Уже в сентябре в Госдуме начнется обсуждение реформы банковской системы - одного из слабых звеньев российской экономики. Несмотря на то что законопроект еще не поступил парламентариям, довольно ясно наметился конфликт между основными разработчиками вариантов реорганизации кредитно-финансовой сферы. И это понятно: фактически идет борьба за контроль над активами Центробанка, единственного лакомого куска, который еще не успели поделить. В схватку вступили не только руководители самого Центробанка, но и Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП). Точку зрения Госдумы в интервью "НГ" представил руководитель комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам Александр Шохин. ИЗ ДОСЬЕ "НГ" Александр Николаевич Шохин родился 25 декабря 1951 г. Окончил экономический комитет МГУ. В 1994 г. был министром экономики РФ, вице-премьером по финансово-экономическим и внешнеэкономическим вопросам. Депутат Госдумы 1-го и 2-го созывов. В настоящее время - руководитель комитета по кредитным организациям и финансовым рынкам Госдумы.
- АЛЕКСАНДР НИКОЛАЕВИЧ, чем вызвана необходимость реформирования банковской системы? Ведь она только пришла в себя после кризиса 1998 года, выдержит ли она такое хирургическое вмешательство?
- Реформа должна вестись методами терапии. Разговоры о необходимости банковской реформы начались еще в августе 1998 года, когда выяснилось, что наша банковская система не защищена от системного кризиса. Они велись по инициативе Международного валютного фонда и Всемирного банка, которые настаивали на том, чтобы реформирование банковской системы было первоочередным направлением институциональных и структурных реформ. До весны этого года, когда мы отказались от внешних займов, это было одним из условий предоставления кредита МВФ. После принятия этим летом эмвээфовского пакета банковских законов реформа стала внутренним делом России.
- Какая проблема сейчас находится в центре дискуссии?
- Главное - это структура банковской системы. Мешает прежде всего отсутствие внятной линии правительства и Центрального банка по отношению к базовой структуре. Все-таки у нас двухуровневая банковская система (Центральный банк и коммерческие банки) или трехуровневая?
Считается официально, что у нас именно двухуровневая система. Но в то же время по факту сложилась трехуровневая. И третий уровень - это государственные банки. Кредитные учреждения с государственным участием стали преобладать на рынке банковских услуг после кризиса.
- Но тогда это было довольно объяснимо.
- Это было объяснимо, поскольку многие банки рухнули, но сейчас, когда острая фаза кризиса преодолена, трудно мотивировать, почему организации с государственным участием должны являться основой российской банковской системы. А правительство пока что здесь четко не определилось. Хотя у нас есть уже общее мнение, что Центральный банк должен выходить из капитала кредитных организаций по определенному графику, рассчитанному на несколько лет. Выход Центрального банка не снимает вопроса о том, кто же будет их владельцем. Буквально до последнего времени складывалось такое ощущение, что на эти банки правительство хочет наложить руку и перевести их под свое крыло. И это при том, что у кабинета министров и без того есть несколько десятков своих банков и других кредитно-финансовых институтов, эффективность которых невелика. Такого типа трехуровневая система, на мой взгляд, нам не нужна. Государственные банки, безусловно, имеют право на существование, но надо четко определить баланс их привилегий и поражений в правах.
- Что входит в понятие привилегий и поражений в правах?
- Привилегии - это доступ к публичным ресурсам, к бюджету и другим публичным, внебюджетным фондам. А поражение в правах - это ограничение на спектр банковских операций, которые они могут осуществлять. Целесообразнее их трансформация в некие правительственные агентства, которые могут быть и небанковскими кредитными организациями, своего рода специализированными казначействами, если таковые нужны.
- Но есть и другой подход к реформированию банковской системы, предложенный бюро РСПП.
- Представитель РСПП Александр Мамут изложил позицию этой организации, которая предполагает деление всех коммерческих банков на две категории - федеральные и региональные. Федеральные, по замыслу РСПП, должны отвечать повышенным требованиям к размеру капитала. РСПП предлагает выдавать генеральную лицензию, включающую право открытия филиалов по всей стране и корреспондентских счетов в иностранных банках, только банкам с капиталом, эквивалентным 100 миллионам и более долларов.
- Что же с остальными банками?
- Остальные банки, по замыслу рабочей группы РСПП, не должны обладать правом открытия филиалов по всей стране, а могут работать только в субъекте или группе взаимосвязанных субъектов Федерации и вести операции с иностранными банками через российские банки с федеральной лицензией.
Очевидно, здесь просматривается озабоченность проблемы недокапитализированности банковской системы. Такая работа, безусловно, нужна в том числе и потому, что рано или поздно в Россию придут в большом количестве иностранные банки. После вступления России в ВТО национальные рынки открываются в большей степени, поэтому придет больше компаний, а вслед за ними и иностранных банков.
- А при этом выживут ли российские?
- Чтобы они выжили, нам нужно их подталкивать к консолидации, причем не административными мерами, а ужесточением требований. В их основе должны лежать положения Базельского комитета банковского надзора. Прежде всего это достаточность капитала - наиболее емкий показатель надежности банка. Базельская норма - 8%. Можно было бы ввести аналогичный показатель, но не для всех банков, а только для тех, которые хотят иметь генеральную лицензию. Остальные ЦБ может ограничивать в наборе операций, которые они осуществляют. Самый яркий пример - работа со вкладами населения: есть 8, а может, и 10% достаточности капитала - получай лицензию на право привлечения частных депозитов, на участие в системе гарантирования вкладов, которая создается государством. Такой дифференцированный подход не ущербен для мелких и средних банков: они остаются на площадке, но если они не выполняют определенных повышенных требований, то не получают и права на работу с каким-то видом операций.
- Однако многие, в частности представители региональных банков и Ассоциация российских банков, считают, что в случае такого проведения банковской реформы произойдет резкое сокращение числа вполне дееспособных кредитных организаций почти в три раза.
- На самом деле только при переходе с 1 января 2004 года на международные стандарты финансовой отчетности сразу может исчезнуть половина банков. Ведь российские нормы намного мягче. Так, по капиталу многие банки, которые по российским стандартам в плюсе, по международным - в глубоком минусе. Например, еще у многих банков в активе есть ГКО и другие бумаги, которые после кризиса 1998 года обесценились. По российской отчетности они в балансе сидят по цене покупки, а по международной отчетности - по рыночной цене. Цена покупки и рыночная отличаются в несколько раз. Поэтому, даже если банк и испытывает некоторые сложности, он не продает свой пакет ГКО и другие "дефолтные" бумаги, потому что, как только он их продает, он показывает убытки и подлежит банкротству или ликвидации.
- И что же делать в такой ситуации? Ведь получается, что банковская система будет сильно ослаблена одним только переходом на международные стандарты отчетности.
- Нам нужно подготовить несколько ниш. Реальных банкротов надо банкротить и ликвидировать. Часть банков, которые не отвечают требованиям международных стандартов, могут стать через слияние и поглощение филиалами надежных банков. Для других вполне возможна трансформация в небанковские кредитные организации, которым могут предъявляться другие требования. Главное - должно повыситься качество банковских услуг, расшириться охват ими населения и экономики. При этой схеме надежные мелкие и средние банки должны иметь все права на существование, в том числе и на получение генеральной лицензии.
- Какие еще важные позиции вы могли бы отметить?
- Я упомянул бы закон о гарантировании вкладов. Сейчас подготовлена новая версия, но она еще в Думу не вносится, поскольку неясна позиция президента и правительства. У меня тоже к этой концепции есть вопросы. В частности, система гарантирования должна быть своего рода механизмом предварительных выплат. То есть вкладчики должны иметь возможность получить свои вклады сверх гарантированного минимума в рамках процедуры банкротства. Также нужно максимально ускорить вхождение в систему гарантирования Сбербанка, без которого она будет ущербной.
Кроме того, сейчас у нас в работе лежит законопроект о бюро кредитных историй. Речь идет о том, чтобы банки, выдавая кредит, имели информацию о заемщике. Были ли у него, скажем, случаи невозврата кредита и так далее.
- А как же соблюдение банковской тайны?
- Да, действительно. Если информация о кредитной истории заемщика является общедоступной, то такая доступность явно вторгается в понятие и банковской, и коммерческой тайны. Здесь подход может быть таким - на добровольной основе каждый заемщик дает согласие на то, чтобы, в случае если у него будет какая-то неудача с возвратом, соответствующая информация поступит в бюро кредитных историй. Можно сделать и так - только сам факт попадания в "черный список" становится достоянием гласности. Если банк попал в этот список, значит, он не соответствует всем критериям надежности и кредитору нужно быть осторожным, а заемщику придется самому раскрывать информацию новому кредитору.
- Какова судьба закона о Центральном банке?
- Проект закона о Центральном банке после принятия в первом чтении стал еще более противоречивым после того, как рабочая группа подготовила его ко второму чтению. Самое главное, что в нем появилось, - это идея отвергнутого закона коммуниста Арефьева о том, что ЦБ должен быть госучреждением. Если Центробанк является государственным учреждением, то он - в соответствии с Конституцией и Гражданским кодексом - структура, подведомственная правительству. В итоге получалась конструкция, противоречащая 75-й статье Конституции, где написано, что Центробанк является органом, реализующим независимо от других органов государственной власти такие функции, как эмиссия, обеспечение устойчивости национальной валюты и так далее. И по логике 75-й статьи можно сделать вывод, что ЦБ сам является органом государственной власти.
Мы долго думали, как выйти из этого противоречия. Предложенная нами модель предполагает создание высшего органа управления Центральным банком под действующим названием Национальный банковский совет, в котором представлены все органы власти. Сейчас это факультативная структура при председателе ЦБ, которая, кстати, за прошлый год ни разу не собиралась.
- А какие вопросы передаются в ведение Национального банковского совета?
- Только те, которые не являются исключительной конституционной функцией Центрального банка. Мы, например, предлагаем передать НБС функции, связанные с решением всех вопросов по участию ЦБ в капитале кредитных организаций. Тем самым конфликт интересов должен быть исчерпан. И вопрос о выходе ЦБ становится в некотором смысле второстепенным. Сейчас он - притча во языцех. МВФ требует, и все центральные банки подтверждают, что не принято надзорному органу и эмиссионному центру участвовать в капитале кредитных организаций. Ведомство Виктора Геращенко могло поплатиться за это передачей функций банковского надзора правительству. А ведь такие предложения всерьез рассматривались. Нашей формулой мы оставляем ему функции банковского надзора и устраняем конфликт интересов. В этом должен быть заинтересован и сам ЦБ.
Еще одна очень важная позиция. Сегодня ЦБ сам себе утверждает правила бухучета и аудита - любое действие ЦБ, подкрепленное решением совета директоров, законно. Стало быть, надо просто не забывать, когда есть отклонения от действующих правил, и утверждать их на совете директоров. Передача функций утверждения правил бухучета для ЦБ в НБС позволяет устранить этот скользкий момент.
Кроме того, есть и еще один постоянный предмет дискуссии при обсуждении годового отчета - утверждение сметы расходов и распределения прибыли. Центробанк может вообще не показывать прибыль. Потому что, если он сформирует провизии (резервы) на все свои активные операции по требованиям международных стандартов, он окажется в глубоком ауте. Самые большие провизии будут по кредитам правительству, поскольку они не рыночные. Но это вопрос политический, а не банковский, и аудиторы, кстати, в него не вмешиваются. Поэтому он должен перейти на уровень Национального банковского совета.
- Но ведь отношения Центробанка и правительства традиционно политизированы.
- Цель разработчиков закона как раз и заключается в том, чтобы их деполитизировать. Более того, и Дума должна поступиться частью полномочий в пользу Национального банковского совета - например, назначением фирмы-аудитора. Сейчас этот вопрос также чрезмерно политизирован. В нашем проекте предусмотрено, что Дума имеет право давать комментарии аудитору, но только по вопросам финансовой отчетности, а вовсе не по вопросам политики Центрального банка. Парламентарии, естественно, должны задавать вопросы, касающиеся политики ЦБ, но это надо делать отдельно от обсуждения финансового отчета.
- После вашего возвращения из Франции стало известно, что вы предлагаете внедрить так называемую французскую модель.
- Франция - одна из немногих стран, где есть надбанковские органы в виде специальной банковской комиссии, члены которой назначаются Госсоветом, Сенатом, Национальным собранием и правительством. Правда, Геращенко и Парамонова говорят, что главе банка Франции г-ну Трише приходится все время тратить на обработку членов комиссии. Хотя мне Трише на это не жаловался.
- Видимо, это вполне устраивает Трише, но устроит ли Геращенко и Парамонову?
- Я давно говорю и Геращенко и Парамоновой, что они не понимают своего счастья. Они должны благодарить тех депутатов Государственной Думы, которые предлагают определенный компромисс.
- В чем же основные принципы компромисса?
- В нашем варианте проекта теперь не подвергается сомнению сам статус ЦБ как юридического лица и статус его собственности. Правительство хочет внести осенью законопроект о поправках в Гражданском кодексе и закон об особом типе "государственных публичных некоммерческих организаций". Может быть, в рамках этого закона мы пропишем подробный статус ЦБ как юридического лица. Сейчас в российском законодательстве нет понятия юридического лица с публичным статусом, и вообще нормы публичного права не выделяются из гражданского. Такие понятия еще предстоит разрабатывать - но было бы неправильно ставить в зависимость от этого закон о Центральном банке.
- То есть получается, что Дума фактически "прикрыла" ЦБ перед президентом и правительством?
- Поскольку для обсуждения в Думе дело еще не дошло, то речь может идти о позиции лишь группы депутатов, которые с большой степенью вероятности могут быть поддержаны. Замечу даже, что передача полномочий Национальному банковскому совету нужна не потому, что кто-то хочет ущемить Центральный банк или "порулить" им через НБС, а прежде всего потому, что это позволяет снять конфликты интересов, о которых я говорил, и предложить намного менее жесткую конструкцию корректировки действующего закона.
Независимая Газета
11 сентября 2001 года
http://www.shohin.ru/index.htm
