В Кремле объяснили стремительное вымирание россиян
Выступление главы рабочей группы РСПП по разработке концепции административной реформы Александра Шохина на завтраке, устроенном Американской торговой палатой в России Назад
Выступление главы рабочей группы РСПП по разработке концепции административной реформы Александра Шохина на завтраке, устроенном Американской торговой палатой в России
СОМЕРС: May I have your attention please. We are about to start the formal part of our proceedings. Andrew Somers, President of the American Chamber of Commerce. We are delighted to have you here this morning. And particularly delighted that Alexander Shokhin is our guest speaker. As you know, Mr. Shokhin is former deputy Prime Minister of the Russian Federation, formerly deputy chairman of the Russian Duma, former Minister of the Economy, former Minister of Labor. And during this period he was writing a number of his articles which now I think total over a hundred. He has a Ph.D. in Economics. Many of his writings are in the economic field. He is currently Chairman of the Expert Council of the Federal Securities Commission. Forgive me, I can say the Russian version of the FSC, there is too many words in that commission. But you know what I am talking about.
He is also the head of the working group of the Russian Union of Industrialists and Entrepreneurs on administrative reform. I need not tell any of you how interested you are in administrative reform. It"s the Achilles heel of the very progressive legislation that has been passed in the past several years, as you know, but also perhaps a great opportunity. And I think it"s an indicator of the respect that Mr. Shokhin has that the government and Russian private industry has turned to him for leadership in trying to articulate the plan to reform the administration and the government.
And as Mr. Shokhin was saying at the table, this necessarily leads into another major issue and that is the participation of the state in business, whether it"s through equity ownership or other forms of administrative regulation. I should also mention that Mr. Shokhin is chairman of the supervisory board of Renaissance Capital, leading private sector investment firm. And of course, he is surrounded by businessmen of the Russian Union of Industrialists. So, with that rather minute or minuscule description of his contributions to Russia, I would now like to ask Mr. Shokhin to come to the podium.
(АПЛОДИСМЕНТЫ)
ШОХИН: Thank you very much, Andrew. First of all I would like to excuse me for my speaking in Russian and your necessity to use headphones. Because I have only the Russian version of my report to the Russian Union of Industrialists and Entrepreneurs. I will speak Russian.
Я специально попросил Эндрю Сомерса организовать этот завтрак сегодня, в пятницу, поскольку предполагал, что в четверг, то есть, вчера, основные газеты на первых страницах опубликуют информацию об административной реформе и о дискуссии, которая шла на заседании Бюро Российского союза промышленников и предпринимателей. Так оно и получилось. И теперь вы понимаете, что Американская торгово-промышленная... Американо-российская торгово-промышленная палата, она держит руку на пульсе и приглашает спикеров по самым актуальным вопросам.
Российский союз промышленников и предпринимателей, членом Бюро которого я три месяца назад был избран, занялся этой работой по просьбе Президента.
На февральской встрече с Президентом промышленники и предприниматели подняли вопрос о том, что существует много административных барьеров до сих пор на пути развития бизнеса, появляются новые тревожные явления, такие, как, не просто, скажем, коррупция, высокий уровень коррупции, но и захват бизнеса чиновниками, когда те или иные чиновники имеют возможность поощрять бизнес компаний, с которыми они аффилированы.
И в качестве одного из главных критериев успешности реформ было предложено рассматривать снижение уровня коррупции, повышение уровня экономической свободы и продвижение России в международных рейтингах такого типа, которые составляются международными независимыми организациям.
Президент попросил дать конкретные предложения по этим вопросам -- по вопросам административной реформы. И обсуждение на этой неделе проблем административной реформы в Российском союзе промышленников и предпринимателей -- это вот реакция на эту просьбу Президента.
Окончательный доклад еще не готов, он будет готов в середине мая. Еще на одном заседании олигархи будут обсуждать этот вопрос 14 мая. Но, тем не менее, основные тезисы, безусловно, существуют. Они одобрены. Полностью одобрены позавчера.
Главный из этих тезисов заключается в том, что нужно с помощью административной реформы создать благоприятные условия для реализации других институциональных реформ.
Год назад были приняты законы о дебюрократизации экономики, и по признанию и бизнеса, и самих государственных чиновников, многие из них не сработали. Сокращение числа лицензируемых видов деятельности, сокращение числа проверок, упрощение регистрации для малого и среднего бизнеса и так далее. Оказалось, что оно не замечено бизнесом.
Уровень административного давления на экономику остается очень высоким. И в этой связи главная задача административной реформы -- помочь государству уйти из бизнеса и переориентировать государство на создание благоприятных условий для бизнеса вместо непосредственного присутствия в нем. И главное здесь связано с упорядочением функций государства. Речь идет прежде всего, с учетом наследия, советского наследия, с учетом российской специфики, об уменьшении роли государства в экономике.
Часть функций государства может быть передана на другие уровни управления. Вы, наверное, знаете, что ведется специальная работа -- комиссия Дмитрия Козака, заместителя руководителя Администрации Президента уже более года работает над разграничением полномочий между федеральными властями, региональными властями и местным самоуправлением. Принят пакет законов в первом чтении. В июне предполагается второе чтение этих законов, где многие полномочия от федерального уровня передаются на нижестоящие уровни.
Единственная проблема, что пока еще нет адекватного финансового обеспечения полномочий региональных и муниципальных властей. Нужны будут поправки в Налоговый кодекс, в Бюджетный кодекс с тем, чтобы муниципальные и региональные власти получили адекватную финансовую поддержку новым своим полномочиям.
Вторая часть этой работы еще, к сожалению, не начиналась. Речь идет о передаче функций государства саморегулируемым организациям и, прежде всего, саморегулируемым организациям бизнеса.
Проект закона о саморегулируемых организациях был заявлен правительством полтора года назад, но до сих пор даже не обсуждался на заседании правительства. Но в принципе без передачи части регулирующих полномочий бизнесу через его саморегулируемые организации, ассоциации, видимо, обойтись не удастся. И нам придется в ближайшее время делить часть функций государства, функций регуляторов, таких как Федеральная комиссия по рынку ценных бумаг, Центрального банка, и передавать их ассоциациям профессиональных участников рынка.
Вот после того, как от части функций государство избавится, передав их на другие уровни управления, и избавится от других функций за ненадобностью в связи с тем, что они не должны вообще выполняться, встанет задача, как эффективно исполнять те функции, которые мы называем неотъемлемо государственными функциями.
И вот здесь возникает следующая проблема -- проблема разграничения этих функций не по вертикали между федеральными властями и нижестоящими уровнями власти, а по горизонтали. Принято сейчас во многих документах по административной реформе выделять как минимум четыре функции федеральных органов исполнительной власти.
Первая функция -- правоустанавливающая или функция определения политики в соответствующих областях. Вторая функция -- надзорная, надзор за соблюдением установленных правил игры. Третья функция -- оказание публичных услуг, это, собственно, исполнительная функция, реализация нормативных установлений и законов. И, наконец, четвертая функция федеральных органов -- это управление государственной собственностью, управление государственным имуществом.
Вот главная задача, одна из главных задач административных реформ в узком смысле слова, связанная со структурой органов исполнительной власти, связана с разведением этих функций между разными органами власти. На министерском уровне, на уровне министерств федеральных должны остаться только правоустанавливающие функции, функции формирования в политике правил игры. Все остальные функции из ведения министерств должны быть выведены.
Сейчас многие министерства одновременно реализуют все функции, все четыре функции. Они устанавливают правила игры, сами их исполняют, сами контролируют соблюдение и сами занимаются бизнесом, в том числе через официальное присутствие в капитале тех или иных компаний, через управление государственной собственностью и так далее. Это порождает, в том числе, и коррупцию.
Но даже если абстрагироваться от коррупции, когда чиновник может установить сам правила игры и проконтролировать их, потом после урегулирования вопросов, скажем, с бизнесом, может и отменить те или иные правила или ослабить контроль по договоренности, вот даже если абстрагироваться от этих негативных тревожных явлений, смешение в одном ведомстве разных по определению функций не позволяет министерствам быть эффективным органом управления, конфликт интересов неизбежно проявится, как минимум, через неэффективное управление.
Поэтому все надзорные функции и все функции по управлению конкретными секторами экономики должны быть изъяты из министерств и переданы другим уровням управления, либо переданы другим видам правительственных учреждений.
И, кроме того... Вот эти идеи, кстати, поддерживаются и самим правительством. Другое дело, что правительство пока что, к сожалению, до конца эту линию довести не может, поскольку оно занято анализом этих функций -- 5 тыс. функций выявлено из нормативных документов самого правительства, и сейчас анализируется, насколько эти функции тех или иных министерств дублируют друг друга, насколько они нужны. По нашим оценкам, года два-три эта работа еще может идти. А может, и больше. Потому что она носит практически академический такой характер, исследовательский.
Мы предлагаем действовать более решительно, и без завершения работы по анализу функций, без вот такого академического этапа решительно перестроить структуру правительства, в частности, ликвидировать все отраслевые министерства.
Таких министерств у нас достаточно много. Это Министерство сельского хозяйства, Министерство транспорта, Министерство связи, Министерство промышленности и политики технологической и целый ряд других министерств, которые, на наш взгляд, в принципе некоторые из них могли бы иметь право на существование, если бы они были функциональными министерствами, если бы они по привычке, еще сложившейся с 30-х годов, не управляли конкретными объектами. А они управляют, скорее, объектами, чем реализуют какие-то функции. И поэтому с учетом этой специфики было бы правильно их упразднить и передать их функции либо Министерству экономики в части выработки политики, либо различного рода службам и агентствам, которые являются уже что ли исполнительными, а в ряде случаев надзорными и т.д.
Вот если эту логику реализовать, скажем, выделить функции не свойственные министерствам, и сократить отраслевое управление, то вот у нас получилось правительство в составе не более восьми министерств из нынешних почти, по-моему, 24-х, то есть в три раза сокращается число министерств. При этом, исчезает такое понятие, как "государственный комитет", потому что государственные комитет по традиции, сложившейся в последние 12 лет, -- это маленькое министерство, руководитель которого не является членом кабинета. Как правило, эти госкомитеты бьются за то, чтобы стать министерствами, иногда им это удается.
Кстати, на обсуждении на заседании бюро позавчера некоторые члены бюро РСПП говорили о том, что недостаточно последовательно в предложениях вот этих сокращается число министерств, и можно было бы еще какие-нибудь объединения произвести, скажем, иметь только одно социальное суперминистерство или слить Министерство экономики и финансов и т.д.
Ну, так далеко мы не заглядываем, в том числе потому, что минимальное пересечение и в некотором смысле конфликт интересов между разными ведомствами должен быть. Скажем, Министерство финансов должно бороться, скажем, за бюджетные и монетарные ограничения. Министерство экономики должно быть главным органом по обеспечению конкурентоспособности российской экономики, и это ведомство может предлагать какие-то меры по поощрению экономической активности, которые следует в дискуссиях обсуждать с Министерством финансов.
Но при этом мы вот не останавливаемся на структуре правительства на уровне министерств и считаем, что самый важный уровень -- это не только министерство, но и независимые, рядом стоящие с министерством, надзорные органы.
Сколько должно быть этих надзорных органов? На этот вопрос достаточно трудно ответить. Ну, чем меньше, тем лучше. Но при этом они должны покрывать все основные виды деятельности. Может ли, например, антимонопольное министерство, которое должно перестать быть министерством, а должно стать антимонопольным надзором, может ли оно осуществлять надзор во всех областях жизни, включая там телекоммуникации, транспорт, энергетику, газовое хозяйство и т.д., либо нам нужно иметь с учетом, скажем, того, что многие отрасли реформируются, можно держать отдельные надзоры здесь. Здесь можно оценивать, так сказать, насколько важны нам, скажем, вот антимонопольные надзоры в конкретных секторах экономики и нужно ли держать, скажем, энергетическую комиссию, как своего рода надзорный орган в области энергетики, либо можно здесь объединить эти функции с антимонопольным надзором в целом.
Что касается исполнения законов, реализации политики, выработанной на уровне министерств, то здесь должны появиться федеральные службы, которые не имеют права устанавливать правила игры, не имеют права осуществлять надзорные функции, но они оказывают такие публичные услуги, и число этих федеральных служб тоже, на наш взгляд, должно быть сокращено существенно.
Мы, правда, не входим в те федеральные службы, которые являются силовыми ведомствами -- служба безопасности, служба охраны и так далее, хотя там тоже могут быть высказаны предложения определенные. Но мы считаем, что это как бы не дело бизнеса влезать в эту сферу, хотя бизнес сталкивается с правоохранительными органами довольно часто.
И, наконец, уровень агентств. Агентства -- это те органы, которые непосредственно связаны с управлением государственной собственностью, с использованием государственных ресурсов. Здесь вообще дело должно идти к тому, что эти функции могут быть выведены за пределы федерального правительства на аутсорсинг. Могут создаваться публичные корпорации, ну, например, если на базе Министерства путей сообщения создается публичная корпорация, акционерное общество "Российские железные дороги", то вот этот путь, который может уменьшить государство, передав часть функций публичным корпорациям, которые в будущем могут быть и приватизированы.
Но в то же время в ряде случаев вот такие правительственные агентства, управляющие госсобственностью, могут сохраняться. Главное из них -- это Российское агентство федерального имущества, которое должно заниматься и приватизацией этого имущества, эффективным его использованием, в том числе эффективным использованием не за счет того, что чиновники этого агентства будут присутствовать в каждом государственном предприятии и так далее, а в том числе, это агентство может на основе конкурсов через аутсорсинг нанимать частные компании для управления той государственной собственностью, которая пока еще находится в руках государства.
И с учетом некоторой специфики России, скажем, в числе таких агентств, управляющих собственностью, может быть не только универсальное агентство по управлению федеральным имуществом, но, скажем, агентство в оборонных отраслях. Сейчас у нас существует пять оборонных отраслей и пять агентств соответствующих -- это Авиакосмическое агентство, вооружений, Агентство боеприпасов и Агентство судостроения, и еще какое-то агентство.
Вот можно было бы одно агентство в оборонных отраслях иметь, учитывая, что эти соответствующие предприятия остаются пока еще государственными и есть проблемы, госзаказы и так далее. Есть, конечно, специфика своя и в атомной отрасли, где кроме атомных станций, которые уже выведены в публичную корпорацию "Росэнергоатом", есть и проблема предприятий, которые занимаются, связаны с так называемым ядерным щитом родины, и понятно, что какой-то механизм управления здесь должен быть государственным. Потому специфическое агентство, скажем, атомной промышленности может остаться.
В результате вот таких не очень, на мой взгляд, жестких предложений, не очень радикальных предложений число федеральных структур в соответствии вот с предварительной позицией РСПП, сокращается как минимум на 20 единиц. При этом Бюро РСПП не утвердило свои предложения в этой части. И была большая дискуссия, следует ли бизнесу влезать в структуру правительства, либо высказать только принципы формирования структуры правительства, а остальное оставить самому правительству и президенту. Этот вопрос даже голосовался на бюро. И большинством голосов было принято все-таки высказаться по структуре правительства по нескольким причинам. Потому что доклад без такой, скажем, яркой даже одной странички могут не дочитать до конца. Если в конце будет структура, то, может быть, и дочитают до конца. Но это шутка, конечно.
А самое главное то, что действительно, по всей видимости, идет серьезная работа и в президентских структурах, и в правительстве по формированию идеи, как должно выглядеть правительство в следующем году, после президентских выборов, парламентских выборов. И просто остаться в стороне от этой работы и не высказать свои взгляды было бы неправильным.
Кстати, большинство бизнесменов лояльно относятся к существованию тех или иных органов управления в тех секторах экономики, с которыми они не связаны, но очень резко выступают против существования органов управления в тех отраслях, где они сами заняты.
Кроме вот идей по формированию структуры правительства, мы еще два аспекта административной реформы рассматриваем в докладе. Один из них связан с механизмами управления в системе власти, и в частности, речь идет о том, чтобы принципы построения органов власти и принципы управления закрепить законами.
Мы предлагаем принять как минимум три закона. Один из них о федеральных органах исполнительной власти, в котором должны быть прописаны не конкретные списки министерств и ведомств, а в котором должна быть определена технология их формирования и критерии формирования, то есть президент сам, по закону и по Конституции, определяет структуру правительства.
Но очень важно, чтобы закон определял, например, недопущение смешения разных функций в одном ведомстве, чтобы закон четко фиксировал, чем должно заниматься министерство, чем служба, чем надзор и так далее.
И при формировании конкретной структуры правительства, а она у нас формируется, как минимум, раз в четыре года, по закону о правительстве и по конституции, после избрания, вступления в должность президент представляет премьер-министра, и премьер-министр, утвержденный в этой должности Думой, должен в течение недели дать предложения по структуре кабинета, и первый указ президента, связанный с правительством, после утверждения премьера -- это указ о структуре, это требование Конституции и закона о правительстве.
Так вот, как минимум раз в четыре года, если премьер не меняется чаще, структура официально утверждается по закону. И с учетом того, что у нас сейчас много разговоров о том, что новый кабинет может формироваться даже на основе парламентского большинства в качестве эксперимента на действующей законодательной базе, было бы правильно уже сейчас, в этом году, до парламентских выборов утвердить законодательно, как такие критерии должны использоваться при формировании правительства с тем, чтобы сделать правительство более эффективным.
И второй -- механизмы. Очень много будет зависеть от регламентов деятельности ведомств, от регламентов деятельности чиновников, то есть речь идет в известном смысле об административных процедурах внутри правительства. Они должны быть понятны, прозрачны. Мы считаем, что они должны быть основаны на электронных технологиях, и бизнес здесь готов протянуть руку правительству и поделиться теми технологиями управления, которые существуют в крупных корпорациях, может, даже в порядке эксперимента внедрить такие продвинутые управленческие системы, внедрить административные регламенты, скажем, в одном из ведомств после реструктуризации правительством.
Ну, вот без прозрачных схем принятия решения и структура, даже оптимальная структура ничего не даст. И мы считаем, что вот должен быть закон об административных регламентах, которые бы сделали понятным для всех как бы и процедуру документооборота, и ответственность, степень ответственности чиновников и ведомств за решение тех или иных задач и так далее.
И, наконец, третий закон -- это закон об обеспечении доступа к информации о деятельности федеральных органов исполнительной власти и местного самоуправления. Вот из этих трех названных законов последний в принципе заявлен правительством, но он никак не может выйти из стен Министерства экономического развития и не обсуждается за пределами министерства.
Третий аспект административной реформы, кроме структуры правительства, административных регламентов и методов управления, это госслужбы. Вот одно из различий в позиции бизнеса и, собственно, правительства на административную реформу заключается в том, что мы считаем, что реформа госслужбы не должна отставать от реформы структур управления.
В правительстве, скажем, Министерство труда считает, что социальные проблемы лучше решать потом, то есть вопросы, связанные с функционированием госчиновников и госслужбы, поскольку на решение этих вопросов денег не хватает, поскольку социальные вопросы, затрагивающие интересы большой армии чиновников могут, скажем, взбудоражить государственный аппарат и накануне выборов особенно, и аппарат перестанет работать, и лучше это все делать потихоньку, постепенно и так далее. Мы считаем, что это неправильный подход, нужно заявить уже сейчас базовые принципы функционирования государственного аппарата.
Здесь речь идет о той модели, на которую мы будем ориентироваться. То ли это, скажем, французская м*одель, когда госчиновничество -- это закрытая корпорация, не кончил высшую школу администрации в молодые годы, никогда не станешь высшим чиновником, то есть войти в эту корпорацию там в зрелом возрасте невозможно. Либо американская модель с открытой системой госслужбы, куда можно войти в принципе на любой, на любой уровень, на любой стадии.
Ну, в принципе есть смешанные модели, британская, например, когда в годы Тэтчер открылась закрытая чиновничья бюрократия и туда менеджеры, успешные менеджеры из бизнеса пришли. Мы считаем, что наш госаппарат нуждается в притоке свежей крови, и поэтому нужно открыть госслужбу для, так сказать, притока свежих сил, из бизнеса в том числе. Но для этого нужно использовать конкурсную систему, и конкурсная система должна стать практически универсальной, за исключением ограниченного числа политических назначений, и эти политические назначения также должны быть определены законом. Здесь есть, конечно, не очень, может быть, хороший пример Соединенных Штатов, когда число политических назначений все время растет. При Кеннеди было 262 политических назначенца, при Клинтоне их было 962.
Поэтому мы формулируем достаточно жестко эту тему, что политических назначенцев должно быть, ну, скажем, не более, чем число федеральных органов исполнительной власти, умноженное на два, скажем. А почему на два, потому что у каждого министра, руководителя ведомства может быть заместитель по связям с парламентом, по политическим вопросам, и этот заместитель не обязан быть профессиональным, то есть это уже немецкая модель скорее, когда у министров есть два статс-секретаря -- профессиональный статс-секретарь и статс-секретарь политический. А все остальное нужно отдавать на конкурсную систему и давать возможность входить в эту систему и со стороны.
Второй принцип -- это контрактная система, не система пожизненного найма, а система контрактов, в которых определены и права, и ответственность сторон, и возможность увольнения госчиновников, в том числе в случае ликвидации ведомства, в случае неисполнения им каких-либо обязанностей и так далее.
Контрактная система должна, видимо, опираться еще на следующий принцип -- на результативную модель оплаты труда. Сейчас у нас оплата чиновников очень низкая, и даже непонятно, как можно, не имея левых доходов, доходов со стороны, выживать на госслужбе.
Ну в этой связи вспоминается старый анекдот, когда Анастас Иванович Микоян, министр торговли, после войны, в конце 1940-х годов, пришел к Сталину и пожаловался, что в торговле самая низкая заработная плата, что надо ее повысить. Сталин спросил Микояна: "А что, если зарплату повысим, воровать перестанут?" -- "Наверное, нет", -- ответил Микоян. -- "Ну тогда и не будем повышать".
Вот применительно к госслужбе действует ровно этот принцип. Коль скоро как-то выживают чиновники, всем понятно, что они вынуждены либо пользоваться поддержкой конкретных компаний, бизнесом и вынуждены расплачиваться за эту поддержку, либо берут взятки за конкретные решения и так далее, то отсюда, вроде, и нет нужды повышать заработную плату. Но мы должны, если мы переводим государственную службу в результативную модель оплаты труда, то мы должны, с одной стороны, существенно повысить эту заработную плату, с другой стороны, не привязывать ее только к погонам, которые как бы, может быть, и отсутствуют у госчиновников, ну я имею в виду, к табелю о рангах, к статусу, к рангу и так далее, а надо иметь возможность оплачивать чиновника, в том числе за достижение тех результатов, ради которых он нанимается, в том числе проходит конкурс и так далее.
Надо сказать, что вот это одна из самых тяжелых идей административной реформы, реформы госслужбы -- повышение заработной платы. По самым скромным оценкам, которые сделала Высшая школа экономики, -- по-моему, Эндрю Сомерс не упомянул мою должность президента Высшей школы экономики, -- мы два года назад еще подсчитывали, что на повышение зарплаты чиновникам руководящего звена, от самых мелких начальников до начальников подразделений, до министра, понадобится не менее миллиарда долларов в год. Сейчас эта цифра выросла. И на внедрение административных регламентов, электронных систем документооборота еще надо, как минимум, миллиард.
Вот получается, что административная реформа, от которой все ждут сокращения числа госаппарата чиновников, уменьшения расходов на управление и так далее -- эта реформа оказывается дорогостоящим делом.
Но, тем не менее, без повышения зарплаты в три-четыре раза чиновникам при одновременном введении механизма ответственности, контрактов, результативной модели оплаты труда, прозрачных систем через административные регламенты и так далее, вот при одновременном если введении мы всех этих механизмов повысим зарплату, то вправе рассчитывать на большую ответственность чиновников за выполнение конкретных функций.
И если при этом руководители будут еще иметь собственный бюджет и решать те или иные вопросы по функциональному, программному такому принципу управления, то эффективность, безусловно, вырастет управления.
Есть еще один болезненный вопрос, он называется "социальный пакет чиновника". Со сталинских времен все госчиновники получают социальные блага бесплатно, это не только сами, но и члены их семей. Это бесплатная поликлиника, Кремлевка для московских высших чиновников, это дача за городом, это машина.
Я долго пользовался этой системой, хорошо знаю, что она дорого стоит. Когда я перешел в бизнес, а бизнес вот в нашей компании устроен таким образом, что ни у кого нет ни персональной машины, ни персонального водителя -- все надо за счет зарплаты. Зарплата позволяет, правда, купить машину, нанять водителя, застраховать членов семьи, там, медицинскую страховку сделать. Но в принципе сразу ощущаешь, сколько это стоит. А вот, скажем, лет 10, с 1991 по 2002 год я не замечал, сколько это стоит.
Поэтому мы считаем, что нужно не отнять эти блага у чиновников, потому что без, все равно, как мы ни повысим заработную плату чиновникам, все равно они будут получать меньше, чем в бизнесе -- это везде так. Поэтому какие-то статусные, так сказать, вещи должны существовать. Но социальный пакет надо монетизировать, надо его перевести в денежную форму -- в частности, предоставлять медицинскую страховку, в том числе с правом выбора медицинских учреждений, чтобы чиновники были в общей траектории реформ, сейчас как бы вот это островок социализма среди рыночной в целом экономики.
И если мы монетизируем эти социальные блага, то, безусловно, еще больше вырастет денежная оплата чиновников, но, на мой взгляд, это приведет к определенной экономии бюджета даже, потому что как бы прозрачность хотя бы появляется, так сказать, кто сколько чего стоит и стоит ли он тех денег, которые получает.
Вот в целом, если говорить о госслужбе, то вот мы считаем, что вот эти реформы уже -- изменение положения чиновников -- нужно начинать уже сейчас, не дожидаясь того, когда у государства появятся деньги для отмены того же социального пакета.
И еще один момент -- это взаимоотношения бизнеса и власти. Когда бизнес начинает говорить о необходимости усиления борьбы с коррупцией, возникает схема -- сам такой -- сам дурак, в том смысле, что как же без бизнеса может существовать коррупция, кто-то подкупает чиновников, две стороны. И в принципе бизнес, объединенный в Российском союзе промышленников и предпринимателей, предлагает своего рода антикоррупционную конвенцию бизнесу заключить и предложить власти ее.
Ну, в частности, речь могла бы идти о том, что все компании, участвующие в различного рода госзакупках, получающие лицензии на частоты, скажем, в телекоммуникациях или участвующие в конкурсах на приватизацию и так далее, они должны будут раскрывать всю информацию о бенефициарах этих компаний на уровне не меньшем, чем они это делают, раскрываю информацию при выходе, скажем, на IPO или размещая ADRы третьего уровня.
Как вы знаете, у нас в прошлом году впервые появились официальные миллиардеры, не потому, что этим господам -- Ходорковскому, Фридману, Евтушенкову и многим другим -- захотелось покрасоваться в списке журнала "Форбс", а потому что без раскрытия информации они не смогли бы осуществить те корпоративные действия, которые связаны с привлечением инвестиций в эти компании. Ну, скажем, не могли бы разместить ADRы третьего уровня или IPO осуществить.
Я напомню, как год с небольшим назад скандал такой небольшой был на NYSE, когда IPO осуществляла российская известная компания "Вимм-Билль-Данн", это крупнейшая российская перерабатывающая продовольственная компания, соки, наверное, вы ее пьете.
Она раскрыла информацию и выяснила, что один из акционеров десять лет сидел в тюрьме за экономические преступления. Некоторые инвестиционные банки отказались сотрудничать с этой компанией, считая, что вряд ли у них получится выйти на IPO. Но инвесторы расценили иначе, они расценили, что если компания честно раскрывает информацию, значит никаких других скелетов, и вот такую неблаговидную вроде бы, значит других скелетов в шкафах, наверное, нет, и размещение превзошло все ожидания -- в два раза больше получили, так сказать, теперь размещение, чем ожидали.
Мы считаем, что вот такого рода схемы взаимоотношений бизнеса и власти должны не только быть как бы добровольными что ли, государство должно требовать. Ну, все чиновники заполняют декларации, сколько у них собственности, сколько имущества и так далее. Но при этом очень трудно уловить, так сказать, тех или иных чиновников как бенефициарных, скажем, или аффилированных лиц, (...) владельцев тех или иных компаний, которые имеют доступ к государственным ресурсам.
Вот как бы система взаимного раскрытия информации о чиновниках, за что должно отвечать государство, и о компаниях, за это должен бизнес отвечать, должна способствовать, ну, по крайней мере, большей прозрачности -- это уже меньше коррупции и так далее.
Ну, вот думаем еще о других предложениях в этот раздел -- антикоррупционный раздел. Он нас не может не беспокоить. Не как крупный бизнес -- крупный бизнес справляется с проблемой административных барьеров. Вот Ходорковский называл на встрече с президентом, что одно судебное решение в пользу компании стоит там до 300 тысяч долларов, и крупному бизнесу эти транзакционные издержки по силам. А вот малый и средний бизнес или граждане никак не могут преодолеть эти барьеры, и поэтому в некотором смысле крупный бизнес беспокоится о ситуации с бизнесом вообще в России, и с малым и средним бизнесом, в частности.
Это еще один, наверное, критерий, который Российский союз промышленников и предпринимателей предлагает, кроме тех индикаторов, рейтингов, включая рейтинг России по индексу коррупции, использовать еще развитие малого и среднего бизнеса как индикатор эффективного государственного управления.
Вообще, завершая свой доклад, я хотел бы сказать, что наша задача -- задача РСПП -- состоит не в том, чтобы, хотя я вначале сказал, чтобы там меньше правительства было, но в принципе мы выступаем не за то, чтобы только правительства было меньше и государство присутствовало меньше, мы выступаем за то, чтобы оно было эффективным, чтобы оно выполняло только те функции, которые государство должно в рыночной экономике исполнять. И здесь критерий вообще-то очень простой. Что если неисполнение государством тех или иных функций ведет к потерям и затратам большим, так сказать, чем их исполнение, вот вам критерий того, что эти функции государство должно исполнять.
Но, тем не менее, самое главное состоит в том, чтобы сделать государство эффективным, и будем вот простые индикаторы, не просто там темпы экономического роста, но снижение коррупции и развитие малого и среднего бизнеса, как индикаторы успешности правительства.
Я на этом бы закончил свое выступление, учитывая, что хоть сегодня и пятница, и Easter впереди, но, тем не менее, у многих еще и работа. (АПЛОДИСМЕНТЫ.)
СОМЕРС: Thank you, Mr. Shokhin. We have time for a few questions and answers. For those of you who are shy, in the case we get complaints from members that had their own press work here and the possibility that their name would appear in the paper the next day with a controversial question, I am letting you all know those of you who are shy, don"t ask a question, because we have a very good turnout from the press, Moscow Times, Vedomosti, Prime TASS. I know Kommersant had confirmed they were coming. I guess there is no problem with that, and the Chamber welcomes the press.
So, with that, if I haven"t intimidated everybody, questions. I think I did. Oh, here we go. Yes. John. And you may identify yourself and your company if you choose.
ВОПРОС: John (...), Caspian Pipeline Consortium. You spoke a little bit about the financial resources available for, say, lower-level or regional administrative offices, and I deal with a lot of local officials, who just don"t have means to do the job they are supposed to have. What trend do you see in changing that, what kind of structural changes would make that happen?
ШОХИН: Я уже сказал о том, что законы о разграничении полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнем приняты в первом чтении. Во втором чтении они не принимаются из-за того, что нет адекватной финансовой базы под те полномочия, которые переданы муниципальным образованиям в частности. И основной тормоз сейчас -- Министерство финансов.
За последние пять лет вот доля федерального центра, федерального бюджета в консолидированном бюджете неуклонно растет. Если, скажем, пять лет назад доля федерального центра в консолидированном бюджете была 50 процентов, даже чуть меньше, то сейчас, по некоторым оценкам, уже 60 процентов против 40 процентов у региональных и местных властей.
Делалось это по понятным причинам. Многие регионы неэффективно использовали ресурсы, не выполняли свои обязательства и так далее. И подход был простой, что лучше будет, если, условно говоря, потери ресурсов будут в одном месте -- в федеральном центре, чем в 89 местах -- в регионах, потери будут меньшими. Ну, этот аргумент действовал, когда начиналось упорядочение вертикали власти, вводилась казначейская система и так далее.
Сейчас нам нужно вернуться к тенденции, которую можно назвать бюджетным федерализмом, и больше ресурсов выделять на местный уровень. В принципе Президент в одном из посланий выдвинул такую цель субсидиарного государства.
Субсидиарное государство, как я себе понимаю -- это такое государство, которое передает на вышестоящий уровень только те полномочия, которые не могут быть выполнены на нижестоящем.
Вот ежели на следующей неделе Президент в своем послании затронет тему административной реформы, я думаю, что там могут быть и, ну, если не ответы, то достаточно четкая позиция по этому вопросу, как финансовыми ресурсами обеспечить местное самоуправление, региональный уровень с учетом принятой концепции перераспределения полномочий. И если это будет так, то уже в июне месяце можно будет ждать поправок в налоговый и бюджетный кодексы и принятия после только этого, если мы в первом чтении поправки примем в налоговый и бюджетный кодекс, то можем уже во втором чтении сразу принимать законы о разграничении полномочий.
ВОПРОС: Валерий Белоусов, Cambridge Energy Research. Вопрос у меня касается предлагаемых изменений в правительстве, другой структуры правительства, уменьшение количества министерств. Мое опасение вызывает то, что до сих пор все административные реформы в России приводили к тому, что вместо того, чтобы уменьшалось количество бюрократов, оно только увеличивается. В данном случае, мне кажется, есть та же самая опасность, когда вы хотите разделить и вывести из министерства функции, например, там управления, контроля. Не рассматривали ли вы возможность тестирования ваших предложений, например, взять какую-то область экономики и попытаться посмотреть, как это будет работать? То есть у нас у всех могут быть разные представления о том, что можно сделать. Ну, может быть, было бы хорошо попробовать вначале проверить перед тем, как делать какие-то кардинальные изменения всего сразу правительства?
ШОХИН: Ну, во-первых, Российский союз промышленников и предпринимателей не обладает конституционным правом менять структуру правительства, слава Богу. За это у нас отвечает Президент. И думаю, даже если мы перейдем к парламентской республике, бизнес все равно не получит этого права.
Поэтому мы, конечно, хотели бы протестировать. И поэтому сегодня, буквально в 11 часов на площадке Российского союза промышленников и предпринимателей мы проводим обсуждение функций одного министерства в контексте принятия закона, в котором эти функции могут быть прописаны -- это Министерство связи.
Как раз хотелось посмотреть, с учетом в том числе мирового опыта, как должны сочетаться разрешительные функции, надзорные функции, функции выработки политики и т.д. применительно к одной отрасли. И поскольку Закон о связи сейчас готовится во втором чтении, Президент высказал ряд замечаний по этому закону, принятому в первом чтении уже, у нас как бы благоприятная есть площадка для того, чтобы обсудить, посмотреть, как вот эти общие принципы будут реализовываться на примере одного ведомства.
И еще через неделю мы будем обсуждать вопросы, связанные с административной юстицией. Мы считаем, что должна появиться новая отрасль у нас юстиции -- административная. Мы даже предлагаем ввести должность омбудсмена специальную, по рассмотрению жалоб бизнеса и граждан, связанных с неправомерными действиями различных органов федеральной власти, с предоставлением этому омбудсмену права проведения расследований, правда, без права отмены решений соответствующих.
Так что, мы вот, выдвинув эти предложения, собираемся как бы не просто ограничиться докладом, но многие из выдвинутых тезисов протестировать. Но это, тем не менее, ну, не лишает нас как бы права предавать гласности те предложения, которые -- вот я сейчас докладывал -- которые содержатся в докладе.
Хотя еще раз подчеркну, конкретная структура правительства для нас имеет, я бы так сказал, иллюстративное значение. И, более того... Вот вы абсолютно правы, вот если мы принципы выдвинем, что надо разграничить функции, но не представим структуру управления, как эти принципы ложатся, то для многих обсуждать нечего. Не видно, какого размера правительство, как будут... конкретные функции куда уйдут. Вот, скажем, на Бюро РСПП, с одной стороны, я уже упоминал, были предложения -- а не продолжить эту линию, ну, скажем, генеральную линию на объединение и дальше, а с другой стороны, раздавались конкретные вопросы: как та или иная функция будет осуществляться, куда она попадает, в надзорную, скажем, или там будет она осуществляться объединенным надзором, типа... ну, доступ к трубе, например, антимонопольное ведомство будет этим заниматься, либо будет какой-то специальный орган и т.д.
Вот мы собираемся сейчас отвечать на конкретные вопросы и собираемся смотреть, как вот та иллюстративная структура, которую мы предложили, как она позволяет ответить на эти все вопросы. Если вы, исходя из собственного опыта бизнеса, будете нам задавать как можно больше этих конкретных вопросов, тем лучше нам, мы их тогда... Мы вот месяц взяли на разработку этой структуры конкретно, но мы хотели бы за этот месяц поэнергичнее пройтись по, так сказать, тестированию наших предложений.
ВОПРОС: You mentioned the Central Bank very briefly in terms of devolution of functions. I wonder if you could comment a little bit more specifically on how administrative reform will touch on the Central Bank and the banking sector?
ШОХИН: Когда я был председателем Комитета по банкам и финансовым услугам в Государственной Думе, то отвечал за подготовку новой версии Закона о Центральном банке. И одна из основных тем, которая обсуждалась, -- это необходимость устранения конфликта интересов из деятельности Центрального банка. И, в частности, мы уже тогда предлагали вывести банковский надзор за пределы Центрального банка, в том числе имея в виду, что Центральный банк является акционером ряда коммерческих банков.
В равной степени обсуждалась и тема выведения из Центрального банка хозяйственных функций, прежде всего связанных с осуществлением платежей в стране. Платежи в стране в основном осуществляются через систему так называемых расчетно-кассовых центров, которых более тысячи. В других странах этим занимаются частные расчетные банки. В принципе мы к этому, наверное, когда придем. Но первым шагом могло бы быть и выведение из Центрального банка соответствующих структур, и тогда бы Центральный Банк у нас стал, ну, классическим Центральным Банком, типа "Дойче бундес банк".
Ну, тогда эти идеи по целому ряду причин не прошли, в том числе там смена руководства в ЦБ была, и под завесой этих кадровых перемен там депутаты многие расслабились, так сказать, и приняли тот закон, который попросил новый председатель ЦБ. Поскольку все устали спорить с предыдущим, то решили новому сделать такой подарок.
Но, тем не менее, в контексте административной реформы, на мой взгляд, возникает необходимость вернуться к функциям Центрального Банка. И хотя в наших предложениях несвойственные, неконституционные функции Центрального Банка предлагается отдать правительству -- банковский надзор, в частности, по типу Германии, Великобритании и т.д. и функции хозяйственные, платежно-расчетные, но это как бы стартовая позиция, дискуссия, ну как минимум нужно выстроить китайские стены между этими функциям, даже если они останутся в Центральном банке, то есть создать автономный банковский надзор, может быть, со своими органами управления, со своим советом директоров, с надзором, который бы действовал по принципу банковской комиссии, французской, например -- т.е. с участием ЦБ, с подавляющим участием Центрального Банка, но с присутствием независимых членов, скажем, этой банковской комиссии, в том числе и от банковской системы.
И хозяйственные функции, вот, скажем, платежно-расчетные, должны быть максимально выведены из Центрального банка. Пусть даже соответствующее агентство функционирует под крышей ЦБ, но оно должно быть отдельным совсем -- со своим балансом, счетом и т.д.
Ну, это вот, когда обсуждается реформа "Газпрома", например, все сходятся на том, что если трубу даже не забирать у "Газпрома", то трубопроводную компанию можно, сохраняя в составе "Газпрома", как бы выделить в качестве "дочки" 100-процентной. По крайней мере, такие предложения существуют. Так и здесь, нужно как бы четко отделить эту функцию, и, условно говоря, бизнес этот отдельно считать, он должен быть прозрачным, не должен вот такой орган, как Центральный Банк, за счет несвойственных ему функций там решать, в том числе и реализовывать конституционные функции.
Так что, вот примерно таким образом. То есть мы не предлагаем уменьшить сейчас функции, мы предлагаем принцип разделения полномочий по разделению функций довести хотя бы до технологии выстраивания великих китайских стен внутри ЦБ.
СОМЕРС: Mr. Shokhin, I know you have another appointment awaiting you and we greatly appreciate the -- I am being handed something. Oh, we can"t forget our -- you know, you mentioned the vision you have of possibly electronification of documentation in the vast bureaucracy that you are attacking. But in the interim our very substantial AmCham paper weight may help yourself to keep the wind from blowing the papers. But thank you very much for your wonderful presentation.
ШОХИН: Next time if you invite me, I will prefer to speak about stock market and financial markets.



Отель "Балчуг-Кемпински", 18 апреля 2003 года
Federal News Service (агентство), 18 апреля 2003 года
http://www.shohin.ru/

Док. 324555
Перв. публик.: 18.04.03
Последн. ред.: 26.07.07
Число обращений: 400

  • Шохин Александр Николаевич

    • Разработчик Copyright © 2004-2019, Некоммерческое партнерство `Научно-Информационное Агентство `НАСЛЕДИЕ ОТЕЧЕСТВА``