Александр Шохин. Коллизия системы управления РоссиейНазад
Александр Шохин. Коллизия системы управления Россией
Александр Николаевич, администрация Президента сейчас все больше и больше занимается выработкой и регулированием экономической политики. Может быть, ничего плохого в этом и нет, но до сих пор нет законодательного закрепления за ней всех этих новых функций. Получается, что реальные решения принимаются в администрации, а отвечают за все Минфин, ЦБ, Минэкономразвития и так далее. Необходимо ли законодательное закрепление?
Думаю, что нет. Согласно Конституции исполнительную власть в стране возглавляет правительство. За все годы существования новой российской Конституции, с 1993 года, традиционно у Президента как у главы государства лишь общее руководство в части экономической политики и полная ответственность за внутреннюю и внешнюю политику. Администрация - рабочий орган Президента, который в рабочем режиме готовит предложения по внутренней и внешней политике за пределами экономической, поэтому законодательное закрепление полномочий администрации означало бы фактическую ликвидацию правительства как вершины исполнительной власти. Я думаю, что этот дуализм не может быть ликвидирован в рамках наделения администрации некими полномочиями. Этот дуализм нужно каким-то образом ликвидировать конституционными поправками, передав Президенту функции главы правительства, главы исполнительной власти. До Конституции 1993 года Президент мог возглавлять правительство, возлагать на себя функции главы правительства. В этом смысле предшествующая Конституция позволяла Президенту быть главой исполнительной власти, а степень вмешательства Президента в экономику по закону была намного выше. В частности, указы Президента в экономической политике в 1991-1992 гг. имели силу законов. Такие полномочия дал ему Съезд народных депутатов. По ныне действующей системе Президент не может даже председательствовать на заседаниях правительства. Расширенное заседание правительства в сентябре - это в некотором смысле не заседание правительства под председательством Президента, а, скорее, заседание правительства при участии Президента (с юридической точки зрения). Поэтому постоянно будет присутствовать дуализм, зависящий от политического веса главы правительства, главы администрации и от их возможности выходить на Президента, убеждая его в правильности того или иного решения. В равной степени надо иметь в виду, что Президент имеет возможность выслушивать отчеты министров и давать им поручения и т.д. В этом смысле он часто сам позиционируется по факту как глава исполнительной власти. На самом деле в Конституции четко не разведено, что такое понятие главы исполнительной власти и главы государства. Отсюда следует постоянно воспроизводящаяся и часто персонифицированная тема разделения понятий, которая может меняться в зависимости от политической ситуации, от конкретной персональной конфигурации администрации и правительства. В этой связи, если ставить вопрос серьезно, его надо ставить таким образом, чтобы Президент был не только фактической главой правительства, что порождает несколько центров принятия решений и гипотетически возможные конфликты интересов в области согласования решений, но он должен формально, юридически возглавлять правительство. В этом смысле словосочетание "администрация Президента" исчезнет, ибо она превращается в личную канцелярию Президента, а его администрацией в широком смысле становится правительство.
Есть и другая линия поведения - я исхожу из концепции, что у нас президентская республика, и если доводить ее конструкцию до логического конца, то такие изменения неизбежны. Есть и другая версия европейского типа, где роль Президента более церемониальная, - роль карандаша, как ее называют в Германии, - лицо, которое утверждает решения правительства, подписывает законы, не имея фактической возможности вмешиваться в содержание. Этот аргументарный тип республиканского устройства предполагает реальное перераспределение полномочий в пользу премьера, который является лидером парламентского большинства. Это другой вариант устранения того противоречия, о котором вы спрашиваете. Ясно, что и тот, и другой вариант с формальной точки зрения устраняют эту коллизию.
Какой вариант больше подходит России, какой будет принят за основу, когда может случиться переход к той или иной версии - отдельная тема. Но только в рамках более жесткой юридической конструкции можно избежать этой коллизии. Либо ее можно избежать на основе своего рода контракта при назначении премьера, круга его не только формальных, но и реальных полномочий, с учетом намерений Президента вмешиваться в экономическую политику или намерений Президента полностью делегировать экономическую политику правительству и т.д. Это договорные в некотором смысле отношения, которые часто не фиксируются даже в вербальном, устном плане, но существуют по факту. Получается, либо жесткая конструкция, либо некие договорные и фактически реализуемые отношения, система взаимоотношений администрации и правительства, которая вытекает из реального желания и целесообразности Президента лично вмешиваться в экономическую политику, неся за нее ответственность.
На самом деле вмешательство Президента в экономическую политику обусловлено тем, что система власти все больше и больше приобретает анархический характер, а Президент несет ответственность за все - не только за внешнюю политику, внутреннюю в узком смысле политику, но и за социально-экономическую политику. В этих условиях, так или иначе, ему придется нести перед обществом эту ответственность, позиционировать себя в качестве лица, ответственного за эту часть политики. Есть две версии. Либо он делегирует эту ответственность премьеру, выставляя премьера в качества лица, ответственного за эту часть политики со всеми вытекающими последствиями, в том числе, отставкой правительства и т.д. Либо правительство является техническим. Премьер - техническая фигура, а ответственность за все лежит на Президенте.
Выбор нынешней конструкции - выбор самого Президента. Если Президент берет на себя ответственность, идеальным было бы, если бы он без узаконения, которое невозможно (это в некотором смысле элементы толкования закона, нежели сам закон), определил систему разделения этих процедур, технологий и т.д. в процессе выработки и принятия решений и ответственности за реализацию решений между администрацией и собственно правительством. Идеально было бы, чтобы экономическая часть администрации Президента была больше инкорпорирована в процесс выработки решений на уровне правительства через различного рода комиссионные органы, обязательность некоторого присутствия на заседаниях правительства и формулирования точек зрения и т.д.
Тут есть одна тонкость: если в правительстве решения принимаются достаточно прозрачно, есть процедуры, регламенты, механизмы согласования, вынесения на заседание правительства и т.д., то позиция администрации не прописана в неких стандартах выработки решения, регламента поведения чиновников. Часто мы не знаем позицию того или иного чиновника администрации, позицию Президента. Только в одном случае мы можем говорить о позиции Президента - когда готовится заключение Президента на тот или иной законопроект. Администрация Президента не готовит включение Президента в проекты постановления правительства. Поэтому лишь в тех случаях, когда есть заключение Президента на принятие закона, произнесенное, в том числе, правительством, или когда Президент вслух озвучивает ту или иную позицию, встречаясь с премьером, министрами, проводя совещания, только в этом случае мы можем знать о доофициальной позиции Президента. Во многих других случаях эта позиция является позицией чиновников.
В частности, возьмем некоторые дискуссии - высказывания Андрея Илларионова по поводу Киотского протокола, реформы РАО ЕЭС и т.д. В целом ряде случаев окончательные решения принимались прямо противоположные тем позициям, которые были озвучены советником Президента. Это дает основания полагать, что не у всех представителей администрации есть техническая возможность озвучивать точку зрения Президента, которой к тому моменту может по тому или иному вопросу и не быть. Они излагают свою позицию. В равной степени это касается идеи Аркадия Дворковича о передаче полномочий сбора налогов от налоговой службы к федеральному казначейству. Нет ощущения, что это важно для финансовой политики, что это позиция Президента. Это позиция высокопоставленного чиновника. Возникает сложность, состоящая в том, что позиция правительства формируется по разным процедурам. Чтобы вынести на правительство тот или иной вопрос, надо пройти много ступеней. А позиция чиновника администрации часто является его личной точкой зрения, которая может не оказаться точкой зрения администрации, точкой зрения Президента. Поэтому, в регламентации публичных заявлений чиновников администрации есть нужда, но не в принятии закона, а в определении процедуры публичного высказывания точек зрения. Где точка зрения Президента и администрации, где личная точка зрения чиновников - в процедурах и регламентах поведения чиновников должно быть достаточно четко прописано.
