализации достаточно перспективных окупаемых проектов, которые могли бы осуществляться на основе софинансирования и контргарантий со стороны коммерческих структур.
Но федеральные целевые программы нужны для развития. Упорно формируя Стабилизационный фонд, мы как бы откладываем это развитие.
Во-первых, не доказано, что бюджетное финансирование программ достигает своего результата. К сожалению, предыдущий опыт финансирования федеральных целевых программ не подтвердил эффективность этой схемы, поскольку федеральная целевая программа - фактически повод для того, чтобы выделить финансирование на те или иные объекты, на те или иные отрасли, но вовсе не финансирование проектов как таковых. Логично было бы, чтобы Стабилизационный фонд в какой-то части использовался как некий гарантийный фонд для привлечения финансирования, под которое коммерческие структуры, участвующие в реализации проекта, давали бы контргарантии в рамках неких схем, в том числе - проектного финансирования. Тогда можно было бы говорить о том, что есть некая технология финансирования инфраструктурных проектов или общенациональных проектов в рамках федеральных целевых программ. Пока что ФЦП имеют бюджетное финансирование - вовсе не программное, а классическое бюджетное финансирование. Утвержденные программы на самом деле являются лишь еще одним основанием для включения той или иной статьи расходов в бюджет. Надо переходить на проектный подход, где программы и проекты такого рода должны подтверждаться рыночными механизмами, а для этого должен действовать принцип софинансирования. Государству лучше в этом участвовать не прямыми деньгами, хотя мы по факту отказались (хотя в законе "О бюджете" есть запись на этот счет) от того, чтобы государство давало какие-то гарантии по кредитам, по другим схемам финансирования проекта в связи с тем, что оно не может проследить эффективность использования гарантий и т.д. Но эффективность прямого расходования бюджетных средств, его механизмы далеки от совершенства. Поэтому нельзя говорить о том, что мы отвлекаем деньги Стабфонда от целевых программ при условии, что ни одна целевая программа не может похвастаться тем, что она была программой, рассчитанной на достижение результата, что она финансировалась именно как программа, а не как бюджетирование той или иной отрасли, того или иного предприятия, организации и т.д. Здесь речь идет не о ФЦП как таковых, а фактически - о сокращении прямого бюджетного финансирования тех или иных проектов. Я думаю, что не для того государство создавало многочисленные институты развития (Российский банк развития, российские финансовые корпорации, Российский сельскохозяйственный банк, Российский экспортно-импортный банк) чтобы использовать примитивные схемы бюджетного финансирования. Все эти институты развития действуют на рыночных или квазирыночных (в хорошем смысле слова) механизмах, которые позволяют вводить рыночные критерии оценки проектов. При определенном субсидировании этих проектов со стороны государства в основе все равно стоит рыночная технология, а все, что у нас называется ФЦП - зачастую лишь другое название бюджетирования.
